Вторая часть доклада
Часть 2. Факторы, способствующие усилению коррупции
1) Чрезмерное вмешательство государства в экономические и
общественные отношения
Коррупционеры, в первую очередь из числа высших должностных лиц,
заинтересованы в увеличении доли государства в экономике (в основном путем
огосударствления предприятий и создания на их базе крупных объединений). Это
зачастую ведет к снижению эффективности управления госкомпаний.
В последние годы отмечается увеличение доли государства в нефтяном,
автомобильном, авиационном и других секторах экономики, что приводит к
монополизации и сворачиванию рыночных институтов. Значительные средства,
выделяемые из бюджета в виде кредитов или прямых инвестиций в предприятия с
государственным участием, расходуются неэффективно. Госпредставители в советах
директоров таких компаний практически не осуществляют надлежащий контроль и
имитируют участие в их управлении. Их роль фактически сводится к транслированию
политических решений и согласованию крупных сделок. Данные лица ничем не
мотивированы, они фактически не несут ответственность за результаты деятельности
госкомпаний и не получают официального вознаграждения за участие в их работе. Это
создает предпосылки для коррупционного сговора между чиновниками и топ-
менеджерами компаний с целью крупных хищений.
На региональном уровне зачастую при формировании рынков товаров и услуг
неправомерное преимущество получают предприниматели, добившиеся расположения
чиновников, обладающих разрешительными и регулятивными функциями. При этом
наибольшую коррупционную активность проявляют группы предпринимателей,
организованные по этническому признаку. Участниками таких групп с помощью взяток
компенсируется отсутствие исторически сложившихся социальных связей во властных
органах. По мере развития бизнеса эти связи активно расширяются и становятся
главным фактором конкурентного преимущества.
2) Правовой нигилизм государственных и муниципальных служащих
Отличительной чертой значительной части российских чиновников стало
пренебрежение законом. Широко распространена практика применения ведомственных
инструктивно-методических документов вопреки нормам Конституции и законам РФ.
Среди чиновников отмечается тенденция снижения естественного страха перед
привлечением к ответственности за коррупционные действия, что ведет к росту
нарушений законов о государственной гражданской и муниципальной службе. В
частности, если в 2007 г. было выявлено около 106 тыс. таких нарушений, то к концу
2008г. - 208 тыс. Ужесточение контроля в госструктурах зачастую не дает ожидаемого
результата, поскольку широкое распространение коррупции в высших эшелонах власти
позволяет чиновникам низового уровня считать, что они тоже имеют право на свою
долю коррупционной ренты.
3) Низкий уровень материального обеспечения и социальной защищенности
государственных служащих
Данный фактор является одной из главных причин, подталкивающих сотрудников
государственных и муниципальных структур к получению незаконных доходов, и служит
для них моральным оправданием участия в коррупционных схемах. В частности,
средний оклад сотрудников ФСИН, ГИБДД, ФССП, ФТС и ряда других государственных
структур составляет от 10 до 15 тыс. руб., средний размер пенсии - около 6 тыс. руб.
Именно в этих службах отмечается наибольший уровень коррупции.
Необходимо отметить, что коррупционерам выгодно существование большого
количества неквалифицированных и низкооплачиваемых чиновников, поскольку это
позволяет расширять базу коррупционных отношений. Высокооплачиваемых и
высокопрофессиональных служащих сложнее втянуть в противоправную деятельность,
поскольку они сильнее мотивированы на добросовестное исполнение своих
обязанностей. Вместе с тем, административная реформа показала, что только
повышение материального обеспечения чиновников не ведет к снижению уровня
коррупции. Рост окладов служащих и их карьерный рост должны быть связаны с
повышением эффективности работы.
4) Коррупциогенные нормы в законодательстве
Отсутствие эффективной системы предупреждения пробелов в законах и
нормативных актах, приводит к появлению многочисленных коррупциогенных
факторов. В частности, в 2008г. выявлено свыше 10 тыс. таких нормативно-правовых
актов органов государственной власти и местного самоуправления. Основные
коррупциогенные факторы проявляются в следующем:
* Завышение требований, предъявляемых гражданам или юридическим
лицам. В частности, в ряде регионов к генеральным проектировщикам объектов и
застройщикам в нарушение Градостроительного кодекса РФ предъявляются завышенные
требования и накладываются дополнительные обязанности. Это влечет к значительному
усложнению процедуры согласования проектной документации и получения
разрешительных документов, и, как следствие, служит предпосылкой для возникновения
коррупционных отношений. Также и значительное увеличение размеров штрафов за
нарушение ПДД привело лишь к незначительному сокращению отдельных видов
нарушений и резкому росту поборов на дорогах.
* Предоставление государственным и муниципальным служащим широких
дискреционных полномочий. В частности, в Законе РФ "О защите конкуренции" от 26
июля 2006г. содержится норма, устанавливающая, что федеральный антимонопольный
орган по согласованию с Центробанком РФ утверждает методику определения
необоснованно высокой или низкой цены услуги кредитной организации. По такой же
схеме утверждается методика определения обоснованности цены, установленной
занимающей доминирующее положение кредитной организацией на услугу, не
оказываемую иными финансовыми организациями. Утверждение методик лишь по
согласованию с Центробанком РФ позволяет принимать решения, руководствуясь не
четко определёнными критериями. При этом конфликты, которые могут возникнуть при
утверждении и применении методик, способствуют возникновению коррупционных
отношений.
* Требования, для исполнения которых необходимо принятие
дополнительных подзаконных правовых актов. В частности, в течение нескольких лет
не утверждалось Положение о независимой военно-врачебной экспертизе, которая
должна проводиться по инициативе призывников, хотя Законом РФ "О здравоохранении
РФ" предписывалось его принять. Как следствие, результаты экспертизы принимались
выборочно (в том числе за взятки). В Законе РФ "Об образовании" указано, что
лицензия образовательным учреждениям выдается на основе среднестатистических для
региона показателей. При этом порядок их расчета никак не конкретизируется.
* Наличие одинаковых полномочий у нескольких субъектов
правоприменения без четкого разграничения их компетенции. В частности, в
Московской области создано Государственное учреждения "Административно-
транспортная инспекция Московской области" (ГУ АТИ). Данная организация дублирует
функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, ГИБДД и ГУП МО
"Мострансавто". ГУ АТИ является одной из самых коррумпированных структур в
Московской области.
* Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов,
формулировок с неясным содержанием. В частности, в Законе РФ "О системе
государственной службы РФ" указано, что в случае если подчиненный совершил
проступок, руководитель может (то есть не обязан) его наказать. Подобные нормы
позволяют чиновникам действовать по собственному усмотрению, в том числе
злоупотребляя служебным положением.
5) Самовоспроизводство групп, связанных устойчивыми коррупционными
отношениями
Фактически на всех уровнях власти образовались неформальные объединения
коррумпированных чиновников, политиков, общественных деятелей и бизнесменов.
Такие коррупционные группы легко входят в преступный сговор, решая задачи по
продвижению своих политических, финансовых и кадровых интересов. Данная
особенность их поведения способствует самовоспроизводству коррупции.
На руководящие и ответственные государственные должности организованными
коррупционными группами выдвигаются представители, которые втягивают в
противоправную деятельность новых людей. Создаются условия, при которых
некоррумпированные чиновники лишаются перспектив служебного роста. Отказываясь
участвовать в противоправной деятельности, такие чиновники все равно остаются в
прямой служебной зависимости от своих коррумпированных коллег и руководства. Как
следствие, среди некоррумпированных служащих снижается мотивация к
добросовестному исполнению своих обязанностей и ответственность за результат
работы. В результате процесс коррумпирования здоровой части чиновничества
происходит значительно быстрее, чем осуществляется противодействие коррупции.
6) Непоследовательная реализация антикоррупционной политики
До настоящего времени высокопоставленные чиновники привлекаются к
уголовной ответственности за коррупционные преступления лишь в исключительных
случаях. Основные усилия по противодействию коррупции направлены на выявление
взяточников среди служащих низшего и среднего звена. Отсутствует эффективная
система контроля за соответствием доходов и расходов государственных и
муниципальных служащих.
Не получая должного противодействия, коррупция превращается в
самостоятельный и весьма значимый социальный и политический фактор. Она
последовательно охватывает даже те государственные и общественные институты и
сферы, которые до недавнего времени оставались относительно свободными от ее
влияния. В частности, коррупционные отношения получают широкое распространение в
оборонной отрасли, где распределение госзаказов зачастую сопровождается взятками, а
также сговором госслужащих и представителей оборонных предприятий с целью
хищения бюджетных средств.
В стране фактически отсутствует полномочный государственный орган,
осуществляющий эффективную борьбу с коррупцией. Подразделения ФСБ РФ, МВД РФ и
прокуратуры РФ, специализирующиеся на противодействии данному явлению,
занимаются в основном методологией и выявлением фактов взяточничества, игнорируя
сложные и многоэпизодные коррупционные преступления. При этом значительная часть
сотрудников оперативных и следственных подразделений правоохранительных органов
активно участвует в коррупционных отношениях.
7) Деградация судебной системы
В России сформировалась система судопроизводства, при которой даже
вынесение правосудных решений сопровождается вымогательством со стороны судей.
Заказные судебные решения стали неотъемлемой частью коррупционной деятельности.
При этом роль посредников зачастую выполняют недобросовестные адвокаты и
юридические фирмы, специализирующиеся на передаче взяток судьям.
Коррумпированные судьи, используя несовершенство законодательства и
манипулируя доказательствами, выносят по сути противозаконные судебные решения,
которые сопровождаются сговором, злоупотреблением правом и откровенными
фальсификациями. При рассмотрении хозяйственных споров широкое распространение
получила практика проведения так называемых "междусобойных" судов (имитация
судебного спора) и умышленного вынесения конкурирующих судебных решений,
которые используются для реализации мошеннических схем по хищению имущества. В
результате создается необоснованная перегрузка в работе судебной системы. Честным
судьям приходится исправлять злоупотребления, допущенные их коррумпированными
коллегами, а добросовестные представители бизнес-сообщества вынуждены
отвлекаться от решения хозяйственных задач и нести дополнительные издержки.
Отдельные руководители судейского сообщества, используя демагогические
приемы, дезинформируют общественность с целью сокрытия коррумпированности
своих подразделений. В частности, председателем Федерального арбитражного суда
Московского округа (ФАС МО) Майковой Л.Н. при обсуждении в СМИ практики
правоприменения норм закона заявлялась одна позиция, в то время как судьями
данной судебной инстанции систематически принимались прямо противоположные
решения, идущие вразрез с законами и рекомендациями Высшего арбитражного суда
РФ. Сама Майкова Л.Н. оказалась замешанной в коррупционном скандале, связанном с
приобретением жилплощади через цепочку взаимосвязанных сделок по заниженной
цене при содействии мэра г.Москвы Лужкова Ю.М. и ЗАО "СК "Донстрой". При этом в
период заключения Майковой Л.Н. сделок с недвижимостью ФАС МО рассматривал ряд
дел с участием правительства г.Москвы и ЗАО "СК "Донстрой".
Развитию коррупции в судебной системе способствует узаконенная зависимость
судей от председателей судов, которые представляют кандидатуры судей при
назначении на должность или инициируют процесс досрочного прекращения их
полномочий. Также на суды оказывают влияние органы государственного управления, в
том числе силовые структуры. Недостаточное финансирование судебной системы
вынуждает судей вступать в хозяйственно-бытовые отношения с местными властями.
При этом деловой климат и уровень коррупции в значительной мере определяются
эффективностью и качеством работы судебной системы, реформа которой до сих пор не
привела к реальной независимости судов.
Уголовно-процессуальная деятельность судов общей юрисдикции носит
обвинительный уклон. Наиболее суровые приговоры, как правило, выносятся в
отношении наименее обеспеченных граждан. Доля оправдательных приговоров
составляет 0,46% (в развитых странах - от 15 до 20%). По сложившейся в России практике
оправдательные приговоры расцениваются как брак в работе судей, что ведет к
сращиванию судейского корпуса и правоохранительной системы. В частности, после
первого ареста подозреваемого по ходатайству следователя вся судебная система в
дальнейшем фактически работает на обвинение фигуранта уголовного дела, а не на
установление факта совершения преступления. Отказ обвиняемого от участия в
коррупционных схемах делает судебную перспективу дела заранее известной. Это
способствует вымогательству взяток у подследственных.
В 2008г. число лиц, содержащихся под стражей до суда свыше 12 месяцев,
увеличилось более чем на 80%. Суды стремятся не выносить оправдательные
приговоры, а приговаривают граждан к лишению свободы на срок, который они уже
отбыли в следственных изоляторах, чтобы освобожденные граждане не могли
претендовать на компенсацию. В частности, в 2007г. 82 тыс. человек (40% от
арестованных) были освобождены в зале суда.
Показателем неудовлетворительной работы судебной системы также является
необоснованное увеличение числа лиц, отбывающих наказание в местах лишения
свободы. Если до 2005г. происходило снижение числа заключенных (с 1 млн. 100 тыс. в
1996г. до 750 тыс.), то в настоящее время наблюдается обратная тенденция. Количество
лиц, находящихся в заключении, достигло 900 тыс. (633 на 100 тыс. населения), тогда как
оптимальная наполняемость колоний и тюрем в России составляет не более 600 тыс.
(422 на 100 тыс. населения). Для сравнения - в Великобритании число осужденных
составляет 152 на 100 тысяч населения, во Франции - 91.
Современная судебная система в значительной мере характеризуется
избирательным и произвольным применением принципа гласности. В частности, в судах
общей юрисдикции легальную аудиозапись можно вести только с разрешения судьи. Не
публикуются в полном объеме судебные решения и приговоры, чем ущемляются права
участников процесса.
8) Коррумпированность правоохранительных органов
Из института, призванного сдерживать коррупцию, правоохранительные органы
превратились в активных участников коррупционных отношений, а их отдельные
высокопоставленные должностные лица фактически осуществляют прикрытие
преступных групп. При этом руководство правоохранительных органов предпочитает не
афишировать истинные масштабы коррумпированности подчиненных им ведомств,
поскольку это может негативно отразиться на общей оценке их деятельности
руководством страны. Характерно, что в проекте "Кодекса профессиональной этики
сотрудника органов внутренних дел" пункт о взятках, которые названы "ненадлежащей
выгодой", находится в конце списка, после первоочередных требований о надлежащем
внешнем виде и культуре речи.
Сложилась ситуация, при которой публичные доказательные обвинения в
коррупции высокопоставленных государственных служащих не приводят к проведению
объективных расследований. Субъектами уголовного преследования по коррупционным
делам в основном становятся должностные лица среднего и низового уровня, а также
региональные депутаты. В отношении крупных чиновников и предпринимателей
расследование уголовных дел, как правило, блокируется заинтересованными лицами. В
результате виновные получают возможность избежать ответственности.
В частности, предпринимались попытки блокирования уголовного дела в
отношении руководства НК "ЮКОС". Лица, подозреваемые в совершении особо тяжких
преступлений, через посредников осуществляли действия, направленные на развал
данного уголовного дела. С этой целью один из посредников - Цепов (Белинсон) Р.И., а
также связанные с ним лица из числа предпринимателей, вступили в коррупционный
сговор с отдельными сотрудниками ГП РФ, МВД РФ, ССП РФ, ФНС РФ и судебных органов.
Аналогичные попытки предпринимались и при расследовании уголовного дела N248120,
в рамках которого было предъявлено обвинение президенту ОАО НК"Русснефть"
Гуцериеву М.С. При этом противодействие следствию фактически организовывал
помощник руководителя Администрации Президента РФ Хапсироков Н.Х.
Руководством регионов широко применяется практика незаконного использования
правоохранительных структур для оказания давления на должностных лиц и граждан,
препятствующих коррупционной деятельности. В частности, отдельными сотрудниками
Военно-следственного управления по Приволжско-Уральского военному округу и
Главного управления МВД России по Уральскому федеральному округу фактически
фальсифицировано уголовное дело № 10/00/0019-06 в отношении начальника Главного
управления МЧС России по Свердловской области генерал-майора Лахтюка В.Ф.
По имеющейся информации, причиной уголовного преследования Лахтюка В.Ф.
являлся его конфликт с полномочным представителем Президента РФ в Уральском
федеральном округе Латышевым П.М. (скончался в декабре 2008г.). Конфликт возник из-
за отказа Лахтюка В.Ф. удовлетворить ходатайство Латышева В.Ф. о подписании
распоряжения о вводе в эксплуатацию ряда коммерческих объектов, построенных с
грубыми нарушениями пожарной безопасности, а также положительного заключения по
акту проверки одного из крупных промышленных предприятий региона. В результате,
Лахтюк В.Ф. был осужден на 7,5 лет лишения свободы с отбыванием срока в
исправительной колонии строгого режима.
В ходе следствия окружением Латышева П.М. распространялась информация, что
уголовное преследование в отношении Лахтюка В.Ф. якобы санкционировалось
руководством страны и в том числе Собяниным С.С. (на тот момент - руководитель АП
РФ). При этом значительная часть общественности Екатеринбурга и Свердловской
области несмотря на приговор считает, что Лахтюк В.Ф. пострадал из-за своей
принципиальности. Необходимо отметить, что в ходе следствия не были выявлены
значительные активы, принадлежащие Лахтюку В.Ф. или его близким родственникам,
свидетельствующие о его теневых доходах. Однако, несмотря на очевидную
тенденциозность следствия и необъективность решений судов двух инстанций, Главной
военной прокуратурой и Верховным судом РФ не были приняты меры для
восстановления законности.
Региональными властями широко применяется практика материальной
поддержки территориальных подразделений правоохранительных органов (покупка
автотранспорта, финансирование ремонта и строительства служебных помещений,
выделение жилья, материальной помощи и земельных участков сотрудникам и др.). В
свою очередь их руководство закрывает глаза на нарушения закона, занимая позицию
невмешательства, или покрывает преступления, совершаемые руководителями
региональных и местных администраций. В частности, заинтересованными лицами в
правоохранительных органах Московской области в течение полугода фактически
саботируется проведение объективного расследования хищения бюджетных средств в
особо крупном размере с участием бывшего министра финансов Правительства
Московской области Кузнецова А.В. Проведением необходимых следственно-
оперативных мероприятий вынуждены заниматься сотрудники центрального аппарата
правоохранительных структур. Несмотря на огромный масштаб выявленных хищений,
исчисляемых десятками миллиардов рублей, основные фигуранты до сих пор не
являются даже обвиняемыми по делу. При этом на следственные органы оказывается
давление с целью перевода уголовной ответственности на второстепенных участников
хищений либо лиц, не причастных к ним.
9) Отсутствие развитого гражданского общества и снижение
общественной морали
Государство не может эффективно противодействовать коррупции без активной
поддержки со стороны гражданского общества. Однако коррумпированные чиновники
всячески препятствуют его формированию и развитию, поскольку видят в нем угрозу
своим интересам. Сложившаяся ситуация является одновременно следствием и
причиной низкой правовой культуры граждан, а также утраты нравственных ориентиров
в обществе.
Огосударствление ведущих СМИ фактически привело к ограничению свободы
слова. В результате коррупционная деятельность высокопоставленных государственных
служащих, как правило, не предается огласке, и у них отсутствуют даже репутационные
риски. Коррупция стала настолько обыденным явлением, что отказ от нее
воспринимается как нарушение общепринятого порядка вещей.
Значительная часть граждан не знает истории и традиций своей страны,
собственной семьи и не проявляет интереса к их изучению. В обществе при помощи
СМИ активно культивируется идеология обогащения и получения физических
удовольствий любой ценой. Высшие слои общества в значительной мере перестают
подавать пример ответственного отношения к обязательным для всех ценностям,
подрывая нравственные устои всего общества. Чиновники-коррупционеры не считают
необходимым скрывать уровень достатка, не соответствующий их официальным
доходам. Они открыто приобретают дорогую недвижимость, предметы роскоши,
посещают самые дорогие рестораны и курорты, где один ужин или день пребывания
соизмерим с их месячной зарплатой. Таким образом, среди молодежи формируется
новый образ безнравственного "героя нашего времени", достигшего материального
благополучия благодаря своей оборотистости и неуважению к законам.
1) Чрезмерное вмешательство государства в экономические и
общественные отношения
Коррупционеры, в первую очередь из числа высших должностных лиц,
заинтересованы в увеличении доли государства в экономике (в основном путем
огосударствления предприятий и создания на их базе крупных объединений). Это
зачастую ведет к снижению эффективности управления госкомпаний.
В последние годы отмечается увеличение доли государства в нефтяном,
автомобильном, авиационном и других секторах экономики, что приводит к
монополизации и сворачиванию рыночных институтов. Значительные средства,
выделяемые из бюджета в виде кредитов или прямых инвестиций в предприятия с
государственным участием, расходуются неэффективно. Госпредставители в советах
директоров таких компаний практически не осуществляют надлежащий контроль и
имитируют участие в их управлении. Их роль фактически сводится к транслированию
политических решений и согласованию крупных сделок. Данные лица ничем не
мотивированы, они фактически не несут ответственность за результаты деятельности
госкомпаний и не получают официального вознаграждения за участие в их работе. Это
создает предпосылки для коррупционного сговора между чиновниками и топ-
менеджерами компаний с целью крупных хищений.
На региональном уровне зачастую при формировании рынков товаров и услуг
неправомерное преимущество получают предприниматели, добившиеся расположения
чиновников, обладающих разрешительными и регулятивными функциями. При этом
наибольшую коррупционную активность проявляют группы предпринимателей,
организованные по этническому признаку. Участниками таких групп с помощью взяток
компенсируется отсутствие исторически сложившихся социальных связей во властных
органах. По мере развития бизнеса эти связи активно расширяются и становятся
главным фактором конкурентного преимущества.
2) Правовой нигилизм государственных и муниципальных служащих
Отличительной чертой значительной части российских чиновников стало
пренебрежение законом. Широко распространена практика применения ведомственных
инструктивно-методических документов вопреки нормам Конституции и законам РФ.
Среди чиновников отмечается тенденция снижения естественного страха перед
привлечением к ответственности за коррупционные действия, что ведет к росту
нарушений законов о государственной гражданской и муниципальной службе. В
частности, если в 2007 г. было выявлено около 106 тыс. таких нарушений, то к концу
2008г. - 208 тыс. Ужесточение контроля в госструктурах зачастую не дает ожидаемого
результата, поскольку широкое распространение коррупции в высших эшелонах власти
позволяет чиновникам низового уровня считать, что они тоже имеют право на свою
долю коррупционной ренты.
3) Низкий уровень материального обеспечения и социальной защищенности
государственных служащих
Данный фактор является одной из главных причин, подталкивающих сотрудников
государственных и муниципальных структур к получению незаконных доходов, и служит
для них моральным оправданием участия в коррупционных схемах. В частности,
средний оклад сотрудников ФСИН, ГИБДД, ФССП, ФТС и ряда других государственных
структур составляет от 10 до 15 тыс. руб., средний размер пенсии - около 6 тыс. руб.
Именно в этих службах отмечается наибольший уровень коррупции.
Необходимо отметить, что коррупционерам выгодно существование большого
количества неквалифицированных и низкооплачиваемых чиновников, поскольку это
позволяет расширять базу коррупционных отношений. Высокооплачиваемых и
высокопрофессиональных служащих сложнее втянуть в противоправную деятельность,
поскольку они сильнее мотивированы на добросовестное исполнение своих
обязанностей. Вместе с тем, административная реформа показала, что только
повышение материального обеспечения чиновников не ведет к снижению уровня
коррупции. Рост окладов служащих и их карьерный рост должны быть связаны с
повышением эффективности работы.
4) Коррупциогенные нормы в законодательстве
Отсутствие эффективной системы предупреждения пробелов в законах и
нормативных актах, приводит к появлению многочисленных коррупциогенных
факторов. В частности, в 2008г. выявлено свыше 10 тыс. таких нормативно-правовых
актов органов государственной власти и местного самоуправления. Основные
коррупциогенные факторы проявляются в следующем:
* Завышение требований, предъявляемых гражданам или юридическим
лицам. В частности, в ряде регионов к генеральным проектировщикам объектов и
застройщикам в нарушение Градостроительного кодекса РФ предъявляются завышенные
требования и накладываются дополнительные обязанности. Это влечет к значительному
усложнению процедуры согласования проектной документации и получения
разрешительных документов, и, как следствие, служит предпосылкой для возникновения
коррупционных отношений. Также и значительное увеличение размеров штрафов за
нарушение ПДД привело лишь к незначительному сокращению отдельных видов
нарушений и резкому росту поборов на дорогах.
* Предоставление государственным и муниципальным служащим широких
дискреционных полномочий. В частности, в Законе РФ "О защите конкуренции" от 26
июля 2006г. содержится норма, устанавливающая, что федеральный антимонопольный
орган по согласованию с Центробанком РФ утверждает методику определения
необоснованно высокой или низкой цены услуги кредитной организации. По такой же
схеме утверждается методика определения обоснованности цены, установленной
занимающей доминирующее положение кредитной организацией на услугу, не
оказываемую иными финансовыми организациями. Утверждение методик лишь по
согласованию с Центробанком РФ позволяет принимать решения, руководствуясь не
четко определёнными критериями. При этом конфликты, которые могут возникнуть при
утверждении и применении методик, способствуют возникновению коррупционных
отношений.
* Требования, для исполнения которых необходимо принятие
дополнительных подзаконных правовых актов. В частности, в течение нескольких лет
не утверждалось Положение о независимой военно-врачебной экспертизе, которая
должна проводиться по инициативе призывников, хотя Законом РФ "О здравоохранении
РФ" предписывалось его принять. Как следствие, результаты экспертизы принимались
выборочно (в том числе за взятки). В Законе РФ "Об образовании" указано, что
лицензия образовательным учреждениям выдается на основе среднестатистических для
региона показателей. При этом порядок их расчета никак не конкретизируется.
* Наличие одинаковых полномочий у нескольких субъектов
правоприменения без четкого разграничения их компетенции. В частности, в
Московской области создано Государственное учреждения "Административно-
транспортная инспекция Московской области" (ГУ АТИ). Данная организация дублирует
функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, ГИБДД и ГУП МО
"Мострансавто". ГУ АТИ является одной из самых коррумпированных структур в
Московской области.
* Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов,
формулировок с неясным содержанием. В частности, в Законе РФ "О системе
государственной службы РФ" указано, что в случае если подчиненный совершил
проступок, руководитель может (то есть не обязан) его наказать. Подобные нормы
позволяют чиновникам действовать по собственному усмотрению, в том числе
злоупотребляя служебным положением.
5) Самовоспроизводство групп, связанных устойчивыми коррупционными
отношениями
Фактически на всех уровнях власти образовались неформальные объединения
коррумпированных чиновников, политиков, общественных деятелей и бизнесменов.
Такие коррупционные группы легко входят в преступный сговор, решая задачи по
продвижению своих политических, финансовых и кадровых интересов. Данная
особенность их поведения способствует самовоспроизводству коррупции.
На руководящие и ответственные государственные должности организованными
коррупционными группами выдвигаются представители, которые втягивают в
противоправную деятельность новых людей. Создаются условия, при которых
некоррумпированные чиновники лишаются перспектив служебного роста. Отказываясь
участвовать в противоправной деятельности, такие чиновники все равно остаются в
прямой служебной зависимости от своих коррумпированных коллег и руководства. Как
следствие, среди некоррумпированных служащих снижается мотивация к
добросовестному исполнению своих обязанностей и ответственность за результат
работы. В результате процесс коррумпирования здоровой части чиновничества
происходит значительно быстрее, чем осуществляется противодействие коррупции.
6) Непоследовательная реализация антикоррупционной политики
До настоящего времени высокопоставленные чиновники привлекаются к
уголовной ответственности за коррупционные преступления лишь в исключительных
случаях. Основные усилия по противодействию коррупции направлены на выявление
взяточников среди служащих низшего и среднего звена. Отсутствует эффективная
система контроля за соответствием доходов и расходов государственных и
муниципальных служащих.
Не получая должного противодействия, коррупция превращается в
самостоятельный и весьма значимый социальный и политический фактор. Она
последовательно охватывает даже те государственные и общественные институты и
сферы, которые до недавнего времени оставались относительно свободными от ее
влияния. В частности, коррупционные отношения получают широкое распространение в
оборонной отрасли, где распределение госзаказов зачастую сопровождается взятками, а
также сговором госслужащих и представителей оборонных предприятий с целью
хищения бюджетных средств.
В стране фактически отсутствует полномочный государственный орган,
осуществляющий эффективную борьбу с коррупцией. Подразделения ФСБ РФ, МВД РФ и
прокуратуры РФ, специализирующиеся на противодействии данному явлению,
занимаются в основном методологией и выявлением фактов взяточничества, игнорируя
сложные и многоэпизодные коррупционные преступления. При этом значительная часть
сотрудников оперативных и следственных подразделений правоохранительных органов
активно участвует в коррупционных отношениях.
7) Деградация судебной системы
В России сформировалась система судопроизводства, при которой даже
вынесение правосудных решений сопровождается вымогательством со стороны судей.
Заказные судебные решения стали неотъемлемой частью коррупционной деятельности.
При этом роль посредников зачастую выполняют недобросовестные адвокаты и
юридические фирмы, специализирующиеся на передаче взяток судьям.
Коррумпированные судьи, используя несовершенство законодательства и
манипулируя доказательствами, выносят по сути противозаконные судебные решения,
которые сопровождаются сговором, злоупотреблением правом и откровенными
фальсификациями. При рассмотрении хозяйственных споров широкое распространение
получила практика проведения так называемых "междусобойных" судов (имитация
судебного спора) и умышленного вынесения конкурирующих судебных решений,
которые используются для реализации мошеннических схем по хищению имущества. В
результате создается необоснованная перегрузка в работе судебной системы. Честным
судьям приходится исправлять злоупотребления, допущенные их коррумпированными
коллегами, а добросовестные представители бизнес-сообщества вынуждены
отвлекаться от решения хозяйственных задач и нести дополнительные издержки.
Отдельные руководители судейского сообщества, используя демагогические
приемы, дезинформируют общественность с целью сокрытия коррумпированности
своих подразделений. В частности, председателем Федерального арбитражного суда
Московского округа (ФАС МО) Майковой Л.Н. при обсуждении в СМИ практики
правоприменения норм закона заявлялась одна позиция, в то время как судьями
данной судебной инстанции систематически принимались прямо противоположные
решения, идущие вразрез с законами и рекомендациями Высшего арбитражного суда
РФ. Сама Майкова Л.Н. оказалась замешанной в коррупционном скандале, связанном с
приобретением жилплощади через цепочку взаимосвязанных сделок по заниженной
цене при содействии мэра г.Москвы Лужкова Ю.М. и ЗАО "СК "Донстрой". При этом в
период заключения Майковой Л.Н. сделок с недвижимостью ФАС МО рассматривал ряд
дел с участием правительства г.Москвы и ЗАО "СК "Донстрой".
Развитию коррупции в судебной системе способствует узаконенная зависимость
судей от председателей судов, которые представляют кандидатуры судей при
назначении на должность или инициируют процесс досрочного прекращения их
полномочий. Также на суды оказывают влияние органы государственного управления, в
том числе силовые структуры. Недостаточное финансирование судебной системы
вынуждает судей вступать в хозяйственно-бытовые отношения с местными властями.
При этом деловой климат и уровень коррупции в значительной мере определяются
эффективностью и качеством работы судебной системы, реформа которой до сих пор не
привела к реальной независимости судов.
Уголовно-процессуальная деятельность судов общей юрисдикции носит
обвинительный уклон. Наиболее суровые приговоры, как правило, выносятся в
отношении наименее обеспеченных граждан. Доля оправдательных приговоров
составляет 0,46% (в развитых странах - от 15 до 20%). По сложившейся в России практике
оправдательные приговоры расцениваются как брак в работе судей, что ведет к
сращиванию судейского корпуса и правоохранительной системы. В частности, после
первого ареста подозреваемого по ходатайству следователя вся судебная система в
дальнейшем фактически работает на обвинение фигуранта уголовного дела, а не на
установление факта совершения преступления. Отказ обвиняемого от участия в
коррупционных схемах делает судебную перспективу дела заранее известной. Это
способствует вымогательству взяток у подследственных.
В 2008г. число лиц, содержащихся под стражей до суда свыше 12 месяцев,
увеличилось более чем на 80%. Суды стремятся не выносить оправдательные
приговоры, а приговаривают граждан к лишению свободы на срок, который они уже
отбыли в следственных изоляторах, чтобы освобожденные граждане не могли
претендовать на компенсацию. В частности, в 2007г. 82 тыс. человек (40% от
арестованных) были освобождены в зале суда.
Показателем неудовлетворительной работы судебной системы также является
необоснованное увеличение числа лиц, отбывающих наказание в местах лишения
свободы. Если до 2005г. происходило снижение числа заключенных (с 1 млн. 100 тыс. в
1996г. до 750 тыс.), то в настоящее время наблюдается обратная тенденция. Количество
лиц, находящихся в заключении, достигло 900 тыс. (633 на 100 тыс. населения), тогда как
оптимальная наполняемость колоний и тюрем в России составляет не более 600 тыс.
(422 на 100 тыс. населения). Для сравнения - в Великобритании число осужденных
составляет 152 на 100 тысяч населения, во Франции - 91.
Современная судебная система в значительной мере характеризуется
избирательным и произвольным применением принципа гласности. В частности, в судах
общей юрисдикции легальную аудиозапись можно вести только с разрешения судьи. Не
публикуются в полном объеме судебные решения и приговоры, чем ущемляются права
участников процесса.
8) Коррумпированность правоохранительных органов
Из института, призванного сдерживать коррупцию, правоохранительные органы
превратились в активных участников коррупционных отношений, а их отдельные
высокопоставленные должностные лица фактически осуществляют прикрытие
преступных групп. При этом руководство правоохранительных органов предпочитает не
афишировать истинные масштабы коррумпированности подчиненных им ведомств,
поскольку это может негативно отразиться на общей оценке их деятельности
руководством страны. Характерно, что в проекте "Кодекса профессиональной этики
сотрудника органов внутренних дел" пункт о взятках, которые названы "ненадлежащей
выгодой", находится в конце списка, после первоочередных требований о надлежащем
внешнем виде и культуре речи.
Сложилась ситуация, при которой публичные доказательные обвинения в
коррупции высокопоставленных государственных служащих не приводят к проведению
объективных расследований. Субъектами уголовного преследования по коррупционным
делам в основном становятся должностные лица среднего и низового уровня, а также
региональные депутаты. В отношении крупных чиновников и предпринимателей
расследование уголовных дел, как правило, блокируется заинтересованными лицами. В
результате виновные получают возможность избежать ответственности.
В частности, предпринимались попытки блокирования уголовного дела в
отношении руководства НК "ЮКОС". Лица, подозреваемые в совершении особо тяжких
преступлений, через посредников осуществляли действия, направленные на развал
данного уголовного дела. С этой целью один из посредников - Цепов (Белинсон) Р.И., а
также связанные с ним лица из числа предпринимателей, вступили в коррупционный
сговор с отдельными сотрудниками ГП РФ, МВД РФ, ССП РФ, ФНС РФ и судебных органов.
Аналогичные попытки предпринимались и при расследовании уголовного дела N248120,
в рамках которого было предъявлено обвинение президенту ОАО НК"Русснефть"
Гуцериеву М.С. При этом противодействие следствию фактически организовывал
помощник руководителя Администрации Президента РФ Хапсироков Н.Х.
Руководством регионов широко применяется практика незаконного использования
правоохранительных структур для оказания давления на должностных лиц и граждан,
препятствующих коррупционной деятельности. В частности, отдельными сотрудниками
Военно-следственного управления по Приволжско-Уральского военному округу и
Главного управления МВД России по Уральскому федеральному округу фактически
фальсифицировано уголовное дело № 10/00/0019-06 в отношении начальника Главного
управления МЧС России по Свердловской области генерал-майора Лахтюка В.Ф.
По имеющейся информации, причиной уголовного преследования Лахтюка В.Ф.
являлся его конфликт с полномочным представителем Президента РФ в Уральском
федеральном округе Латышевым П.М. (скончался в декабре 2008г.). Конфликт возник из-
за отказа Лахтюка В.Ф. удовлетворить ходатайство Латышева В.Ф. о подписании
распоряжения о вводе в эксплуатацию ряда коммерческих объектов, построенных с
грубыми нарушениями пожарной безопасности, а также положительного заключения по
акту проверки одного из крупных промышленных предприятий региона. В результате,
Лахтюк В.Ф. был осужден на 7,5 лет лишения свободы с отбыванием срока в
исправительной колонии строгого режима.
В ходе следствия окружением Латышева П.М. распространялась информация, что
уголовное преследование в отношении Лахтюка В.Ф. якобы санкционировалось
руководством страны и в том числе Собяниным С.С. (на тот момент - руководитель АП
РФ). При этом значительная часть общественности Екатеринбурга и Свердловской
области несмотря на приговор считает, что Лахтюк В.Ф. пострадал из-за своей
принципиальности. Необходимо отметить, что в ходе следствия не были выявлены
значительные активы, принадлежащие Лахтюку В.Ф. или его близким родственникам,
свидетельствующие о его теневых доходах. Однако, несмотря на очевидную
тенденциозность следствия и необъективность решений судов двух инстанций, Главной
военной прокуратурой и Верховным судом РФ не были приняты меры для
восстановления законности.
Региональными властями широко применяется практика материальной
поддержки территориальных подразделений правоохранительных органов (покупка
автотранспорта, финансирование ремонта и строительства служебных помещений,
выделение жилья, материальной помощи и земельных участков сотрудникам и др.). В
свою очередь их руководство закрывает глаза на нарушения закона, занимая позицию
невмешательства, или покрывает преступления, совершаемые руководителями
региональных и местных администраций. В частности, заинтересованными лицами в
правоохранительных органах Московской области в течение полугода фактически
саботируется проведение объективного расследования хищения бюджетных средств в
особо крупном размере с участием бывшего министра финансов Правительства
Московской области Кузнецова А.В. Проведением необходимых следственно-
оперативных мероприятий вынуждены заниматься сотрудники центрального аппарата
правоохранительных структур. Несмотря на огромный масштаб выявленных хищений,
исчисляемых десятками миллиардов рублей, основные фигуранты до сих пор не
являются даже обвиняемыми по делу. При этом на следственные органы оказывается
давление с целью перевода уголовной ответственности на второстепенных участников
хищений либо лиц, не причастных к ним.
9) Отсутствие развитого гражданского общества и снижение
общественной морали
Государство не может эффективно противодействовать коррупции без активной
поддержки со стороны гражданского общества. Однако коррумпированные чиновники
всячески препятствуют его формированию и развитию, поскольку видят в нем угрозу
своим интересам. Сложившаяся ситуация является одновременно следствием и
причиной низкой правовой культуры граждан, а также утраты нравственных ориентиров
в обществе.
Огосударствление ведущих СМИ фактически привело к ограничению свободы
слова. В результате коррупционная деятельность высокопоставленных государственных
служащих, как правило, не предается огласке, и у них отсутствуют даже репутационные
риски. Коррупция стала настолько обыденным явлением, что отказ от нее
воспринимается как нарушение общепринятого порядка вещей.
Значительная часть граждан не знает истории и традиций своей страны,
собственной семьи и не проявляет интереса к их изучению. В обществе при помощи
СМИ активно культивируется идеология обогащения и получения физических
удовольствий любой ценой. Высшие слои общества в значительной мере перестают
подавать пример ответственного отношения к обязательным для всех ценностям,
подрывая нравственные устои всего общества. Чиновники-коррупционеры не считают
необходимым скрывать уровень достатка, не соответствующий их официальным
доходам. Они открыто приобретают дорогую недвижимость, предметы роскоши,
посещают самые дорогие рестораны и курорты, где один ужин или день пребывания
соизмерим с их месячной зарплатой. Таким образом, среди молодежи формируется
новый образ безнравственного "героя нашего времени", достигшего материального
благополучия благодаря своей оборотистости и неуважению к законам.