И опять о коррупции
Выкладываю предысторию, так сказать, к справке. Доклад о коррупции. Это- начало, а справка о ситуации в области- продолжение темы.
ДОКЛАД
о влиянии коррупции на эффективность государственного управления
Оглавление
Общая характеристика коррупционной ситуации в системе государственной власти Российской
Федерации 2
Часть 1. Виды коррупции 6
1) Бытовая 6
2) Лоббизм 6
3) Участие чиновников в коммерческой деятельности 7
4) Использование служебного положения для принуждения граждан к незаконным выплатам 8
5) Хищение (растрата) бюджетных средств с использованием служебного положения 8
Часть 2. Факторы, способствующие усилению коррупции 9
1) Чрезмерное вмешательство государства в экономические и общественные отношения 9
2) Правовой нигилизм государственных и муниципальных служащих 9
3) Низкий уровень материального обеспечения и социальной защищенности
государственных служащих 10
4) Коррупциогенные нормы в законодательстве 10
5) Самовоспроизводство групп, связанных устойчивыми коррупционными отношениями 11
6) Непоследовательная реализация антикоррупционной политики 12
7) Деградация судебной системы 12
8) Коррумпированность правоохранительных органов 14
9) Отсутствие развитого гражданского общества и снижение общественной морали 16
10) Неукорененность политических и демократических традиций 17
Часть 3. Последствия коррупции 17
1) В экономической сфере 17
2) В политической сфере 21
3) В социальной сфере 24
4) В сфере гражданского общества 26
Часть 4. Предложения по увеличению эффективности антикоррупционных мер 28
Общая характеристика коррупционной ситуации в системе государственной
власти Российской Федерации
Коррупция, широкое распространение которой в начале 1990-х годов было
вызвано отсутствием сбалансированной системы регулирования рыночной экономики
со стороны государства, в последнее время стала главным фактором снижения
эффективности государственного управления. Сложившаяся ситуация усугубляется
глобальным экономическим кризисом и низкой результативностью антикоррупционных
мер, которые до настоящего времени носили несистемный характер и были направлены
на преодоление последствий, а не на искоренение причин коррупции.
Коррупция порождает следующие негативные явления:
- усиливается социальная и политическая напряженность, создается угроза
безопасности государства и общества в целом;
- принимаются неэффективные и непоследовательные решения исполнительной
и законодательной властью;
- подрывается авторитет исполнительной и законодательной власти, формируется
негативный международный имидж России;
- разрушаются фундаментальные демократические процессы и экономическая
система государства;
- снижается эффективность государственных программ по развитию экономики,
укреплению обороноспособности и социальной защите населения;
- затрудняется функционирование общественных институтов, усиливается
неравенство и несправедливость.
Коррупция стала одной из главных причин повсеместного нарушения
Конституции и законов РФ. При этом сами законы зачастую не являются действенными
регуляторами общественных отношений, что провоцирует граждан на их неисполнение.
Широкое распространение получили коррупционный лоббизм, корыстный сговор
должностных лиц, совмещение государственной службы с коммерческой
деятельностью. Следствием коррупции стало финансирование коммерческих структур из
бюджета, а также передача им в управление госимущества в ущерб интересам
государства, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции,
неправомерное вмешательство в деятельность судов и правоохранительных органов.
Коррупция фактически превратилась в форму общественного договора,
позволяющего "откупиться" от государства и обойти законы в обмен на
невмешательство граждан в деятельность власти. Коррупционные отношения в
значительной мере подменяют собой механизмы государственной власти и стали ее
системообразующим институтом. Вовлеченные в коррупцию чиновники дискредитируют
меры государственного управления, превращая их в инструмент совершения
преступлений и сокрытия своих ошибок. Руководители отдельных структур вместо
решения государственных проблем провоцируют межведомственные конфликты,
нацеленные на дискредитацию оппонентов и передел сфер влияния.
Среди госслужащих укоренилось представление о занимаемой ими должности
как о мандате на "кормление", в связи с этим борьба с коррупцией зачастую
используется самими же коррупционерами как "конкурентное преимущество",
позволяющее осуществлять передел собственности и перераспределение ресурсов
между властью и бизнесом, а также между различными социальными группами. Период
кризиса воспринимается такими чиновниками как последняя возможность получить
максимальную ренту с должности, которую они занимают.
Размер теневой экономики превысил 50% от ВВП страны (в США и Европе - от 7
до 15%). Это позволяет недобросовестным чиновникам наращивать свой коррупционный
оборот, который в 2008г. достиг 13,7 трлн. руб. и в значительной степени был
сформирован за счет средств, похищенных из бюджета. Количество занятых в
нелегальной экономике достигло 10 млн. человек, что составляет более 13%
экономически активного населения России. В условиях кризиса влияние теневой
экономики будет усиливаться, поскольку снижение прибыли подталкивает
предпринимателей к минимизации расходов, в том числе путем неуплаты налогов. Это
увеличит объем операций по обналичиванию денежных средств и усилит
криминализацию экономики.
Российские деловые круги не стремятся к снижению своих издержек за счет
исключения коррупционной ренты, поскольку не уверены, что выиграют от этого. При
этом действующая модель экономической системы России сформировалась в условиях
тотальной коррупции конца 90-х - начала 2000-х годов и ориентирована на
максимальную эксплуатацию сырьевых ресурсов. Инновационные технологии в
промышленность в последние десятилетия практически не внедрялись. Данные факторы
привели к тому, что российская экономика неспособна эффективно работать в условиях
экономического кризиса.
Усиливается тенденция сращивания чиновников с представителями бизнеса и
преступных сообществ. В большинстве регионов в коррупционные отношения
вовлечены более двух третей предпринимателей и чиновников. Преступные сообщества
тратят до половины своих криминальных доходов на взятки должностным лицам всех
уровней власти, финансовых и контрольно-ревизионных органов. Это значительно
затрудняет выявление преступлений. При этом количество коррупционных преступлений
неуклонно растет, но к уголовной ответственности в основном привлекаются мелкие
взяточники. Свыше 95% фактов взяточничества остаются нераскрытыми, а более трети
уголовных дел, возбужденных за коррупционные преступления, не доходят до суда. В
случаях рассмотрения коррупционных дел в судах, зачастую выносятся несправедливые
решения, указывающие на заинтересованность судей.
Сложные и многосоставные коррупционные преступления, как правило, не
раскрываются. С целью уклонения от уголовной ответственности коррупционеры в
сговоре с недобросовестными представителями правоохранительных структур
намеренно разделяют преступления с участием высокопоставленных чиновников в
составе организованных групп на отдельные эпизоды. Тем самым создается видимость
нескольких якобы не связанных между собой незначительных правонарушений либо
правомерных деяний.
Среди недобросовестных работников правоохранительных органов широко
распространена практика "крышевания" структур, осуществляющих незаконную
предпринимательскую деятельность. В условиях экономического кризиса прогнозируется
повышение коррупционной активности работников правоохранительных и фискальных
органов. Ожидается, что с целью вымогательства взяток будет усиливаться давление на
компании, не имеющие достаточной административной поддержки, путем
блокирования их хозяйственной деятельности и угроз уголовного преследования
руководителей. При этом в существующих условиях формальные нарушения можно
найти в работе практически любой компании, осуществляющей хозяйственную
деятельность на территории России. Данные негативные тенденции могут привести к
снижению эффективности и искусственному банкротству значительного числа успешных
и крайне необходимых для экономики страны предприятий.
Распространение практики привлечения на ответственные государственные посты
бывших высокопоставленных сотрудников силовых ведомств привело к тому, что в ряде
регионов ключевые должности заняли руководители, способные в силу своего опыта и
менталитета эффективно работать только в условиях жесткой командной системы.
Такие чиновники, не имея опыта работы в гражданской сфере зачастую формируют свое
окружение по принципу личной преданности, а не профессионализма. Это способствует
возникновению коррупционных отношений.
Существующая бюрократическая элита не занимается выявлением и внедрением
зарубежного и российского передового управленческого опыта в связи с
незаинтересованностью в повышении эффективности государственного управления.
Значительная ее часть не верит в исторические перспективы России, не способна
разработать стратегию ее развития и рассматривает госслужбу исключительно как
инструмент быстрого и незаконного обогащения. Такая элита безынициативна и
инертна, избегает брать на себя ответственность за результат своей деятельности, не
рассматривает свою работу как долгосрочную перспективу. Ее надежды связаны с
ростом цен на сырьевые ресурсы, а не с модернизацией экономики страны.
Сложившаяся ситуация диктует необходимость корректировки системы
формирования политической и бизнес-элиты, т.к. каналы продвижения достойных
граждан фактически закрыты. Предложенная модель "Президентского резерва" не
оправдывает себя, поскольку кандидаты в данный список подбираются формально, без
надлежащего анализа их реальной эффективности. Фактически главным критерием
является нахождение кандидатов на руководящих должностях в госструктурах и крупных
компаниях.
Необходимо отметить, что наибольший уровень коррупции зафиксирован в
Южном и Центральном федеральных округах. Ее особенности рассмотрены на примере
Московской области как региона, который является одним из лидеров среди субъектов
федерации по общему объему взяток (см. Приложение). При этом необходимо отметить,
что ситуация в Московской области типична для всех регионов России и отличается
только степенью вовлеченности чиновников в коррупцию.
Часть 1. Виды коррупции
В России наибольшее распространение получили следующие виды коррупции:
1) Бытовая коррупция
Чиновники и сотрудники государственных, а также муниципальных предприятий
и организаций вынуждают граждан платить взятки за совершение действий,
предусмотренных их должностными обязанностями. При этом завышаются требования к
рассматриваемым документам, усложняются процедуры их получения, выдаются
необоснованные отказы при рассмотрении обращений и т.д.
Распространению бытовой коррупции способствует укоренившаяся в обществе
традиция благодарить чиновников и работников бюджетной сферы за исполнение ими
своих обязанностей или за лояльность. Бытовая коррупция служит основой для
совершения более тяжких коррупционных преступлений и стимулирует рост числа
граждан, готовых приспосабливаться к коррупционным отношениям.
2) Лоббизм
В российских условиях лоббирование из цивилизованного и легального
инструмента продвижения интересов превратилось в разновидность коррупционной
деятельности. Путем политического лоббирования саботируется принятие важнейших
законов, направленных на совершенствование системы государственного управления. В
частности, до сих пор блокируется создание механизма парламентских расследований.
Политическое лоббирование основывается в первую очередь на теневом
финансировании политических партий и общественных организаций.
Широко распространена практика административного лоббирования в интересах
коммерческих структур. В частности, известны многочисленные случаи проведения
"лжеконкурсов" с заранее определенным победителем. С этой целью на этапе
подготовки к конкурсу создаются искусственные препятствия для равноправного доступа
к нему всех участников. Общий ущерб бюджета от коррупции в сфере госзакупок
составляет более 350 млрд. руб. в год. Рост цен на рынке госзакупок значительно
опережает соответствующие показатели потребительского рынка. При этом размер взяток
в форме так называемых "откатов" составляет от 5% до 25% от суммы госзаказа.
Законодательное регулирование данной проблемы не дает ожидаемого результата.
После принятия Закона РФ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", число участников
конкурсов сократилось на 20%. При этом в 4 раза выросло количество государственных и
муниципальных контрактов с единственным исполнителем.
Широко распространена практика направления депутатами Государственной Думы
и членами Совета Федерации запросов, преследующих своей целью защиту корыстных
интересов частных лиц или коммерческих структур. В частности, в 2007-2008 гг.
Илюхиным В.И. (заместитель председателя Комитета ГД по конституционному
законодательству и государственному строительству, член Комиссии ГД по
законодательному обеспечению противодействия коррупции) было направлено около 30
депутатских запросов в защиту членов организованной преступной группы, обвиняемых
в серии особо тяжких преступлений, совершенных на территории Хабаровского края.
Одним из факторов, способствующих вовлечению чиновников в коррупционные
лоббистские отношения, является практика закрепления ответственности по
привлечению финансирования профессиональных спортивных команд за
руководителями правоохранительных органов, а также за главами региональных и
местных администраций. В результате данные руководители вынуждены обращаться к
представителям бизнеса с просьбами о спонсорской помощи размером в сотни
миллионов, а иногда и в миллиарды рублей в обмен на лоббирование их коммерческих
интересов. Сложившаяся ситуация является следствием самоустранения руководства
Госкомспорта РФ от системного решения задачи по финансированию профессионального
спорта.
3) Участие чиновников в коммерческой деятельности
Недобросовестные чиновники, несмотря на законодательно установленный
запрет, активно участвуют в деятельности коммерческих компаний через подставных и
подконтрольных лиц. В результате значительная часть времени расходуется такими
чиновниками на управление своим бизнесом, а не на решение государственных задач.
Как правило, сфера деятельности таких компаний связана с должностными
обязанностями чиновника или лиц, находящихся в служебной зависимости от него. В
отдельных регионах целые отрасли находятся под контролем организованных групп,
основанных на родственных или псевдопартнерских связях с высокопоставленными
должностными лицами или членами их семей. Для сокрытия аффилированности
коррупционерами создаются многочисленные компании, которые могут быть формально
не связаны между собой.
Теневая предпринимательская деятельность чиновников характеризуется
формальным отсутствием подкупающей стороны. Заказчиком служебного нарушения в
этом случае является сам исполнитель, получающий теневой доход благодаря решению,
которое он же сам и принимает. Коррупционные действия выражаются в избирательном
применении чиновником установленных правил в пользу одних (фактически самого
себя) и во вред другим. Уполномоченное должностное лицо может в интересах
подконтрольной предпринимательской структуры на законных основаниях ограничить
деятельность конкурентов, мотивируя свои действия неисполнением установленных
ими требований. Одновременно игнорируется неисполнение тех же самых требований
стороной, в коммерческой деятельности которой чиновник заинтересован.
4) Использование служебного положения для принуждения граждан к
незаконным выплатам
Данная форма коррупции представляет наибольшую общественную опасность в
случаях участия в ней сотрудников правоохранительных органов. Широкое
распространение получила практика заказных уголовных дел для оказания давления на
конкурентов, захвата имущества (активов) и вмешательства в хозяйственные споры.
В частности, в 1997г. с целью перехвата управления на ВПК "МАПО" группой
заинтересованных лиц было инициировано возбуждение уголовного дела № 18/171843-
97 по факту хищения 231 млн. долл. США, фигурантом которого являлся в том числе и
Вавилов А.П. (на тот момент - 1-й заместитель Министра финансов РФ). В 2001г.
уголовное дело было прекращено в связи с отсутствием состава преступления. Однако в
2006г. Генеральная прокуратура РФ возобновила расследование. По имеющейся
информации, инициаторами нового расследования стали депутат Госдумы РФ Егиазарян
А.Г. и помощник руководителя Администрации Президента РФ Хапсироков Н.Х. (в
прошлом - начальник управления планирования и финансирования материально-
технического снабжения (управляющий делами) Генеральной прокуратуры РФ), которые
вступили в коррупционный сговор с сотрудниками Генпрокуратуры РФ, находившимися
в подчинении начальника отдела - зам. начальника управления Ковраева С.Б. Данные
лица требовали от Вавилова А.П. 70 млн. долл. США в качестве "доли" от продажи
принадлежавших ему акций ЗАО "Северная нефть". Следствием оказывалось давление
на Вавилова А.П., которому рекомендовали "урегулировать проблемы" с Егиазаряном
А.Г. Несмотря на отсутствие события преступления, а также неоднократное
информирование Генпрокурора РФ Чайки Ю.Я. об истинных причинах активности
сотрудников этого ведомства, расследование данного уголовного дела было прекращено
только после истечения срока давности в 2008г.
5) Хищение (растрата) бюджетных средств с использованием
служебного положения
Получили широкое распространение факты прямого хищения путем
искусственного завышения стоимости товаров или оплаты несуществующих услуг при
госзакупках. В частности, осуществляется хищение бюджетных средств через заказ
НИОКР с заранее известным отрицательным результатом.
При этом меры правоохранительных органов по борьбе с такими хищениями
нельзя признать адекватными. В подавляющем большинстве случаев похищенное
государству не возвращается, а наказание виновных лиц не соответствует тяжести
совершенного деяния и нанесенному ущербу. Например, в 2007 г. из бюджета было
похищено более 282 млрд. руб., в то же время по решению судов у преступников было
конфисковано лишь 35 млн. руб., а общая сумма возмещенного правоохранительными
органами ущерба составила около 20 млрд. руб.
Особенно крупные хищения - от 20 до 40% выделенных из бюджета средств -
совершаются при реализации инфраструктурных проектов (строительство
автомобильных и железных дорог, аэропортов и т.д.). В частности, существует опасность
хищения значительных средств и срыва сроков при строительстве олимпийских
объектов в Сочи и объектов инфраструктуры в рамках подготовки к саммиту Азиатско-
Тихоокеанского экономического сотрудничества на острове Русском в 2012г.
ДОКЛАД
о влиянии коррупции на эффективность государственного управления
Оглавление
Общая характеристика коррупционной ситуации в системе государственной власти Российской
Федерации 2
Часть 1. Виды коррупции 6
1) Бытовая 6
2) Лоббизм 6
3) Участие чиновников в коммерческой деятельности 7
4) Использование служебного положения для принуждения граждан к незаконным выплатам 8
5) Хищение (растрата) бюджетных средств с использованием служебного положения 8
Часть 2. Факторы, способствующие усилению коррупции 9
1) Чрезмерное вмешательство государства в экономические и общественные отношения 9
2) Правовой нигилизм государственных и муниципальных служащих 9
3) Низкий уровень материального обеспечения и социальной защищенности
государственных служащих 10
4) Коррупциогенные нормы в законодательстве 10
5) Самовоспроизводство групп, связанных устойчивыми коррупционными отношениями 11
6) Непоследовательная реализация антикоррупционной политики 12
7) Деградация судебной системы 12
8) Коррумпированность правоохранительных органов 14
9) Отсутствие развитого гражданского общества и снижение общественной морали 16
10) Неукорененность политических и демократических традиций 17
Часть 3. Последствия коррупции 17
1) В экономической сфере 17
2) В политической сфере 21
3) В социальной сфере 24
4) В сфере гражданского общества 26
Часть 4. Предложения по увеличению эффективности антикоррупционных мер 28
Общая характеристика коррупционной ситуации в системе государственной
власти Российской Федерации
Коррупция, широкое распространение которой в начале 1990-х годов было
вызвано отсутствием сбалансированной системы регулирования рыночной экономики
со стороны государства, в последнее время стала главным фактором снижения
эффективности государственного управления. Сложившаяся ситуация усугубляется
глобальным экономическим кризисом и низкой результативностью антикоррупционных
мер, которые до настоящего времени носили несистемный характер и были направлены
на преодоление последствий, а не на искоренение причин коррупции.
Коррупция порождает следующие негативные явления:
- усиливается социальная и политическая напряженность, создается угроза
безопасности государства и общества в целом;
- принимаются неэффективные и непоследовательные решения исполнительной
и законодательной властью;
- подрывается авторитет исполнительной и законодательной власти, формируется
негативный международный имидж России;
- разрушаются фундаментальные демократические процессы и экономическая
система государства;
- снижается эффективность государственных программ по развитию экономики,
укреплению обороноспособности и социальной защите населения;
- затрудняется функционирование общественных институтов, усиливается
неравенство и несправедливость.
Коррупция стала одной из главных причин повсеместного нарушения
Конституции и законов РФ. При этом сами законы зачастую не являются действенными
регуляторами общественных отношений, что провоцирует граждан на их неисполнение.
Широкое распространение получили коррупционный лоббизм, корыстный сговор
должностных лиц, совмещение государственной службы с коммерческой
деятельностью. Следствием коррупции стало финансирование коммерческих структур из
бюджета, а также передача им в управление госимущества в ущерб интересам
государства, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции,
неправомерное вмешательство в деятельность судов и правоохранительных органов.
Коррупция фактически превратилась в форму общественного договора,
позволяющего "откупиться" от государства и обойти законы в обмен на
невмешательство граждан в деятельность власти. Коррупционные отношения в
значительной мере подменяют собой механизмы государственной власти и стали ее
системообразующим институтом. Вовлеченные в коррупцию чиновники дискредитируют
меры государственного управления, превращая их в инструмент совершения
преступлений и сокрытия своих ошибок. Руководители отдельных структур вместо
решения государственных проблем провоцируют межведомственные конфликты,
нацеленные на дискредитацию оппонентов и передел сфер влияния.
Среди госслужащих укоренилось представление о занимаемой ими должности
как о мандате на "кормление", в связи с этим борьба с коррупцией зачастую
используется самими же коррупционерами как "конкурентное преимущество",
позволяющее осуществлять передел собственности и перераспределение ресурсов
между властью и бизнесом, а также между различными социальными группами. Период
кризиса воспринимается такими чиновниками как последняя возможность получить
максимальную ренту с должности, которую они занимают.
Размер теневой экономики превысил 50% от ВВП страны (в США и Европе - от 7
до 15%). Это позволяет недобросовестным чиновникам наращивать свой коррупционный
оборот, который в 2008г. достиг 13,7 трлн. руб. и в значительной степени был
сформирован за счет средств, похищенных из бюджета. Количество занятых в
нелегальной экономике достигло 10 млн. человек, что составляет более 13%
экономически активного населения России. В условиях кризиса влияние теневой
экономики будет усиливаться, поскольку снижение прибыли подталкивает
предпринимателей к минимизации расходов, в том числе путем неуплаты налогов. Это
увеличит объем операций по обналичиванию денежных средств и усилит
криминализацию экономики.
Российские деловые круги не стремятся к снижению своих издержек за счет
исключения коррупционной ренты, поскольку не уверены, что выиграют от этого. При
этом действующая модель экономической системы России сформировалась в условиях
тотальной коррупции конца 90-х - начала 2000-х годов и ориентирована на
максимальную эксплуатацию сырьевых ресурсов. Инновационные технологии в
промышленность в последние десятилетия практически не внедрялись. Данные факторы
привели к тому, что российская экономика неспособна эффективно работать в условиях
экономического кризиса.
Усиливается тенденция сращивания чиновников с представителями бизнеса и
преступных сообществ. В большинстве регионов в коррупционные отношения
вовлечены более двух третей предпринимателей и чиновников. Преступные сообщества
тратят до половины своих криминальных доходов на взятки должностным лицам всех
уровней власти, финансовых и контрольно-ревизионных органов. Это значительно
затрудняет выявление преступлений. При этом количество коррупционных преступлений
неуклонно растет, но к уголовной ответственности в основном привлекаются мелкие
взяточники. Свыше 95% фактов взяточничества остаются нераскрытыми, а более трети
уголовных дел, возбужденных за коррупционные преступления, не доходят до суда. В
случаях рассмотрения коррупционных дел в судах, зачастую выносятся несправедливые
решения, указывающие на заинтересованность судей.
Сложные и многосоставные коррупционные преступления, как правило, не
раскрываются. С целью уклонения от уголовной ответственности коррупционеры в
сговоре с недобросовестными представителями правоохранительных структур
намеренно разделяют преступления с участием высокопоставленных чиновников в
составе организованных групп на отдельные эпизоды. Тем самым создается видимость
нескольких якобы не связанных между собой незначительных правонарушений либо
правомерных деяний.
Среди недобросовестных работников правоохранительных органов широко
распространена практика "крышевания" структур, осуществляющих незаконную
предпринимательскую деятельность. В условиях экономического кризиса прогнозируется
повышение коррупционной активности работников правоохранительных и фискальных
органов. Ожидается, что с целью вымогательства взяток будет усиливаться давление на
компании, не имеющие достаточной административной поддержки, путем
блокирования их хозяйственной деятельности и угроз уголовного преследования
руководителей. При этом в существующих условиях формальные нарушения можно
найти в работе практически любой компании, осуществляющей хозяйственную
деятельность на территории России. Данные негативные тенденции могут привести к
снижению эффективности и искусственному банкротству значительного числа успешных
и крайне необходимых для экономики страны предприятий.
Распространение практики привлечения на ответственные государственные посты
бывших высокопоставленных сотрудников силовых ведомств привело к тому, что в ряде
регионов ключевые должности заняли руководители, способные в силу своего опыта и
менталитета эффективно работать только в условиях жесткой командной системы.
Такие чиновники, не имея опыта работы в гражданской сфере зачастую формируют свое
окружение по принципу личной преданности, а не профессионализма. Это способствует
возникновению коррупционных отношений.
Существующая бюрократическая элита не занимается выявлением и внедрением
зарубежного и российского передового управленческого опыта в связи с
незаинтересованностью в повышении эффективности государственного управления.
Значительная ее часть не верит в исторические перспективы России, не способна
разработать стратегию ее развития и рассматривает госслужбу исключительно как
инструмент быстрого и незаконного обогащения. Такая элита безынициативна и
инертна, избегает брать на себя ответственность за результат своей деятельности, не
рассматривает свою работу как долгосрочную перспективу. Ее надежды связаны с
ростом цен на сырьевые ресурсы, а не с модернизацией экономики страны.
Сложившаяся ситуация диктует необходимость корректировки системы
формирования политической и бизнес-элиты, т.к. каналы продвижения достойных
граждан фактически закрыты. Предложенная модель "Президентского резерва" не
оправдывает себя, поскольку кандидаты в данный список подбираются формально, без
надлежащего анализа их реальной эффективности. Фактически главным критерием
является нахождение кандидатов на руководящих должностях в госструктурах и крупных
компаниях.
Необходимо отметить, что наибольший уровень коррупции зафиксирован в
Южном и Центральном федеральных округах. Ее особенности рассмотрены на примере
Московской области как региона, который является одним из лидеров среди субъектов
федерации по общему объему взяток (см. Приложение). При этом необходимо отметить,
что ситуация в Московской области типична для всех регионов России и отличается
только степенью вовлеченности чиновников в коррупцию.
Часть 1. Виды коррупции
В России наибольшее распространение получили следующие виды коррупции:
1) Бытовая коррупция
Чиновники и сотрудники государственных, а также муниципальных предприятий
и организаций вынуждают граждан платить взятки за совершение действий,
предусмотренных их должностными обязанностями. При этом завышаются требования к
рассматриваемым документам, усложняются процедуры их получения, выдаются
необоснованные отказы при рассмотрении обращений и т.д.
Распространению бытовой коррупции способствует укоренившаяся в обществе
традиция благодарить чиновников и работников бюджетной сферы за исполнение ими
своих обязанностей или за лояльность. Бытовая коррупция служит основой для
совершения более тяжких коррупционных преступлений и стимулирует рост числа
граждан, готовых приспосабливаться к коррупционным отношениям.
2) Лоббизм
В российских условиях лоббирование из цивилизованного и легального
инструмента продвижения интересов превратилось в разновидность коррупционной
деятельности. Путем политического лоббирования саботируется принятие важнейших
законов, направленных на совершенствование системы государственного управления. В
частности, до сих пор блокируется создание механизма парламентских расследований.
Политическое лоббирование основывается в первую очередь на теневом
финансировании политических партий и общественных организаций.
Широко распространена практика административного лоббирования в интересах
коммерческих структур. В частности, известны многочисленные случаи проведения
"лжеконкурсов" с заранее определенным победителем. С этой целью на этапе
подготовки к конкурсу создаются искусственные препятствия для равноправного доступа
к нему всех участников. Общий ущерб бюджета от коррупции в сфере госзакупок
составляет более 350 млрд. руб. в год. Рост цен на рынке госзакупок значительно
опережает соответствующие показатели потребительского рынка. При этом размер взяток
в форме так называемых "откатов" составляет от 5% до 25% от суммы госзаказа.
Законодательное регулирование данной проблемы не дает ожидаемого результата.
После принятия Закона РФ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", число участников
конкурсов сократилось на 20%. При этом в 4 раза выросло количество государственных и
муниципальных контрактов с единственным исполнителем.
Широко распространена практика направления депутатами Государственной Думы
и членами Совета Федерации запросов, преследующих своей целью защиту корыстных
интересов частных лиц или коммерческих структур. В частности, в 2007-2008 гг.
Илюхиным В.И. (заместитель председателя Комитета ГД по конституционному
законодательству и государственному строительству, член Комиссии ГД по
законодательному обеспечению противодействия коррупции) было направлено около 30
депутатских запросов в защиту членов организованной преступной группы, обвиняемых
в серии особо тяжких преступлений, совершенных на территории Хабаровского края.
Одним из факторов, способствующих вовлечению чиновников в коррупционные
лоббистские отношения, является практика закрепления ответственности по
привлечению финансирования профессиональных спортивных команд за
руководителями правоохранительных органов, а также за главами региональных и
местных администраций. В результате данные руководители вынуждены обращаться к
представителям бизнеса с просьбами о спонсорской помощи размером в сотни
миллионов, а иногда и в миллиарды рублей в обмен на лоббирование их коммерческих
интересов. Сложившаяся ситуация является следствием самоустранения руководства
Госкомспорта РФ от системного решения задачи по финансированию профессионального
спорта.
3) Участие чиновников в коммерческой деятельности
Недобросовестные чиновники, несмотря на законодательно установленный
запрет, активно участвуют в деятельности коммерческих компаний через подставных и
подконтрольных лиц. В результате значительная часть времени расходуется такими
чиновниками на управление своим бизнесом, а не на решение государственных задач.
Как правило, сфера деятельности таких компаний связана с должностными
обязанностями чиновника или лиц, находящихся в служебной зависимости от него. В
отдельных регионах целые отрасли находятся под контролем организованных групп,
основанных на родственных или псевдопартнерских связях с высокопоставленными
должностными лицами или членами их семей. Для сокрытия аффилированности
коррупционерами создаются многочисленные компании, которые могут быть формально
не связаны между собой.
Теневая предпринимательская деятельность чиновников характеризуется
формальным отсутствием подкупающей стороны. Заказчиком служебного нарушения в
этом случае является сам исполнитель, получающий теневой доход благодаря решению,
которое он же сам и принимает. Коррупционные действия выражаются в избирательном
применении чиновником установленных правил в пользу одних (фактически самого
себя) и во вред другим. Уполномоченное должностное лицо может в интересах
подконтрольной предпринимательской структуры на законных основаниях ограничить
деятельность конкурентов, мотивируя свои действия неисполнением установленных
ими требований. Одновременно игнорируется неисполнение тех же самых требований
стороной, в коммерческой деятельности которой чиновник заинтересован.
4) Использование служебного положения для принуждения граждан к
незаконным выплатам
Данная форма коррупции представляет наибольшую общественную опасность в
случаях участия в ней сотрудников правоохранительных органов. Широкое
распространение получила практика заказных уголовных дел для оказания давления на
конкурентов, захвата имущества (активов) и вмешательства в хозяйственные споры.
В частности, в 1997г. с целью перехвата управления на ВПК "МАПО" группой
заинтересованных лиц было инициировано возбуждение уголовного дела № 18/171843-
97 по факту хищения 231 млн. долл. США, фигурантом которого являлся в том числе и
Вавилов А.П. (на тот момент - 1-й заместитель Министра финансов РФ). В 2001г.
уголовное дело было прекращено в связи с отсутствием состава преступления. Однако в
2006г. Генеральная прокуратура РФ возобновила расследование. По имеющейся
информации, инициаторами нового расследования стали депутат Госдумы РФ Егиазарян
А.Г. и помощник руководителя Администрации Президента РФ Хапсироков Н.Х. (в
прошлом - начальник управления планирования и финансирования материально-
технического снабжения (управляющий делами) Генеральной прокуратуры РФ), которые
вступили в коррупционный сговор с сотрудниками Генпрокуратуры РФ, находившимися
в подчинении начальника отдела - зам. начальника управления Ковраева С.Б. Данные
лица требовали от Вавилова А.П. 70 млн. долл. США в качестве "доли" от продажи
принадлежавших ему акций ЗАО "Северная нефть". Следствием оказывалось давление
на Вавилова А.П., которому рекомендовали "урегулировать проблемы" с Егиазаряном
А.Г. Несмотря на отсутствие события преступления, а также неоднократное
информирование Генпрокурора РФ Чайки Ю.Я. об истинных причинах активности
сотрудников этого ведомства, расследование данного уголовного дела было прекращено
только после истечения срока давности в 2008г.
5) Хищение (растрата) бюджетных средств с использованием
служебного положения
Получили широкое распространение факты прямого хищения путем
искусственного завышения стоимости товаров или оплаты несуществующих услуг при
госзакупках. В частности, осуществляется хищение бюджетных средств через заказ
НИОКР с заранее известным отрицательным результатом.
При этом меры правоохранительных органов по борьбе с такими хищениями
нельзя признать адекватными. В подавляющем большинстве случаев похищенное
государству не возвращается, а наказание виновных лиц не соответствует тяжести
совершенного деяния и нанесенному ущербу. Например, в 2007 г. из бюджета было
похищено более 282 млрд. руб., в то же время по решению судов у преступников было
конфисковано лишь 35 млн. руб., а общая сумма возмещенного правоохранительными
органами ущерба составила около 20 млрд. руб.
Особенно крупные хищения - от 20 до 40% выделенных из бюджета средств -
совершаются при реализации инфраструктурных проектов (строительство
автомобильных и железных дорог, аэропортов и т.д.). В частности, существует опасность
хищения значительных средств и срыва сроков при строительстве олимпийских
объектов в Сочи и объектов инфраструктуры в рамках подготовки к саммиту Азиатско-
Тихоокеанского экономического сотрудничества на острове Русском в 2012г.