Мониторинг как инструмент управления
Мониторинг финансово-экономических механизмов осуществляется, чтобы определить, насколько готова сегодня образовательная система и образовательные учреждения к внедрению федеральных государственных образовательных стандартов, насколько происходит их финансовое обеспечение, насколько эффективно расходуются бюджетные средства, и происходит ли бюджетирование, ориентированное на результат.
Три уровня мониторинга
Первый уровень - это уровень образовательного учреждения. Здесь собираются первичные показатели, которые как раз отражают финансово-экономическую деятельность самого образовательного учреждения и отчасти определяют, насколько самостоятельно оно в расходовании финансовых средств и в составлении собственного положения об оплате труда. Второй уровень - это уровень муниципалитета. И третий уровень - это уровень региона.
Итак, что происходит на уровне образовательного учреждения. Здесь есть ключевые показатели, которые показывают реальную картинку введения финансово-экономических механизмов в деятельность образовательного учреждения. Один из показателей показывает, осуществляется ли финансирование образовательного учреждения по нормативу, происходит ли принцип нормативно-подушевого финансирования. Благодаря этому показателю становится понятно, распределяются ли на уровне муниципалитета денежные средства в соответствии с той методикой, которая принята на уровне региона, либо происходит на уровне муниципалитета перераспределение денежных средств, если нормативы разные. Стоимость самого норматива образовательного учреждения тоже отражена в мониторинге.
Второй показатель отображает схему деятельности образовательного учреждения, организацию его внутренних процессов: какой фонд оплаты труда и насколько правильно он рaспределяется, т.е. каковы соотношения в фонде оплаты труда, часть оплаты труда учебного вспомогательного персонала, административно-управленческого персонала и самих педагогов. Второй показатель позволяет увидеть, насколько эффективно работает образовательное учреждение. В том числе становится видно, как участвует в процессе муниципалитет.
Третий показатель - по новой системе оплаты труда: введена ли в образовательном учреждении новая система оплаты труда, какая это система оплаты труда, построенная на модельной методике Министерства образования РФ или другая, внутри которой сидит ученико-час, либо это окладная система оплаты труда, не предусматривающая оплату труда по количеству учащихся.
Это важно, потому что если во всех образовательных учреждениях введена единая система оплаты труда и предъявлены единые положения об оплате труда, тогда образовательное учреждение руководствуется тем положением об оплате труда, которое принято на уровне муниципалитета. Хотя в соответствии с Законом «Об образовании» самостоятельное юридическое лицо могло бы принимать собственное положение об оплате труда, основываясь на рекомендованном положении, но с учетом образовательной программы, которая есть в самом образовательном учреждении.
Оплата труда: взгляд изнутри
Кроме того, мониторинг показывает распределение в самой системе оплаты труда, т.е. какая часть в системе труда базовая и какой процент отводится на стимулирующую часть. Тут вырисовывается картинка, которая достаточно ярко характеризует, что является приоритетом для самого образовательного учреждения. Несмотря на то, что КПМО запущен с 2007 года, и с 2007 года речь идет о том, что стимулирующая часть должна как раз распределяться с помощью органов государственно-общественного управления и оплата труда должна происходить за результат деятельности педагога, а не за виды деятельности.
Еще один показатель, существующий на уровне образовательного учреждения, - это показатель, который определяет, насколько происходит оплата всех видов деятельности внутри самой системы оплаты труда, внутри базового оклада, не выведены ли они в стимулирующую часть, и какие это виды деятельности. На сегодня, по результатам мониторинга, видно, что в большинстве субъектов муниципалитетом оплачивается классное руководство, заведование кабинетом, проверка тетрадей, т.е. те традиционные виды деятельности, которые оплачивались в процентном отношении еще тогда, когда существовала единая тарифная сетка - 10% оплачивали за проверку тетрадей, 15% - за работу в кабинете и т.д.
В некоторых муниципалитетах добавляется оплата труда за методическую и за исследовательскую работу. Но практически нигде не осуществляется оплата труда учителя за такие виды деятельности, которые сегодня предполагают организацию образовательного процесса в связи с введением новых стандартов. Эта деятельность должна быть принципиально иная, потому что содержание образования новое и форма организации этого процесса новая. И надо понимать, насколько сегодня превалирует классно-урочная система и какие внеаудиторные занятия проводятся с учащимися для реализации основного содержания образования. В результате сами виды деятельности, которые возникают в новом образовательном пространстве, другие. Они требуют совершенно другого временного ресурса, других затрат со стороны педагога. И поэтому они должны быть включены в оплату труда внеурочных видов деятельности. Например, та же экскурсия, образовательное путешествие. Здесь происходит реализация не дополнительного образования, а основного содержания образования. Учитель должен знать, что все виды деятельности, включая неаудиторные, должны оплачиваться в базовой части оплаты труда, а не только классное руководство, проверка тетрадей и т.д.
Таким образом, показатели отражают деятельность образовательного учреждения и показывают, насколько оно самостоятельно в определении системы оплаты труда, потому что самостоятельность образовательного учреждения невозможна без создания внутренних механизмов, которые бы позволяли финансировать образовательную программу. Но образовательная программа учреждения не должна быть скопирована с той программы, которая является примерной программой для учреждения образования, а образовательное учреждение должно иметь собственную образовательную программу и выстраивать собственное образовательное пространство. Соответственно, и систему оплаты труда оно должно выстраивать, исходя из тех видов деятельности, которые присутствуют в его образовательной программе, и возможностей, которые позволяют ему сегодня реализовывать эту программу.
Следующий показатель определяет, насколько в фонде оплаты труда определена базовая и стимулирующая часть. Если это соотношение менее чем 80 и 20, то стимулирующая часть неэффективна. Происходит распределение стимулирующей части оплаты труда по принципу «всем сестрам по серьгам», потому что 20% - достаточно маленькая сумма, и педагог не ощущает какой-то прибавки к базовому окладу за качество труда. И тогда невозможно вовлечь в образовательное учреждение тех учителей, которые бы сегодня работали на результат, понимая, что за это они получают достаточно приличную заработную плату.
Следующий сюжет показывает, насколько стимулирующая часть является именно стимулирующей, т.е. выплачивается за качество, какие показатели используются для определения качества представления услуги тем или иным учителем, насколько сегодня задействованы органы государственно-общественного управления в распределении стимулирующей части оплаты труда. Согласно существующему анализу и мониторингам, которые проводились ранее, органы государственно-общественного управления созданы во всех образовательных учреждениях. В результате КПМО представители системы образования субъектов РФ 100% взяли на себя такие обязательства. И сегодня в этом направлении должна довольно активно идти деятельность, но из мониторинга следует, что этого не происходит, что в некоторых субъектах присутствие органов государственно-общественного управления носит достаточно формальный характер.
И поэтому один из показателей в мониторинге как раз определяет наличие органов государственно-общественного управления и его влияние на качество образования этого образовательного учреждения, насколько он сегодня является заказчиком в системе образования.
Следующий показатель - это количество учеников на одного учителя. Речь идет о том, насколько эффективно внутри самого образовательного учреждения выстроена система оплаты труда, насколько эффективно выстроено управление, насколько проведена правильно оптимизация, если она проведена, и насколько органы исполнительной власти и органы местного самоуправления готовы финансировать те штатные единицы, которые относятся к части содержания здания и т.д. Это важно в том смысле, что с июля 2012 года все образовательные учреждения будут распределены на типы учреждения: казенные, бюджетные и автономные. У всех трех типов учреждений финансирование осуществляется по муниципальному заданию. Но только в казенном образовательном учреждении будет присутствовать субсидарная ответственность учредителя, и они деньги будут получать по кодам. А у бюджетных и автономных образовательных учреждений появляется финансовая самостоятельность руководителей и отсутствует субсидарная ответственность учредителя. Благодаря мониторингу мы понимаем, насколько образовательное учреждение к этому готово, и существует ли такой муниципальный норматив, в котором заложено и финансирование программ дополнительного образования.
Оглядываясь на законы
Для мониторинга на уровне муниципалитета собираются показатели, отображающие всю нормативно-правовую базу, которая обеспечивает введение государственных образовательных стандартов.
Очень важно понимать, доводятся ли средства на уровне муниципалитета по нормативу до каждого муниципального учреждения. Существует ли какой-то нормативно-правовой акт, который бы это обеспечивал. Мы понимаем, что в регионе есть законодательный акт, который регламентирует то, что каждое образовательное учреждение получает деньги по нормативу в соответствии с тем законодательным актом, который существует на уровне субъекта.
Анализируя ситуацию в муниципалитетах и субъектах, мы понимаем, что иногда на уровне муниципалитета происходит перераспределение денежных средств. Т.е. на уровне муниципалитета принимаются какие-то коэффициенты, которые определяют финансирование образовательной программы, стоимость образовательной программы образовательного учреждения. Причем нормативы разные для одинаковых в принципе образовательных учреждений. Основная задача принципа нормативно-подушевого финансирования - это обеспечение равных условий для всех граждан, проживающих на территории РФ, в каждом субъекте РФ для реализации ФГОС. Если этого не происходит, значит, существуют проблемы на уровне муниципалитета: достаточно нечеткая организация самого процесса и распределения этих ресурсов. Тогда возникает проблема, что стоимость образовательной программы при условиях 83-ФЗ для всех образовательных учреждений может быть разной, даже если они реализуют одни и те же образовательные стандарты. Такие показатели по мониторингу есть на уровне муниципалитета.
Разные нормативы
Исходя из анализа прошлого мониторинга, становится понятно, что в большинстве субъектов существует методика расчета норматива, основанная на базисном учебном плане 2004 года. И только небольшой процент субъектов в связи с новыми образовательными стандартами ввели 10 часов внеурочной деятельности в сам норматив. Через этот норматив как раз обеспечивается реализация образовательной программы и условия к образовательной программе. Становится понятно, насколько субъект готов к новым условиям, которые возникнут в условиях и в рамках реализации 83-ФЗ.
Масса показателей мониторинга определяет, есть ли норматив для малокомплектных школ, норматив на образовательную программу для одаренных детей, для детей с особыми нуждами. Такие показатели отражают тот факт, насколько субъект готов к реализации образовательных стандартов и к реализации 83-ФЗ. В принципе, данный норматив может быть принят в реализации программы на уровне региона, а в создании условий для реализации этой программы - на уровне муниципалитета. И тогда в муниципальном задании норматив будет складываться из двух частей. Как я сказала выше, этот норматив может быть принят и на уровне муниципалитета, либо финансирование может происходить по целевым образовательным программам в самом муниципалитете. Так же здесь показатели, которые показывают, какое количество нормативов существует на сегодняшний день в субъекте РФ.
Какие вопросы возникают по мониторингу в результате его заполнения? Большая часть вопросов относится к пониманию изменения типов образовательных учреждений. Если раньше, когда был КПМО, в мониторинге было достаточно понятно. Образовательное учреждение имело свою бухгалтерию, либо бухгалтерии централизованные. Денежные средства поступали к ним по кодам, и самостоятельное распределение внутри не происходило. И поэтому в образовательных учреждениях иногда возникает непонимание, как правильно считать заработную плату.
Заработная плата включает в себя и базовый оклад, специальный фонд и стимулирующие выплаты. И то, что получает на руки педагог, есть заработная плата самого учителя. На уровне регионов глобальных, затруднительных вопросов по показателям не возникает. Для того чтобы мониторинг работал эффективно и был действительно инструментом для управления в системе образования, нужно выстраивать схему решения проблем.
Наталья Шадрина