о будущем комиссий по адаптации будем говорить на заседании Совета при Президенте РФ
отдавая долг своему дневнику и следуя своим корыстно-общественным интересам сообщаю:
1. последние несколько дней трудился над докладом для Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества который 10 июля будет заседать по теме "Комиссии по адаптации: опыт и перспективы".
2. в рамках заседания планируется обсудить возможность создания федеральной комиссии по адаптации. Изначально я был против этой идеи, т.к. не понимал как и для чего этот орган создается. Но! Есть замечательный журналист в Новой газете. Ирина Гордиенко. На этой неделе она позвонила мне и в течении 15 минут заставила мой ленивый мозг задуматься о необходимости такого органа. Задумался. В результате родилась не плохая, как мне кажется, идея. Но до 10 июля еще уйма времени и вы можете разорвать этот доклад своей критикой в мелкие клочья крупнокалибирной критикой
К заседанию Совета при Президенте РФ по правам человека и развитию гражданского общества по теме "Комиссии по адаптации: опыт и перспективы" адвокат Кадиев Р.А. (Республика Дагестан)
О комиссиях по адаптации как институте права переходного периода.
В странах, население которых длительное время находилось в активном либо вялом, но длительном вооруженном конфликтах возникала ситуация при которой разрешение данного конфликта не возможно было с помощью стандартных юридических процедур, т.к. практически все представители правоохранительной или судебной власти так или иначе были втянуты в конфликт, что исключало всестороннее и объективное расследование и правосудие. Население и руководство государства понимает, что продолжение вооруженного противостояния приносит все больше и больше жертв, развитие техники партизанской борьбы в некоторых странах с труднодоступной местностью делает эту войну бесконечной. При этом применение уголовного закона и системы судов чаще оборачивается обвинениями в предвзятости власти, давлении на правосудие и как следствие ужесточения конфликта.
В таких ситуациях возникали органы т.н. права переходного периода во всевозможных формах комиссий по установлению истины либо, в самом наихудшем варианте, международного уголовного трибунала. Задача подобных органов это преодоление исторической памяти таким образом, чтобы не было рецидива гражданской войны в будущем. Методами права переходного периода являются амнистия, отказ от имущественных требованиям жертв к представителям бывших у власти режимов (ЮАР) и т.п.. Создание подобных институтов это объективный социальный процесс, поэтому не удивительно, что элементы права переходного периода появились и на Северном Кавказе.
На территории республик расположенных в рамках СКФО 20 лет идет гражданская война. Практически все население в Чеченской Республике, Ингушетии и Дагестане затронул этот вооруженный конфликт. Даты рождения погибших за последние два года сотрудников правоохранительных органов и лиц, подозревавшихся в участии в НВФ, говорят о том, что это поколение 90-х, т.е. поколение, которое выросло на войне. Поэтому сейчас в нашем регионе сложилась ситуация, в которой рассчитывать на стандартные юридические средства разрешения конфликта не возможно, т.к. не осталось сотрудников правоохранительных органов либо суда, кого хоть как-то не затронул конфликт. Наши правоохранительные органы не охраняют порядок - они мстят. А это значит, что мы теряем систему установления правопорядка.
И в то же время от того как мы сможем разрешить данный конфликт зависит, даст ли он рецидив в будущем.
В Ингушетии и Чечне стихийно искали и применяли свои пути, которые, практически полностью не соответствовали закону, как обычно и бывает во время действия права переходного периода. Чаще всего это было в форме «закрытия глаз» на то, что боевик возвращался к мирной жизни. При этом правозащитники отмечают, что латентная легализация бывших членов НВФ ставила человека в подвешенном состоянии, без гарантий предъявления в обвинений в будущем.
Также применялись законные методы, такие как амнистии в 1999 г. и 2006 г.. Последняя объявлялась на территории Южного Федерального округа (постановление ГД ФС РФ от 22.09.2006г. N3498-4), но фактически была принята для Чечни и также является инструментом права переходного периода. Проблема в том, что криминологи отмечают рецидив амнистированных и чеченский опыт подтвердил, что одной амнистией все не решишь (режим КТО в Республике Чечня был снять только через два с половиной года после этой амнистии по приказу НАК 09.04.2009г. N022). Кроме того отсутствия четкой сформулированной цели и идеи преодоления исторической памяти после вооруженного конфликта привело к несистемному и стихийному использованию инструментов права переходного периода, что естественно не дало результатов.
Созданная по Указу Президента Дагестана от 02.11.2010 г. Комиссия по адаптации лиц отказавшихся от террористической деятельности на территории Дагестана это один из видов институтов права переходного периода сформированный в специальный и открытый орган. С той лишь разницей, что опять как и ранее цели и задачи Комиссии не увязываются с опытом институтов переходного периода, и главное - не стоит задача преодоления исторической памяти. Соответственно при ее деятельности допущены конструктивные ошибки, приведшие к отсутствию системного эффекта:
- в комиссии были объединены цели информационного противодействия и комиссии куда может сдаться человек выходя из НВФ, что противоречит идеи нейтрального органа, под опеку и гарантии которого может сдаваться человек, то есть комиссия стала своеобразным комбатантом;
- были случаи распространения информации о содействии сдавшегося следствию;
- на заседаниях комиссии сдавшиеся часто попадали под критику, которую транслировали по телеканалам, что не могло прибавить количество желающих пройти процедуру комиссии;
- комиссия действует без набора гарантированных услуг сдающемуся, в результате чего лицо, обратившееся в комиссию чувствует себя обманутым. В настоящий момент даже не возможно обещать, что сдавшийся будет отбывать наказание на территории СКФО;
- в рамках комиссии введена была система голосования, то есть вопрос взять или не взять под опеку сложившего оружие не решался автоматически, что увеличивает сомнение сдающегося, тем более были случаи, когда отказали обратившимся;
- наконец главная ошибка, члены комиссии в большинстве своем это руководители правоохранительных органов, тех самых с которыми сдающийся воевал. Речь не идет о личных интересах отдельного руководителя правоохранительного органа, такого как Следственный комитет или МВД, речь идет о системном интересе, который заключается в том, что результаты деятельности оцениваются по количеству уничтоженных, по количеству осужденных и желательно по как можно более тяжким преступлениям. В тоже время комиссия как орган переходного периода призвана уговаривать людей сдать оружие и прекратить вооруженное противостояние под определенные обещания о снисхождении либо даже освобождении от уголовной ответственности. И понятно, что по объективным причинам указанные органы не склонны понять и простить, тем более что сдавшийся боевик стрелял по ним. В конце концов, объективно назревающий конфликт перерос в открытую фазу и спор сначала между Р.Курбановым и зам.мин.ВД РД, а в последующем и президента Дагестана с руководителем Управления СК РФ по РД Саврулином Ю.. Ведомственный интерес проявился в также в том, что к некоторым из сдавшихся в комиссию следственные органы и прокуратура отказывали в прекращении уголовного дела в части участия в НВФ как того требует примечание к ст.208 УК РФ.
В результате членам НВФ предлагают обратиться в комиссию, где сидят руководители органов, с которыми воевал боевик, где их будут порицать за сделанное, где человека покажут на всю страну и расскажут, что он делал, да еще покажут его плачущих родственников, где не могут дать никаких гарантий того, что в отношении будет применяться уголовный закон, освобождающий от ответственности (примечание к ст.ст.205, 208, 222 УК РФ), и где, в итоге, могут просто проголосовать вчерашние «враги» за то, что бы отказать сдавшемуся боевику в опеке комиссии, только из-за того что им не понравилось как бывший боевик ведет себя на заседании.
Да у дагестанской комиссии были и успехи. Но проблема в том, что они не носили системного характера и самым главным лозунгом руководства комиссии было «если мы поможем хотя бы одному человеку, то мы уже выполним свою задачу в целом». Были отдельные успехи главы аппарата комиссии во время КТО в части переговоров с заблокированными боевиками. Но были и случаи отказа в допуске к переговорам с заблокированными. Деятельность комиссии основывается не на системных решениях, а наличном авторитете и энтузиазме председателя и работников аппарат комиссии, но и эти «инструменты» не всегда срабатывают.
И все эти проблемы только из-за недопонимания сложившихся объективных обстоятельств, требующих комплексного и целенаправленного применения институтов права переходного периода.
Не удивительно, что система муниципальных комиссий по адаптации боевиков, которые были рекомендованы создать в районах и городах Дагестана практически не работают, за исключением в г.Дербент, т.к. муниципальный уровень власти не может решить проблемы, которые не смогли решить на федеральном и региональном.
По этим же причинам министерству юстиции Дагестана не удалось создать проект акта амнистии, который отвечал бы целям и задачам сложившейся в Дагестане обстановке.
И, наконец, следует обратить внимание, что очень важный, но не приятный фактор. Комиссии по адаптации в Дагестане и других республиках предназначены для членов НВФ либо лиц занимающих экстремистской деятельностью. А в этом вооруженном конфликте преступления совершаются и сотрудниками органам правопорядка. Опыт многих стран показывает, что при разрешении вооруженных конфликтов инструменты права переходного периода применяются ко всем сторонам конфликта, за исключением случаев совершения особой категории или вида преступлений. Например, в постановлении ГД ФС РФ об амнистии в ЮФО от 22.09.2006г. N3498-4 ГД в п.2 ч.1 прямо указывается о распространении амнистии на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. Справедливость требует симметричного отношения к сторонам конфликта.
Кроме того, на фоне действия обычных юридических инструментов привлечения к уголовной ответственности деятельность комиссии по адаптации вызывает недоумение. Например, если юноша сжег машину соседа, то он будет привлечен к уголовной ответственности по ст.167 УК РФ в обычном порядке, а вот если он по религиозным мотивам сжег магазин соседа, в котором торговался алкоголь, то он может сдаться в комиссию, где из-за него соберут всех руководителей правоохранительных органов, выслушают его, снимут для телевидения и обещают за хорошее поведение ходатайствовать о наказании ниже низшего.
Вывод: комиссии по адаптации, созданные в республиках Северного Кавказа будучи попыткой оформления уже применявшихся методов легализации бывших членов НВФ этого всего лишь один из инструментов по разрешению длительного вооруженного конфликта, который может применяться эффективно при наличии общей цели в совокупности с другими методами и при условии реформы принципов функционирования и формирования комиссий. При этом следует принимать во внимание, что не возможно использования комиссий без изменения хотя бы внутриведомственных актов правоохранительных органов и создания новых нормативных федерального уровня таких как постановления об амнистии либо указы Президента РФ о помиловании.
Рекомендации:
- вывести из состава членов комиссий глав правоохранительных органов
- процедура комиссий должна быть предельна проста «обратился -получил помощь», без всяких комиссионных нравоучений в адрес обратившегося, без разглашении информации об обратившемся
- основной задачей комиссий является социализация с использованием материальных и организационных механизмов
- муниципальные комиссии по адаптации преобразовать в комиссии по адаптации лиц отказавшихся от преступной деятельности, т.к. преступления террористической и экстремистской направленности расследуются в основном региональными управлениями Следственного комитета и МВД. Кроме того вовлечение общественности на местах в решении проблем профилактики преступности путем социализации бывших преступников будет эффективным средством против попадания уголовников в ряды НВФ.
О федеральной комиссии по адаптации
Идея создания федеральной комиссии по адаптации появилась в федеральных средствах массовой информации относительно недавно. О целях и задачах такой комиссии нигде не говориться. Подчеркивается, что она сможет своим авторитетом преодолеть сопротивления руководителей правоохранительных органов в регионах, а также быть чем-то вроде апелляционной инстанцией по отношению к региональным комиссиям. Считаю, подобные идеи ошибочными, так как они в корне противоречат сути комиссии как института разрешения гражданского вооруженного конфликта. Однако, предлагаю следующий взгляд на возможное будущее этой идеи.
В соответствии с о ст.2 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»
«Противодействие экстремистской деятельности основывается на следующих принципах: …
сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности; …»
Указом Президента РФ от 26 июля 2011 года N988 создана Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации, председательство в которой возложено на Министра ВД РФ.
Согласно Положению данного органа
«3. Межведомственная комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями…
5. Основными задачами Межведомственной комиссии являются: …
ж) мониторинг, анализ и оценка состояния противодействия экстремизму в Российской Федерации, а также выработка мер, направленных на совершенствование деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций;
з) организационно-методическое руководство постоянно действующими рабочими группами по вопросам гармонизации межэтнических отношений в субъектах Российской Федерации;»
В соответствии с пунктами 5 и 6 ст.2 ФЗ «О противодействии терроризму» противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на принципах «5) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму; 6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму».
Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации
«7. Субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий…
11. Основными задачами противодействия терроризму являются:
а) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма;…
15. Предупреждение (профилактика) терроризма предполагает решение следующих задач: …
в) улучшение социально-экономической, общественно-политической и правовой ситуации в стране;…
л) обеспечение скоординированной работы органов государственной власти с общественными и религиозными организациями (объединениями), другими институтами гражданского общества и гражданами….
19. В соответствии с основными направлениями противодействия терроризму, предусмотренными настоящей Концепцией, антитеррористическая деятельность осуществляется посредством системы мер, в ходе реализации которых используются различные взаимосвязанные и согласованные между собой формы, методы, приемы и средства воздействия на субъекты террористической деятельности.
20. При осуществлении деятельности по предупреждению (профилактике) терроризма применяются меры, направленные на снижение уровня угроз террористических актов, урегулирование экономических, политических, социальных, национальных и конфессиональных противоречий, которые могут привести к возникновению вооруженных конфликтов и, как следствие, способствовать террористическим проявлениям; предупреждение террористических намерений граждан; затруднение действий субъектов террористической деятельности. При этом используются различные формы общей и адресной профилактики, осуществляемой с учетом демографических, этноконфессиональных, индивидуально-психологических и иных особенностей объекта, к которому применяются меры профилактического воздействия.
21. К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся:
а) политические (нормализация общественно-политической ситуации, разрешение социальных конфликтов, снижение уровня социально-политической напряженности, осуществление международного сотрудничества в области противодействия терроризму);
б) социально-экономические (оздоровление экономики регионов Российской Федерации и выравнивание уровня их развития, сокращение масштабов маргинализации общества, его социального и имущественного расслоения и дифференциации, обеспечение социальной защиты населения); …
д) культурно-образовательные (пропаганда социально значимых ценностей и создание условий для мирного межнационального и межконфессионального диалога); …
28. Важной задачей противодействия терроризму является обеспечение законности при осуществлении данной деятельности, участие субъектов противодействия терроризму в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы, а также в формировании правовой культуры населения.»
Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 года №116 создан Национальный антитеррористический комитет. Согласно Положению об этом органе
«4. Основными задачами Комитета являются:
б) координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
5. Для осуществления своих задач Комитет имеет право:
г) привлекать для участия в работе Комитета должностных лиц и специалистов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представителей общественных объединений и организаций (с их согласия); …»
Как видно из положений вышеуказанных нормативных актов в борьбе с терроризмом и экстремизмом предусматривается участие неправительственных организаций. И эту нишу может занять некий общественный орган, формируемый из неправительственных организаций. Если этот орган будет состоять в членах НАК и МКПЭ, то он будет выполнять роль рупора гражданского общества при выработке стратегий борьбы с терроризмом и экстремизмом, а также заниматься:
- анализом эффективности мер антитеррористического и антиэкстремистского характера;
- подготовкой предложений для НАК и МКПЭ;
- содействием в адаптации лиц отказавшихся от террористической и экстремистской деятельности;
- участвовать в качестве посредников во время КТО с заблокированными лицами подозреваемыми в совершении преступлений террористической либо экстремистской направленности;
- организовывать обучение специалистов в содействии социализации лиц прекративших террористическую или экстремистскую деятельность, специалистов для проведения переговоров во время КТО, обучение медиаторов для работы в межнациональных или религиозных конфликтах.
Активная гражданская позиция подобного органа в деятельности НАК и МКПЭ поднимет уровень доверия органам, проводящим антитеррористические операции, увеличит уровень защиты прав человека во время антитеррористических операций и мер антиэкстремисткого характера.
Результаты деятельности данного органа будут учитываться в общих результатах НАК и МКПЭ, что создаст условия, при которых правоохранительные органы будут заинтересованы в эффективности деятельности данной структуры.
Считаю целесообразным формировать такой орган Общественной палатой РФ, Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и Уполномоченным по правам человека в РФ. В целях наиболее эффективного взаимодействия при формировании данного органа возможны консультации с НАК и МКПЭ.
Организационно-правовая форма, порядок формирования и структура могут быть обсуждены в последующем. Однако, считаю необходимым включение в состав данного органа региональные комиссии по адаптации.
Принципиально важным считаю отказ от создания федерального государственного органа, так как он будет изначально зависим и по преступлениям экстремистского и террористического, которые чаще направлены на органы государственной власти изначально не будет иметь статус независимого органа.
На региональном уровне данный общественный орган должен формироваться головной организацией. Комиссии по адаптации должны быть переданы федеральной организации в подчинение. Созданные главами субъектов аппараты комиссий, могут оказывать организационно- материальное содействие федеральной комиссии на местах. Например, в Дагестане аппарат комиссии по адаптации состоит из госслужащих, но возглавляется депутатом Государственной Думы Р.Д. Курбановым.
Считаю, что главы региональных отделений федеральной комиссии должны быть включены в антитеррористические комиссии, а также в координационные совещания по обеспечению правопорядка при главах регионов в соответствии с Указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»
Название «Федеральная комиссия по адаптации» не отражает того содержания которым предлагается наполнить данный орган. Поэтому предлагаю поставить название на обсуждение. Мои варианты: Федеральная палата наблюдателей, Федеральный совет по взаимодействию гражданского общества с антитеррористическими и антиэкстремистскими органами.
Схема гражданского участия
в системе антитеррористического
и антиэкстримистского противодействия
Национальный антитеррористический комитет
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ОРГАН
Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
работающие с НКО и органами входящими в НАК и МКПЭ, а также занимающиеся адаптацией лиц отказавшихся от террористической или экстремистской деятелюности
1. последние несколько дней трудился над докладом для Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества который 10 июля будет заседать по теме "Комиссии по адаптации: опыт и перспективы".
2. в рамках заседания планируется обсудить возможность создания федеральной комиссии по адаптации. Изначально я был против этой идеи, т.к. не понимал как и для чего этот орган создается. Но! Есть замечательный журналист в Новой газете. Ирина Гордиенко. На этой неделе она позвонила мне и в течении 15 минут заставила мой ленивый мозг задуматься о необходимости такого органа. Задумался. В результате родилась не плохая, как мне кажется, идея. Но до 10 июля еще уйма времени и вы можете разорвать этот доклад своей критикой в мелкие клочья крупнокалибирной критикой
К заседанию Совета при Президенте РФ по правам человека и развитию гражданского общества по теме "Комиссии по адаптации: опыт и перспективы" адвокат Кадиев Р.А. (Республика Дагестан)
О комиссиях по адаптации как институте права переходного периода.
В странах, население которых длительное время находилось в активном либо вялом, но длительном вооруженном конфликтах возникала ситуация при которой разрешение данного конфликта не возможно было с помощью стандартных юридических процедур, т.к. практически все представители правоохранительной или судебной власти так или иначе были втянуты в конфликт, что исключало всестороннее и объективное расследование и правосудие. Население и руководство государства понимает, что продолжение вооруженного противостояния приносит все больше и больше жертв, развитие техники партизанской борьбы в некоторых странах с труднодоступной местностью делает эту войну бесконечной. При этом применение уголовного закона и системы судов чаще оборачивается обвинениями в предвзятости власти, давлении на правосудие и как следствие ужесточения конфликта.
В таких ситуациях возникали органы т.н. права переходного периода во всевозможных формах комиссий по установлению истины либо, в самом наихудшем варианте, международного уголовного трибунала. Задача подобных органов это преодоление исторической памяти таким образом, чтобы не было рецидива гражданской войны в будущем. Методами права переходного периода являются амнистия, отказ от имущественных требованиям жертв к представителям бывших у власти режимов (ЮАР) и т.п.. Создание подобных институтов это объективный социальный процесс, поэтому не удивительно, что элементы права переходного периода появились и на Северном Кавказе.
На территории республик расположенных в рамках СКФО 20 лет идет гражданская война. Практически все население в Чеченской Республике, Ингушетии и Дагестане затронул этот вооруженный конфликт. Даты рождения погибших за последние два года сотрудников правоохранительных органов и лиц, подозревавшихся в участии в НВФ, говорят о том, что это поколение 90-х, т.е. поколение, которое выросло на войне. Поэтому сейчас в нашем регионе сложилась ситуация, в которой рассчитывать на стандартные юридические средства разрешения конфликта не возможно, т.к. не осталось сотрудников правоохранительных органов либо суда, кого хоть как-то не затронул конфликт. Наши правоохранительные органы не охраняют порядок - они мстят. А это значит, что мы теряем систему установления правопорядка.
И в то же время от того как мы сможем разрешить данный конфликт зависит, даст ли он рецидив в будущем.
В Ингушетии и Чечне стихийно искали и применяли свои пути, которые, практически полностью не соответствовали закону, как обычно и бывает во время действия права переходного периода. Чаще всего это было в форме «закрытия глаз» на то, что боевик возвращался к мирной жизни. При этом правозащитники отмечают, что латентная легализация бывших членов НВФ ставила человека в подвешенном состоянии, без гарантий предъявления в обвинений в будущем.
Также применялись законные методы, такие как амнистии в 1999 г. и 2006 г.. Последняя объявлялась на территории Южного Федерального округа (постановление ГД ФС РФ от 22.09.2006г. N3498-4), но фактически была принята для Чечни и также является инструментом права переходного периода. Проблема в том, что криминологи отмечают рецидив амнистированных и чеченский опыт подтвердил, что одной амнистией все не решишь (режим КТО в Республике Чечня был снять только через два с половиной года после этой амнистии по приказу НАК 09.04.2009г. N022). Кроме того отсутствия четкой сформулированной цели и идеи преодоления исторической памяти после вооруженного конфликта привело к несистемному и стихийному использованию инструментов права переходного периода, что естественно не дало результатов.
Созданная по Указу Президента Дагестана от 02.11.2010 г. Комиссия по адаптации лиц отказавшихся от террористической деятельности на территории Дагестана это один из видов институтов права переходного периода сформированный в специальный и открытый орган. С той лишь разницей, что опять как и ранее цели и задачи Комиссии не увязываются с опытом институтов переходного периода, и главное - не стоит задача преодоления исторической памяти. Соответственно при ее деятельности допущены конструктивные ошибки, приведшие к отсутствию системного эффекта:
- в комиссии были объединены цели информационного противодействия и комиссии куда может сдаться человек выходя из НВФ, что противоречит идеи нейтрального органа, под опеку и гарантии которого может сдаваться человек, то есть комиссия стала своеобразным комбатантом;
- были случаи распространения информации о содействии сдавшегося следствию;
- на заседаниях комиссии сдавшиеся часто попадали под критику, которую транслировали по телеканалам, что не могло прибавить количество желающих пройти процедуру комиссии;
- комиссия действует без набора гарантированных услуг сдающемуся, в результате чего лицо, обратившееся в комиссию чувствует себя обманутым. В настоящий момент даже не возможно обещать, что сдавшийся будет отбывать наказание на территории СКФО;
- в рамках комиссии введена была система голосования, то есть вопрос взять или не взять под опеку сложившего оружие не решался автоматически, что увеличивает сомнение сдающегося, тем более были случаи, когда отказали обратившимся;
- наконец главная ошибка, члены комиссии в большинстве своем это руководители правоохранительных органов, тех самых с которыми сдающийся воевал. Речь не идет о личных интересах отдельного руководителя правоохранительного органа, такого как Следственный комитет или МВД, речь идет о системном интересе, который заключается в том, что результаты деятельности оцениваются по количеству уничтоженных, по количеству осужденных и желательно по как можно более тяжким преступлениям. В тоже время комиссия как орган переходного периода призвана уговаривать людей сдать оружие и прекратить вооруженное противостояние под определенные обещания о снисхождении либо даже освобождении от уголовной ответственности. И понятно, что по объективным причинам указанные органы не склонны понять и простить, тем более что сдавшийся боевик стрелял по ним. В конце концов, объективно назревающий конфликт перерос в открытую фазу и спор сначала между Р.Курбановым и зам.мин.ВД РД, а в последующем и президента Дагестана с руководителем Управления СК РФ по РД Саврулином Ю.. Ведомственный интерес проявился в также в том, что к некоторым из сдавшихся в комиссию следственные органы и прокуратура отказывали в прекращении уголовного дела в части участия в НВФ как того требует примечание к ст.208 УК РФ.
В результате членам НВФ предлагают обратиться в комиссию, где сидят руководители органов, с которыми воевал боевик, где их будут порицать за сделанное, где человека покажут на всю страну и расскажут, что он делал, да еще покажут его плачущих родственников, где не могут дать никаких гарантий того, что в отношении будет применяться уголовный закон, освобождающий от ответственности (примечание к ст.ст.205, 208, 222 УК РФ), и где, в итоге, могут просто проголосовать вчерашние «враги» за то, что бы отказать сдавшемуся боевику в опеке комиссии, только из-за того что им не понравилось как бывший боевик ведет себя на заседании.
Да у дагестанской комиссии были и успехи. Но проблема в том, что они не носили системного характера и самым главным лозунгом руководства комиссии было «если мы поможем хотя бы одному человеку, то мы уже выполним свою задачу в целом». Были отдельные успехи главы аппарата комиссии во время КТО в части переговоров с заблокированными боевиками. Но были и случаи отказа в допуске к переговорам с заблокированными. Деятельность комиссии основывается не на системных решениях, а наличном авторитете и энтузиазме председателя и работников аппарат комиссии, но и эти «инструменты» не всегда срабатывают.
И все эти проблемы только из-за недопонимания сложившихся объективных обстоятельств, требующих комплексного и целенаправленного применения институтов права переходного периода.
Не удивительно, что система муниципальных комиссий по адаптации боевиков, которые были рекомендованы создать в районах и городах Дагестана практически не работают, за исключением в г.Дербент, т.к. муниципальный уровень власти не может решить проблемы, которые не смогли решить на федеральном и региональном.
По этим же причинам министерству юстиции Дагестана не удалось создать проект акта амнистии, который отвечал бы целям и задачам сложившейся в Дагестане обстановке.
И, наконец, следует обратить внимание, что очень важный, но не приятный фактор. Комиссии по адаптации в Дагестане и других республиках предназначены для членов НВФ либо лиц занимающих экстремистской деятельностью. А в этом вооруженном конфликте преступления совершаются и сотрудниками органам правопорядка. Опыт многих стран показывает, что при разрешении вооруженных конфликтов инструменты права переходного периода применяются ко всем сторонам конфликта, за исключением случаев совершения особой категории или вида преступлений. Например, в постановлении ГД ФС РФ об амнистии в ЮФО от 22.09.2006г. N3498-4 ГД в п.2 ч.1 прямо указывается о распространении амнистии на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. Справедливость требует симметричного отношения к сторонам конфликта.
Кроме того, на фоне действия обычных юридических инструментов привлечения к уголовной ответственности деятельность комиссии по адаптации вызывает недоумение. Например, если юноша сжег машину соседа, то он будет привлечен к уголовной ответственности по ст.167 УК РФ в обычном порядке, а вот если он по религиозным мотивам сжег магазин соседа, в котором торговался алкоголь, то он может сдаться в комиссию, где из-за него соберут всех руководителей правоохранительных органов, выслушают его, снимут для телевидения и обещают за хорошее поведение ходатайствовать о наказании ниже низшего.
Вывод: комиссии по адаптации, созданные в республиках Северного Кавказа будучи попыткой оформления уже применявшихся методов легализации бывших членов НВФ этого всего лишь один из инструментов по разрешению длительного вооруженного конфликта, который может применяться эффективно при наличии общей цели в совокупности с другими методами и при условии реформы принципов функционирования и формирования комиссий. При этом следует принимать во внимание, что не возможно использования комиссий без изменения хотя бы внутриведомственных актов правоохранительных органов и создания новых нормативных федерального уровня таких как постановления об амнистии либо указы Президента РФ о помиловании.
Рекомендации:
- вывести из состава членов комиссий глав правоохранительных органов
- процедура комиссий должна быть предельна проста «обратился -получил помощь», без всяких комиссионных нравоучений в адрес обратившегося, без разглашении информации об обратившемся
- основной задачей комиссий является социализация с использованием материальных и организационных механизмов
- муниципальные комиссии по адаптации преобразовать в комиссии по адаптации лиц отказавшихся от преступной деятельности, т.к. преступления террористической и экстремистской направленности расследуются в основном региональными управлениями Следственного комитета и МВД. Кроме того вовлечение общественности на местах в решении проблем профилактики преступности путем социализации бывших преступников будет эффективным средством против попадания уголовников в ряды НВФ.
О федеральной комиссии по адаптации
Идея создания федеральной комиссии по адаптации появилась в федеральных средствах массовой информации относительно недавно. О целях и задачах такой комиссии нигде не говориться. Подчеркивается, что она сможет своим авторитетом преодолеть сопротивления руководителей правоохранительных органов в регионах, а также быть чем-то вроде апелляционной инстанцией по отношению к региональным комиссиям. Считаю, подобные идеи ошибочными, так как они в корне противоречат сути комиссии как института разрешения гражданского вооруженного конфликта. Однако, предлагаю следующий взгляд на возможное будущее этой идеи.
В соответствии с о ст.2 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»
«Противодействие экстремистской деятельности основывается на следующих принципах: …
сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности; …»
Указом Президента РФ от 26 июля 2011 года N988 создана Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации, председательство в которой возложено на Министра ВД РФ.
Согласно Положению данного органа
«3. Межведомственная комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями…
5. Основными задачами Межведомственной комиссии являются: …
ж) мониторинг, анализ и оценка состояния противодействия экстремизму в Российской Федерации, а также выработка мер, направленных на совершенствование деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций;
з) организационно-методическое руководство постоянно действующими рабочими группами по вопросам гармонизации межэтнических отношений в субъектах Российской Федерации;»
В соответствии с пунктами 5 и 6 ст.2 ФЗ «О противодействии терроризму» противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на принципах «5) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму; 6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму».
Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации
«7. Субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий…
11. Основными задачами противодействия терроризму являются:
а) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма;…
15. Предупреждение (профилактика) терроризма предполагает решение следующих задач: …
в) улучшение социально-экономической, общественно-политической и правовой ситуации в стране;…
л) обеспечение скоординированной работы органов государственной власти с общественными и религиозными организациями (объединениями), другими институтами гражданского общества и гражданами….
19. В соответствии с основными направлениями противодействия терроризму, предусмотренными настоящей Концепцией, антитеррористическая деятельность осуществляется посредством системы мер, в ходе реализации которых используются различные взаимосвязанные и согласованные между собой формы, методы, приемы и средства воздействия на субъекты террористической деятельности.
20. При осуществлении деятельности по предупреждению (профилактике) терроризма применяются меры, направленные на снижение уровня угроз террористических актов, урегулирование экономических, политических, социальных, национальных и конфессиональных противоречий, которые могут привести к возникновению вооруженных конфликтов и, как следствие, способствовать террористическим проявлениям; предупреждение террористических намерений граждан; затруднение действий субъектов террористической деятельности. При этом используются различные формы общей и адресной профилактики, осуществляемой с учетом демографических, этноконфессиональных, индивидуально-психологических и иных особенностей объекта, к которому применяются меры профилактического воздействия.
21. К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся:
а) политические (нормализация общественно-политической ситуации, разрешение социальных конфликтов, снижение уровня социально-политической напряженности, осуществление международного сотрудничества в области противодействия терроризму);
б) социально-экономические (оздоровление экономики регионов Российской Федерации и выравнивание уровня их развития, сокращение масштабов маргинализации общества, его социального и имущественного расслоения и дифференциации, обеспечение социальной защиты населения); …
д) культурно-образовательные (пропаганда социально значимых ценностей и создание условий для мирного межнационального и межконфессионального диалога); …
28. Важной задачей противодействия терроризму является обеспечение законности при осуществлении данной деятельности, участие субъектов противодействия терроризму в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы, а также в формировании правовой культуры населения.»
Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 года №116 создан Национальный антитеррористический комитет. Согласно Положению об этом органе
«4. Основными задачами Комитета являются:
б) координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
5. Для осуществления своих задач Комитет имеет право:
г) привлекать для участия в работе Комитета должностных лиц и специалистов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представителей общественных объединений и организаций (с их согласия); …»
Как видно из положений вышеуказанных нормативных актов в борьбе с терроризмом и экстремизмом предусматривается участие неправительственных организаций. И эту нишу может занять некий общественный орган, формируемый из неправительственных организаций. Если этот орган будет состоять в членах НАК и МКПЭ, то он будет выполнять роль рупора гражданского общества при выработке стратегий борьбы с терроризмом и экстремизмом, а также заниматься:
- анализом эффективности мер антитеррористического и антиэкстремистского характера;
- подготовкой предложений для НАК и МКПЭ;
- содействием в адаптации лиц отказавшихся от террористической и экстремистской деятельности;
- участвовать в качестве посредников во время КТО с заблокированными лицами подозреваемыми в совершении преступлений террористической либо экстремистской направленности;
- организовывать обучение специалистов в содействии социализации лиц прекративших террористическую или экстремистскую деятельность, специалистов для проведения переговоров во время КТО, обучение медиаторов для работы в межнациональных или религиозных конфликтах.
Активная гражданская позиция подобного органа в деятельности НАК и МКПЭ поднимет уровень доверия органам, проводящим антитеррористические операции, увеличит уровень защиты прав человека во время антитеррористических операций и мер антиэкстремисткого характера.
Результаты деятельности данного органа будут учитываться в общих результатах НАК и МКПЭ, что создаст условия, при которых правоохранительные органы будут заинтересованы в эффективности деятельности данной структуры.
Считаю целесообразным формировать такой орган Общественной палатой РФ, Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и Уполномоченным по правам человека в РФ. В целях наиболее эффективного взаимодействия при формировании данного органа возможны консультации с НАК и МКПЭ.
Организационно-правовая форма, порядок формирования и структура могут быть обсуждены в последующем. Однако, считаю необходимым включение в состав данного органа региональные комиссии по адаптации.
Принципиально важным считаю отказ от создания федерального государственного органа, так как он будет изначально зависим и по преступлениям экстремистского и террористического, которые чаще направлены на органы государственной власти изначально не будет иметь статус независимого органа.
На региональном уровне данный общественный орган должен формироваться головной организацией. Комиссии по адаптации должны быть переданы федеральной организации в подчинение. Созданные главами субъектов аппараты комиссий, могут оказывать организационно- материальное содействие федеральной комиссии на местах. Например, в Дагестане аппарат комиссии по адаптации состоит из госслужащих, но возглавляется депутатом Государственной Думы Р.Д. Курбановым.
Считаю, что главы региональных отделений федеральной комиссии должны быть включены в антитеррористические комиссии, а также в координационные совещания по обеспечению правопорядка при главах регионов в соответствии с Указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»
Название «Федеральная комиссия по адаптации» не отражает того содержания которым предлагается наполнить данный орган. Поэтому предлагаю поставить название на обсуждение. Мои варианты: Федеральная палата наблюдателей, Федеральный совет по взаимодействию гражданского общества с антитеррористическими и антиэкстремистскими органами.
Схема гражданского участия
в системе антитеррористического
и антиэкстримистского противодействия
Национальный антитеррористический комитет
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ОРГАН
Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
работающие с НКО и органами входящими в НАК и МКПЭ, а также занимающиеся адаптацией лиц отказавшихся от террористической или экстремистской деятелюности