Система правил должна меняться
29 октября 2011 года в Москве в рамках Всероссийского семинара-совещания «”Дорожная карта” реализации и обеспечения общественно значимых результатов проекта по модернизации региональных систем общего образования» состоялась панельная дискуссия «Система финансирования образования - от законодательной нормы до бюджета школы».
Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Любовь Глебова отметила, что сейчас складывается опасная ситуация среди управленцев разных уровней в сфере образования: «Умение решать задачи “в пожарном порядке” становится признаком эффективного управления». В качестве примера она привела ситуацию с изъятием мобильных телефонов при проведении ЕГЭ: «Вместо того чтобы понять, каким образом регламентировано использование мобильных телефонов во время проведения ЕГЭ и где должна быть описана процедура изъятия телефонов, каждый решал эту задачу как мог». «Кажется, что это мелкий пример, но такие примеры составляют практику нашей жизни и становятся системными, - сказала Любовь Глебова. - Мы не сможем двигаться дальше, пока на смену методам “пожарного реагирования“ не придут легальные инструменты».
«Конфликт между проектными задачами и отсутствием правовых возможностей решения этих задач стал сегодня столь очевидным и острым в связи с увеличением ресурса, - прокомментировал эту ситуацию научный руководитель ИПОП “Эврика” Александр Адамский. - Масштабы проектов, задачи и ресурсы значительно увеличились». Модернизация, по мнению Александра Адамского, сегодня зависит от того, насколько быстро сигнал от образовательного учреждения может дойти до федерального органа управления, и насколько последний сможет быстро на этот сигнал отреагировать.
На это Любовь Глебова сказала, что пока нет механизма получения подобного рода сигналов и нет отработанной системы реагирования на них.
«Если этот механизм не появится, нет смысла продолжать реформу, - продолжил Александр Адамский. - С одной стороны, мы руководствуемся аксиомой - не делать ничего против правил, но с другой стороны, и система правил должна динамично меняться под задачи модернизации».
По мнению министра образования Тверской области Натальи Сенниковой, чтобы дать свободу образовательному учреждению, которое реализует государственный стандарт, региональному и муниципальному уровням нужна уверенность в том, что ОУ готово выполнить эту задачу и в ОУ есть условия для реализации стандарта. Для этого Наталья Сенникова предложила более четко и детально прописать нормативно-правовые акты о доведении средств по нормативу.
Александр Адамский сделал акцент на необходимости появления альтернатив - отличных от прямого управления с помощью нормативных актов, непрямых способов управления, форм регулирования и влияния, которые включают финансовые механизмы.
Заместитель председателя комитета по образованию и науке администрации Волгоградской области Елена Логойдо подняла вопрос о необходимости «согласования всех смысловых позиций» в связи с возникшими на разных уровнях образовательной системы разночтениями по нормативно-правовому регулированию.
«Единого информационного поля больше не будет, система стала гораздо более открытой, чем была, - подчеркнул Александр Адамский. - Раньше руководитель образовательного учреждения мог выучить буквы формулы, а физический смысл этой формулы мог не понимать, и этого было достаточно для управления и для отчетности перед проверяющими органами. Сегодня невозможно быть эффективным управленцем, не понимая, что стоит за проблемой качества образования, за проблемой новой системы оплаты труда, за проблемой повышения квалификации и т.д.»
«Проблема не в унификации информационного поля, а в формировании смысла», - уверен Александр Адамский.
Директор Центра универсальных программ, эксперт по вопросам экономики образования Наталья Типенко подняла вопрос о необходимости вернуться к смыслу проводимых реформ. «Деньги, которые шли на модернизацию образования, воспринимаются сейчас обществом как банальная индексация заработных плат педагогов, - сказала она. - Смыслы теряются, педагоги на местах негодуют, почему кому-то “добавили”, а кому-то нет». Она напомнила, какие трудности возникли при введении нормативов подушевого финансирования, и отметила, что не все субъекты РФ справились с этой задачей, во многих «возникла некоторая пробуксовка в доведении средств до уровня ОУ». По мнению эксперта, в ближайшее время ситуация усложнится - на проблему введения новых экономических механизмов накладывается проблема, связанная с расчетом муниципального задания. «Во многих ли регионах грамотно прописан перечень услуг, который необходим для реализации ФГОС и который должен быть заложен в муниципальном задании? Эти регионы можно посчитать по пальцам», - заверила Наталья Типенко.
Заместитель директора ИПОП «Эврика» Роман Селюков продолжил логику Натальи Типенко и отметил, что «страна переходит на бюджетирование, ориентированное на результат», при этом нормативно-правовая часть отстает в этом процессе. «До сих пор средства с уровня региона отдаются на финансирование базисного учебного плана, - рассказал эксперт. - Но о каком базисном учебном плане может идти речь в ситуации принятия нового ФГОС? В ситуации, когда муниципалитет должен формировать задание на реализацию основной образовательной программы, принятой в каждом конкретном образовательном учреждении». «Здесь возникает излом в логике реализации перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, - заключил Роман Селюков. - Задание формируется на одно, а деньги направляются на другое».
Выход из сложившейся ситуации замдиректора ИПОП «Эврика» видит в создании рамочных документов, в которых были бы заданы универсальные требования к результатам на уровне государства. «Мы создаем рамку и далее не вмешиваемся в деятельность, направленную на достижение результатов, требуемых этой рамкой, - пояснил эксперт. - Федеральный центр задает рамку регионам, регионы далее также рамочно определяют требования к муниципалитетам и так далее, по уровням».
«Рамочное требование может быть одним из ответов на вопрос о том, что должно появиться между федералами и регионалами в качестве непрямого способа регулирования взамен нормативного акта», - подытожила Любовь Глебова.
Татьяна Морозова
Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Любовь Глебова отметила, что сейчас складывается опасная ситуация среди управленцев разных уровней в сфере образования: «Умение решать задачи “в пожарном порядке” становится признаком эффективного управления». В качестве примера она привела ситуацию с изъятием мобильных телефонов при проведении ЕГЭ: «Вместо того чтобы понять, каким образом регламентировано использование мобильных телефонов во время проведения ЕГЭ и где должна быть описана процедура изъятия телефонов, каждый решал эту задачу как мог». «Кажется, что это мелкий пример, но такие примеры составляют практику нашей жизни и становятся системными, - сказала Любовь Глебова. - Мы не сможем двигаться дальше, пока на смену методам “пожарного реагирования“ не придут легальные инструменты».
«Конфликт между проектными задачами и отсутствием правовых возможностей решения этих задач стал сегодня столь очевидным и острым в связи с увеличением ресурса, - прокомментировал эту ситуацию научный руководитель ИПОП “Эврика” Александр Адамский. - Масштабы проектов, задачи и ресурсы значительно увеличились». Модернизация, по мнению Александра Адамского, сегодня зависит от того, насколько быстро сигнал от образовательного учреждения может дойти до федерального органа управления, и насколько последний сможет быстро на этот сигнал отреагировать.
На это Любовь Глебова сказала, что пока нет механизма получения подобного рода сигналов и нет отработанной системы реагирования на них.
«Если этот механизм не появится, нет смысла продолжать реформу, - продолжил Александр Адамский. - С одной стороны, мы руководствуемся аксиомой - не делать ничего против правил, но с другой стороны, и система правил должна динамично меняться под задачи модернизации».
По мнению министра образования Тверской области Натальи Сенниковой, чтобы дать свободу образовательному учреждению, которое реализует государственный стандарт, региональному и муниципальному уровням нужна уверенность в том, что ОУ готово выполнить эту задачу и в ОУ есть условия для реализации стандарта. Для этого Наталья Сенникова предложила более четко и детально прописать нормативно-правовые акты о доведении средств по нормативу.
Александр Адамский сделал акцент на необходимости появления альтернатив - отличных от прямого управления с помощью нормативных актов, непрямых способов управления, форм регулирования и влияния, которые включают финансовые механизмы.
Заместитель председателя комитета по образованию и науке администрации Волгоградской области Елена Логойдо подняла вопрос о необходимости «согласования всех смысловых позиций» в связи с возникшими на разных уровнях образовательной системы разночтениями по нормативно-правовому регулированию.
«Единого информационного поля больше не будет, система стала гораздо более открытой, чем была, - подчеркнул Александр Адамский. - Раньше руководитель образовательного учреждения мог выучить буквы формулы, а физический смысл этой формулы мог не понимать, и этого было достаточно для управления и для отчетности перед проверяющими органами. Сегодня невозможно быть эффективным управленцем, не понимая, что стоит за проблемой качества образования, за проблемой новой системы оплаты труда, за проблемой повышения квалификации и т.д.»
«Проблема не в унификации информационного поля, а в формировании смысла», - уверен Александр Адамский.
Директор Центра универсальных программ, эксперт по вопросам экономики образования Наталья Типенко подняла вопрос о необходимости вернуться к смыслу проводимых реформ. «Деньги, которые шли на модернизацию образования, воспринимаются сейчас обществом как банальная индексация заработных плат педагогов, - сказала она. - Смыслы теряются, педагоги на местах негодуют, почему кому-то “добавили”, а кому-то нет». Она напомнила, какие трудности возникли при введении нормативов подушевого финансирования, и отметила, что не все субъекты РФ справились с этой задачей, во многих «возникла некоторая пробуксовка в доведении средств до уровня ОУ». По мнению эксперта, в ближайшее время ситуация усложнится - на проблему введения новых экономических механизмов накладывается проблема, связанная с расчетом муниципального задания. «Во многих ли регионах грамотно прописан перечень услуг, который необходим для реализации ФГОС и который должен быть заложен в муниципальном задании? Эти регионы можно посчитать по пальцам», - заверила Наталья Типенко.
Заместитель директора ИПОП «Эврика» Роман Селюков продолжил логику Натальи Типенко и отметил, что «страна переходит на бюджетирование, ориентированное на результат», при этом нормативно-правовая часть отстает в этом процессе. «До сих пор средства с уровня региона отдаются на финансирование базисного учебного плана, - рассказал эксперт. - Но о каком базисном учебном плане может идти речь в ситуации принятия нового ФГОС? В ситуации, когда муниципалитет должен формировать задание на реализацию основной образовательной программы, принятой в каждом конкретном образовательном учреждении». «Здесь возникает излом в логике реализации перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, - заключил Роман Селюков. - Задание формируется на одно, а деньги направляются на другое».
Выход из сложившейся ситуации замдиректора ИПОП «Эврика» видит в создании рамочных документов, в которых были бы заданы универсальные требования к результатам на уровне государства. «Мы создаем рамку и далее не вмешиваемся в деятельность, направленную на достижение результатов, требуемых этой рамкой, - пояснил эксперт. - Федеральный центр задает рамку регионам, регионы далее также рамочно определяют требования к муниципалитетам и так далее, по уровням».
«Рамочное требование может быть одним из ответов на вопрос о том, что должно появиться между федералами и регионалами в качестве непрямого способа регулирования взамен нормативного акта», - подытожила Любовь Глебова.
Татьяна Морозова