Когда красные линии терпят неудачу
Встреча Байдена и Путина в Женеве, июнь 2021 г.
Обещание и опасность публичных угроз
В то время как Россия концентрирует войска на своей границе с Украиной и, по-видимому, готовится к вторжению, администрация президента США Джо Байдена сталкивается с постоянными вопросами о своих красных линиях в этом конфликте. Высокопоставленные американские чиновники избегали точно указывать, насколько велика российская агрессия, но они четко заявили, что военное вторжение вызовет «массовые» экономические последствия для Москвы.
Вашингтон сталкивается с такими же сложными вопросами о своих красных линиях по отношению к другим растущим или ревизионистским державам. Поскольку военный баланс сил между Китаем и Тайванем смещается в пользу Китая, некоторые призывают администрацию Байдена положить конец давней политике стратегической двусмысленности США и четко взять на себя обязательство защищать Тайвань в случае китайского вторжения. А на Ближнем Востоке Иран спокойно приближается к тому, чтобы создать ядерное оружие, поскольку надежды на новую сделку с Соединенными Штатами висят на волоске, поднимая вопрос о том, должен ли Вашингтон провести новую красную линию по обогащению урана.
В каждом из этих случаев один потенциальный недостаток сообщения четко определенных ограничений противнику США очевиден: противник может просто игнорировать их, заставляя Соединенные Штаты выполнять свои угрозы или же выглядеть слабым и ненадежным. Критики красных линий часто ссылаются на неспособность президента Барака Обамы обеспечить соблюдение своей красной линии против использования президентом Башаром Асадом химического оружия в Сирии в качестве примера того, почему эта тактика является плохой политикой. Этот эпизод подорвал доверие к администрации Обамы, утверждают они; некоторые даже зашли так далеко, что утверждают, что это подтолкнуло Россию к вторжению в Украину в 2014 году. Генерал в отставке Джим Джонс, который служил первым советником Обамы по национальной безопасности, позже охарактеризовал красную линию Сирии как «колоссальную ошибку».
Именно по этой причине критики красных линий чаще всего утверждают, что они рискуют нанести ущерб мировой репутации страны. В целом, однако, опасения по поводу широкомасштабных репутационных издержек от отступления преувеличены. Как утверждает политолог Дэрил Пресс, лидеры оценивают доверие к своим противникам не по их прошлым действиям, а по их нынешним интересам в данном кризисе. По этой причине большинство лидеров стран НАТО воспринимают российскую угрозу вторжения в Украину как реальную, даже несмотря на то, что Россия ранее мобилизовала войска вдоль украинской границы без вторжения. Точно так же во время холодной войны Соединенные Штаты серьезно восприняли ультиматум советского премьера Никиты Хрущева 1961 года о статусе Западного Берлина, хотя он отказался от аналогичного ультиматума в 1958 году. Трудно представить себе страну, которая отказалась от красной линии и поэтому не мог делать достоверных угроз.
Вместо того, чтобы наносить ущерб общей репутации государства, решения об отказе от красных линий предоставляют информацию о конкретных интересах государства. Уход Байдена из Афганистана показал, что он не хотел оставаться в стране на неопределенный срок, чтобы предотвратить захват Талибаном власти, но это мало говорило о том, будут ли он или его преемники бороться, чтобы защитить Тайвань, если Китай вторгнется на остров. Решение Обамы не нападать на режим Асада после того, как он нарушил его красную черту в 2013 году, также кое-что показало его готовность наказать за применение химического оружия, но напрасно обвинять это решение в вторжении России в Украину в 2014 году. Несколько авиаударов по Сирии не изменили бы расчеты российского президента Владимира Путина.
УГРОЗЫ И ПРОВОКАЦИИ
Но даже несмотря на то, что «красные линии» представляют меньший риск для репутации, чем принято считать, они представляют собой больший риск другого рода. Красные линии не просто угрожают - они провоцируют.
Столкнувшись с публичными угрозами, лидеры немедленно получают новые причины делать противоположное тому, что требуют их противники. Не только те, кто ставит красную черту, рискуют оказаться в неловком положении из-за невыполнения. Цели такой политики поставлены на карту как минимум не меньше, и они предпочитают не выглядеть слабыми, капитулируя. Действительно, цели иногда принимают ответные меры против красных линий, в том числе путем установления собственных красных линий. Когда Путин потребовал, чтобы НАТО взяла на себя обязательство исключить Украину из альянса, Байден в ответ пригрозил Путину санкциями, «каких он никогда не видел». Вашингтону не следует удивляться, когда его «красные черты» вызывают аналогичную реакцию.
Красные линии вызывают у своих целей психологические реакции, которые подрывают их собственные шансы на успех. Лидеры, как и другие люди, ценят свою автономию. Их раздражают манипуляции и принуждение. Один из способов сохранить чувство автономии - делать именно то, что было запрещено. Неудивительно, что когда лидеров загоняют в угол иностранные требования, они часто не в состоянии беспристрастно взвесить затраты и выгоды от их выполнения. Гнев и негодование - нормальные человеческие реакции на нежелательное принуждение.
Красные линии не просто угрожают - они провоцируют.
Подумайте, что происходит каждый раз, когда Китай вновь заявляет о своих обширных претензиях на Южно-Китайское море, что, если его примет Вашингтон, запретит военным кораблям США действовать в водах, которые Соединенные Штаты и остальной мир считают международными. Соединенные Штаты не только не подчинились, но и ответили новыми операциями по обеспечению свободы судоходства в этом районе. Вашингтон должен понимать, что его «красные линии» имеют такой же эффект и для Пекина. Каждый раз, когда он отправляет военные корабли через Южно-Китайское море или продает оружие Тайваню, Китай отвечает собственной демонстрацией силы и авторитета. Даже агрессивная риторика США, направленная на сдерживание китайских нарушений тайваньского воздушного пространства, на самом деле может привести к большему количеству нарушений, а не к меньшему. По стратегическим и психологическим причинам «красные линии» склонны провоцировать именно те действия, которые они стремятся сдержать.
НАДЕЖНЫЕ ГАРАНТИИ
Но даже заслуживающие доверия и не провоцирующие своих целей красные линии иногда не достигают намеченного результата. Возьмем, например, тот факт, что Путин убедил лидеров стран НАТО в том, что он хочет и может вторгнуться в Украину, но, тем не менее, ему не удалось добиться от альянса обещания остановить его расширение на восток, которого он добивается. Основная проблема России заключается не в том, чтобы выдвигать правдоподобные угрозы, а в том, чтобы делать достоверные заверения. Если бы лидеры НАТО согласились исключить Украину из обсуждения, они не могли быть уверены, что Россия не воспользуется подобными угрозами в будущем, чтобы выдвинуть новые требования. Успешные «красные черты» должны сопровождаться заслуживающими доверия обещаниями, что их соблюдение в любом случае не приведет к наложению дополнительных расходов или увеличению требований в будущем.
Американским политикам было бы разумно учесть это, поскольку они выстраивают свои собственные «красные линии» для сдерживания России. Введение санкций против Москвы до того, как она нападет на Украину, было бы ошибкой. Вместо этого Вашингтону следует создать как можно более сильный стимул для того, чтобы Путин ушел в отставку, дав понять, что санкции США будут максимальными, если Россия вторгнется, и минимальными, если она этого не сделает. Байден почти исключил военное вмешательство США в Украине, но угрозы санкциями бесполезны, если Кремль ожидает их независимо от того, что он делает.
Отсутствие надежных гарантий создает еще большее препятствие для восстановления ядерной сделки 2015 года с Ираном или заключения новой. Решение президента США Дональда Трампа выйти из соглашения 2015 года и ввести санкции против Ирана, несмотря на то, что Исламская Республика выполнила условия соглашения, по понятным причинам подорвало веру Тегерана в американские обещания, побудив его выдвинуть непрактичное требование, чтобы Байден связал своих преемников. к любой новой сделке.
Если опыт Ирана после соблюдения американских «красных линий» был плохим, то другие страны, которые заключили с Вашингтоном сделки по нераспространению - якобы истории успеха красных линий по нераспространению - оказались еще хуже. После войны в Персидском заливе Саддам Хусейн согласился отказаться от иракского оружия массового уничтожения, включая его ядерную программу, в обмен на мир. Он выполнил свою часть сделки. Но 12 лет спустя Соединенные Штаты вторглись в Ирак, ложно заявив, что у Саддама все еще есть такое оружие. В 2003 году ливийский диктатор Муаммар аль-Каддафи отказался от ядерной программы Ливии в обмен на обещания прогресса в направлении нормализации отношений с Соединенными Штатами. Он тоже соблюдал договор. Восемь лет спустя Соединенные Штаты присоединились к миссии НАТО, которая свергла Каддафи и привела непосредственно к его жестокой смерти. Самое показательное, что Украина вернула России ядерное оружие, которое она унаследовала, когда распался Советский Союз, в рамках соглашения 1994 года, которое обязывало Москву «воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины». Россия не сдержала это обещание.
Обеспечить достоверные гарантии на удивление сложно. Для этого часто требуется ослабить давление на заклятого противника. Новая сделка с Ираном потребует убедительного обещания ослабления санкций, но критики такого дипломатического подхода предпочитают использовать санкции для ослабления иранского режима, а не в качестве рычага для предотвращения распространения ядерного оружия. Одна из причин, по которой трудно сделать заверения достоверными, заключается в том, что те же самые политики, которые повышают достоверность угроз, часто подрывают доверие к заверениям. Соединенные Штаты могут продемонстрировать свою готовность ввести красную черту, убедив Тегеран в том, что он готов ввести максимально жесткие санкции, или введя дополнительные санкции прямо сейчас. Но такой подход может затруднить отмену санкций после заключения сделки, что усилит опасения Тегерана, что он столкнется с санкциями, что бы он ни делал. Другими словами, угроза максимально строгими санкциями против Ирана может усилить «красные линии» США, но даже самые правдоподобные угрозы не будут иметь значения, если Иран будет считать, что Вашингтон полон решимости ввести (или сохранить) санкции независимо от того, на какие уступки пойдет Тегеран.
В конце концов, установка красных линий не является ни мудростью, ни глупостью. Учитывая отсутствие привлекательных альтернатив, Вашингтону неизбежно придется использовать эту тактику для ведения переговоров и сдерживания противников. Но это не обязательно делать при ложных предположениях. Репутационный риск отхода от красной линии не так велик, как многие опасаются. И не самые строгие «красные линии» - или те, которые провозглашаются дерзкими выражениями и чванством, - не являются самыми эффективными. Такие угрозы могут спровоцировать больше, чем принуждать, и создать доверие ценой уверенности. Чтобы быть эффективными, красные линии должны быть тщательно откалиброваны, чтобы передать требования США, предоставить необходимые гарантии и не провоцировать их цели. Независимо от того, имеют ли США дело с Китаем, Ираном или Россией, правильный баланс станет ключом к успеху.
Foreign Affairs