О поправках к Конституции РФ
Как известно, президент в своём недавнем послании предложил ряд поправок к ныне действующей Конституции. В СМИ по этому поводу (как и по поводу других тем послания) творится какой-то сумбур. Поэтому я разобью эти поправки на блоки так, как это было сделано в самом послании (там это сделано яснее, чем во многих обзорах) и попытаюсь проанализировать их, по крайней мере, обозначить неясные для меня моменты.
1) Суверенитет.
Предполагается закрепить в Конституции приоритет то ли её самой, то ли вообще всех наших законов над международными договорами. Тут небольшой ступор у меня. Конституционный суд вроде уже признавал такое положение следующим из текста Конституции. Действительно, в Главе 1, ст.4 п.2 написано: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.", а в ст.15 пп.1 и 4:
"1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора."
Т.е., если не хотят изменить приоритет международных договоров перед законами, то ничего и не надо менять. Если же хотят изменить его, или где-то дополнительно обозначить, то надо менять или дополнять 1-ю главу Конституции. Но в самой Конституции прописан порядок изменения её глав, и для глав 1 и 2 он особый: надо созывать Конституционное Собрание (закона о нём ещё нет, т.о. надо ещё определить, что это за орган и как он формируется и работает) и уже оно решает принять поправки или вынести их на всенародное голосование. Но до такого решили не доводить и эти главы не менять (в послании сказано: "Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов."). Как же тогда провести эти поправки? Глава 9, в которой описаны схемы принятия поправок, вообще не подлежит правкам, её можно поменять только с принятием новой Конституции.
2) Требования к высшим должностным лицам.
Предлагается ужесточить требования, например, запретить высшим чиновникам и депутатам иметь иностранное гражданство. Кто-то пошутил, что именно после оглашения этих поправок спустя час правительство Медведева ушло в отставку :) Также ужесточаются требования к президенту. Кандидатам необходимо не 10, а 25 лет проживать в России (интересно, сам Владимир Владимирович удовлетворял ли этому требованию в 2000-м? Он ведь в 1985-1990 жил и работал в ГДР). Говорят, уберут слово "подряд" в ограничении президентских сроков и президентом можно будет работать просто не более двух сроков. Правда, это было сформулировано так, что не совсем понятно, имеется ли в виду именно это.
Цитирую: "Знаю также, что в нашем обществе обсуждается конституционное положение о том, что одно и то же лицо не должно занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд [ударение на слове "подряд" - моё примечание]. Не считаю, что этот вопрос принципиальный, но согласен с этим." Перечитал несколько раз, точный смысл понять не смог, с чем конкретно согласен президент? По контексту, вроде как, с тем, чтоб убрать слово "подряд", но так ли это?
3) Социальные обязательства.
Про обязательную индексацию пенсий, и чтобы МРОТ был не ниже прожиточного минимума. В целом неплохо, есть только 2 вопроса.
Во-первых, даже такую конкретику можно обойти. Например, у нас ведь пенсии уже регулярно индексируются. Даже в 2016-м пенсии были проиндексированы (правда, всего на 4% при инфляции в 12,9%). Защитят ли поправки от такого? Также, у работающих пенсионеров пенсии уже не индексируются. Как это будет согласовываться с нынешними поправками, не создаст ли это лазейки для того, чтобы не индексировать пенсии и в иных случаях?
Во-вторых, пенсии обеспечиваются Главой 2 Конституции ("Права и свободы человека и гражданина"), а именно ст.29 п.2 ("Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом."). Там же по идее должны и быть и поправки, касающиеся прочего соцобеспечения. Однако глава 2 также не подлежит правкам, о чём мы уже говорили в пункте 1. Или её всё-таки будут править?
4) Госсовет.
Его предлагают закрепить в Конституции. У меня сразу вопрос: а к какой ветви власти он будет относиться? Сейчас Госсовет существует при президенте, т.е. его решения - это, скорее, предварительные рекомендации для президента (который у нас стоит над ветвями власти). Госсовет - это некая альтернатива Администрации президента, только с опорой на регионы, т.к. в его состав входят губернаторы. Спрашивается, какую роль будет играть официальный Госсовет, будет ли это коллективная альтернатива президенту, или такой же консультативный, обслуживающий президента орган? Пока неясно.
5) Усиление роли Госдумы в формировании правительства.
Сейчас президент назначает правительство и его главу (а Госдума лишь может одобрять это решение или нет; при трёхкратном неодобрении Госдума распускается, вот так все жёстко у нас, ст.111 п.4). Предлагается, чтобы вместо этого Госдума утверждала его. "Предлагаю изменить этот порядок и доверить Государственной Думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, а затем по его представлению - по представлению Председателя Правительства - всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом Президент будет обязан назначить их на должность, то есть будет не вправе отклонить утверждённые парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц." (цитата из послания).
Однако при этом "... за президентом, безусловно, должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности Правительства, как и право отстранять от должности Председателя Правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия."
Как это увязывается с предыдущим утверждением? Скажем, президент обязан утвердить кандидатуры министров, принятые Госдумой, однако может хоть на следующий день их уволить? Но это же нонсенс, они так могут долго играться, назначать-увольнять. Очевидно, чьи-то права (либо президента, либо Госдумы) должны быть в этом вопросе ограничены.
6) Усиление Совфеда.
Цитата из послания: "назначение руководителей всех так называемых силовых ведомств президент может проводить по итогам консультаций с Советом Федерации".
Тут вопрос. В предыдущем пункте говорилось, что президент назначает членов правительства автоматически после из утверждения Госдумой. Тогда какой смысл в консультировании с Совфедом, если президент не может не назначить тех, кого утвердила Дума? Или для силовых ведомств будет другой порядок, не через Госдуму? Не будет ли тут лазейки для двоевластия? Пока опять-таки неясно.
Ещё предлагают консультироваться с Совфедом при назначении прокуроров.
7) Про Верховный и Конституционный суд.
Предлагается и тут усилить связку Совфед-президент: "считаю необходимым предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению Президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи". Тут больше всего настораживает туманное "а также в иных случаях", не приведёт ли это к произвольному отстранению судей?
В общем, пока что непонятного много. Хотелось бы дождаться большей конкретики, но как-то немного тревожно. Вспоминается, как в конце 1980-х (вроде, в 1988, вместе с реформой Верховного Совета) запустился процесс перманентных правок Конституции, что привело в итоге к разрушению всей структуры власти - очень хотелось бы, чтобы об этой опасности не забывали.
P.S. Пока писал, вдруг узнал, что проект закона про изменения в Конституции уже внесён сегодня президентом в думу! Вот так, ещё недели не прошло, ещё новое правительство не сформировалось, а поправки уже написали! А как же обещанное в послании: "Уважаемые коллеги, подчеркну, прозвучавшие сегодня предложения, конечно, не ограничивают круг дискуссий вокруг возможных поправок в Конституции. Уверен, что свои идеи выскажут общественные объединения, партии, регионы, юридическое сообщество, граждане страны. Необходимо самое широкое публичное обсуждение.". Вот это вот обсуждение, оно уже прошло? Или планируется? Я что-то не заметил. Как там говорил Гога, он же Гоша, он же Юра: "Выйти замуж после двух дней знакомства - просто верх легкомыслия. Надо всё хорошенько обдумать. Дней пять. Так что, ты не торопись - до среды есть время." Ухожу читать законопроект, интересно и немного тревожно всё это.
P.P.S. Ссылка на продолжение.
1) Суверенитет.
Предполагается закрепить в Конституции приоритет то ли её самой, то ли вообще всех наших законов над международными договорами. Тут небольшой ступор у меня. Конституционный суд вроде уже признавал такое положение следующим из текста Конституции. Действительно, в Главе 1, ст.4 п.2 написано: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.", а в ст.15 пп.1 и 4:
"1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора."
Т.е., если не хотят изменить приоритет международных договоров перед законами, то ничего и не надо менять. Если же хотят изменить его, или где-то дополнительно обозначить, то надо менять или дополнять 1-ю главу Конституции. Но в самой Конституции прописан порядок изменения её глав, и для глав 1 и 2 он особый: надо созывать Конституционное Собрание (закона о нём ещё нет, т.о. надо ещё определить, что это за орган и как он формируется и работает) и уже оно решает принять поправки или вынести их на всенародное голосование. Но до такого решили не доводить и эти главы не менять (в послании сказано: "Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов."). Как же тогда провести эти поправки? Глава 9, в которой описаны схемы принятия поправок, вообще не подлежит правкам, её можно поменять только с принятием новой Конституции.
2) Требования к высшим должностным лицам.
Предлагается ужесточить требования, например, запретить высшим чиновникам и депутатам иметь иностранное гражданство. Кто-то пошутил, что именно после оглашения этих поправок спустя час правительство Медведева ушло в отставку :) Также ужесточаются требования к президенту. Кандидатам необходимо не 10, а 25 лет проживать в России (интересно, сам Владимир Владимирович удовлетворял ли этому требованию в 2000-м? Он ведь в 1985-1990 жил и работал в ГДР). Говорят, уберут слово "подряд" в ограничении президентских сроков и президентом можно будет работать просто не более двух сроков. Правда, это было сформулировано так, что не совсем понятно, имеется ли в виду именно это.
Цитирую: "Знаю также, что в нашем обществе обсуждается конституционное положение о том, что одно и то же лицо не должно занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд [ударение на слове "подряд" - моё примечание]. Не считаю, что этот вопрос принципиальный, но согласен с этим." Перечитал несколько раз, точный смысл понять не смог, с чем конкретно согласен президент? По контексту, вроде как, с тем, чтоб убрать слово "подряд", но так ли это?
3) Социальные обязательства.
Про обязательную индексацию пенсий, и чтобы МРОТ был не ниже прожиточного минимума. В целом неплохо, есть только 2 вопроса.
Во-первых, даже такую конкретику можно обойти. Например, у нас ведь пенсии уже регулярно индексируются. Даже в 2016-м пенсии были проиндексированы (правда, всего на 4% при инфляции в 12,9%). Защитят ли поправки от такого? Также, у работающих пенсионеров пенсии уже не индексируются. Как это будет согласовываться с нынешними поправками, не создаст ли это лазейки для того, чтобы не индексировать пенсии и в иных случаях?
Во-вторых, пенсии обеспечиваются Главой 2 Конституции ("Права и свободы человека и гражданина"), а именно ст.29 п.2 ("Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом."). Там же по идее должны и быть и поправки, касающиеся прочего соцобеспечения. Однако глава 2 также не подлежит правкам, о чём мы уже говорили в пункте 1. Или её всё-таки будут править?
4) Госсовет.
Его предлагают закрепить в Конституции. У меня сразу вопрос: а к какой ветви власти он будет относиться? Сейчас Госсовет существует при президенте, т.е. его решения - это, скорее, предварительные рекомендации для президента (который у нас стоит над ветвями власти). Госсовет - это некая альтернатива Администрации президента, только с опорой на регионы, т.к. в его состав входят губернаторы. Спрашивается, какую роль будет играть официальный Госсовет, будет ли это коллективная альтернатива президенту, или такой же консультативный, обслуживающий президента орган? Пока неясно.
5) Усиление роли Госдумы в формировании правительства.
Сейчас президент назначает правительство и его главу (а Госдума лишь может одобрять это решение или нет; при трёхкратном неодобрении Госдума распускается, вот так все жёстко у нас, ст.111 п.4). Предлагается, чтобы вместо этого Госдума утверждала его. "Предлагаю изменить этот порядок и доверить Государственной Думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, а затем по его представлению - по представлению Председателя Правительства - всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом Президент будет обязан назначить их на должность, то есть будет не вправе отклонить утверждённые парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц." (цитата из послания).
Однако при этом "... за президентом, безусловно, должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности Правительства, как и право отстранять от должности Председателя Правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия."
Как это увязывается с предыдущим утверждением? Скажем, президент обязан утвердить кандидатуры министров, принятые Госдумой, однако может хоть на следующий день их уволить? Но это же нонсенс, они так могут долго играться, назначать-увольнять. Очевидно, чьи-то права (либо президента, либо Госдумы) должны быть в этом вопросе ограничены.
6) Усиление Совфеда.
Цитата из послания: "назначение руководителей всех так называемых силовых ведомств президент может проводить по итогам консультаций с Советом Федерации".
Тут вопрос. В предыдущем пункте говорилось, что президент назначает членов правительства автоматически после из утверждения Госдумой. Тогда какой смысл в консультировании с Совфедом, если президент не может не назначить тех, кого утвердила Дума? Или для силовых ведомств будет другой порядок, не через Госдуму? Не будет ли тут лазейки для двоевластия? Пока опять-таки неясно.
Ещё предлагают консультироваться с Совфедом при назначении прокуроров.
7) Про Верховный и Конституционный суд.
Предлагается и тут усилить связку Совфед-президент: "считаю необходимым предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению Президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи". Тут больше всего настораживает туманное "а также в иных случаях", не приведёт ли это к произвольному отстранению судей?
В общем, пока что непонятного много. Хотелось бы дождаться большей конкретики, но как-то немного тревожно. Вспоминается, как в конце 1980-х (вроде, в 1988, вместе с реформой Верховного Совета) запустился процесс перманентных правок Конституции, что привело в итоге к разрушению всей структуры власти - очень хотелось бы, чтобы об этой опасности не забывали.
P.S. Пока писал, вдруг узнал, что проект закона про изменения в Конституции уже внесён сегодня президентом в думу! Вот так, ещё недели не прошло, ещё новое правительство не сформировалось, а поправки уже написали! А как же обещанное в послании: "Уважаемые коллеги, подчеркну, прозвучавшие сегодня предложения, конечно, не ограничивают круг дискуссий вокруг возможных поправок в Конституции. Уверен, что свои идеи выскажут общественные объединения, партии, регионы, юридическое сообщество, граждане страны. Необходимо самое широкое публичное обсуждение.". Вот это вот обсуждение, оно уже прошло? Или планируется? Я что-то не заметил. Как там говорил Гога, он же Гоша, он же Юра: "Выйти замуж после двух дней знакомства - просто верх легкомыслия. Надо всё хорошенько обдумать. Дней пять. Так что, ты не торопись - до среды есть время." Ухожу читать законопроект, интересно и немного тревожно всё это.
P.P.S. Ссылка на продолжение.