Обновленный рейтинг демократичности регионов
Полная версия текста, опубликованного в газете "Ведомости" 12 мая 2015 http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2015/05/12/otkuda-ushla-demokratiya под заголовком: " Региональная политика: Откуда ушла демократия"
К сожалению, настройки ЖЖ не позволяют полностью вставить таблицы (объем выходит слишком большой), поэтому их придется добавлять без форматирования.
Региональная оценка демократии: попытка формализованной оценки. Лидеры и аутсайдеры
24 апреля в Высшей школе экономики Лаборатория методологии анализа регионального развития ЦФИ НИУ ВШЭ на конференции-семинаре представила обновленный рейтинг демократичности регионов. В последнее время в нашей стране очень популярны всевозможные рейтинги - рейтинги выживаемости, социально-экономической устойчивости и т.д. и т.п.
Одним из первых и несомненно повлиявших на все другие был рейтинг демократичности регионов, который с 2002 года вели известные регионалисты Николай Петров и Алексей Титков, в то время работавшие в Московском Центре Карнеги. Данный рейтинг 2000-х был построен на экспертных оценках демократичности (фактически качества политических режимов) регионов и все регионы системно оценивались в течение 10 лет по 10 показателям. На базе этого довольно популярного среди специалистов рейтинга писались книги, диссертации, рефераты и так далее, во многом формировались региональные мифологии о том, какие регионы в России являются наиболее демократическими. Параллельно велся проект регионального Мониторинга, редактором которым был автор этой статьи. Если резюмировать, то за период 2001-2010 устойчивыми лидерами по качеству своих политических режимов стабильно выходили Пермский край (который даже именовали «либеральной столицей»), за ним на втором-третьем месте Иркутская и Свердловская области, далее Красноярский край, Санкт-Петербург, Карелия, Новосибирск, Ярославль.
Место 2006-2010
Регион
Сумма 2006-2010
1
Пермский
43
2-3
Иркутская
42
2-3
Свердловская
42
4-5
Красноярский
40
4-5
С.-Петербург
40
6-8
Карелия
39
6-8
Новосибирская
39
6-8
Ярославская
39
9
Нижегородская
38
10-11
Самарская
37
10-11
Томская
37
Те времена ушли, появилось много рейтингов, меряющих порой совсем спорные вещи, и неоднократно возникала тема продолжения одного из самых старых и известных рейтингов, что позволяло бы не просто оценить регионы здесь и сейчас, а увидеть временную динамику. Эта работа была продолжена в 2014 в ВШЭ теми же экспертами Н.Петровым, А.Титковым и мной. Целью было продолжить и совершенствовать методику оценок регионального развития, делая акцент на качестве и демократичности региональных политических режимов. Оцениваются, несомненно, не персонально губернаторы, а общая ситуация в регионе. Однако при этом власти региона оказывают на эту ситуацию самое прямое влияние и она от них во многом зависит.
Методика
Саму методику постарались усовершенствовать и приблизить к применяемым международным методикам расчета рейтингов демократичности на уровне стран. Для России это крайне важно, так как в ней существуют значительные дифференциации регионов и единая общероссийская оценка дает отчасти «общую температуру по палате», хотя многие регионы из нее выбиваются. Ранее существовавшие 10 показателей объединены в 4 группы: политический дизайн и конкуренция; самоуправление и гражданская активность; качество государственного управления и открытость информации. По каждой из них возможно представить собственный рейтинг.
В ходе первого этапа проекта основная работа велась по первому направлению «Политический дизайн и конкуренция». Для оценки данного направления была разработана методика комбинированной оценки институционального дизайна и элитного плюрализма (конкуренции), включающая экспертные оценки и формализованные институциональные показатели. Идея проста: чтобы снизить роль «человеческого фактора» и влияния сложившейся мифологии максимально заменить экспертные оценки формализованными на базе объективных измеряемых показателей и иметь возможность их сравнивать. Данная проблема очевидна, так как при экспертных оценках большинство экспертов вряд ли имеет одинаковый уровень знания по 83-85 оцениваемым регионам, часто полагаясь на общие мнения и стереотипы прошлого, имеет устаревшие данные и впечатления. Уже не говоря о том, что эксперты часто оценивают регионы, где никогда лично были, или под влиянием общения с чиновниками.
Выбранные для оценки формализованные показатели включают:
Лидеры
Регион КОНКУР. АВТОНОМИЯ ЗС ПРАВА ОППОЗ. АДМ. УСТОЙЧ. МСУ СУММА
1. Карелия 5 4 4 3 4 20
2. Московская 4 4 3 2 2,7 16
3. Мурманская 4 4 3 3 2 16
4. Свердловская 4 4 2 3 3 16
5. Ленинградская 4 5 3 2 2 16
6. Калининградская 4 3 2 3 4 16
7. Новосибирская 4 3 2 3 4 16
8. Хабаровский 3 4 1 3 4 15
9. Саха (Якутия) 3 3 2 3 4 15
10. С.-Петербург 4 5 3 2 1 15
11. Амурская 4 3 4 2 2 15
12. Смоленская 4 3 3 3 2 15
13. Приморский 4 4 3 2 2 15
14. Ставропольский 3 4 3 3 2 15
15. Вологодская 4 4 2 2 3 15
16. Красноярский 4 4 2 3 2 15
17. Воронежская 3 3 2 3 4 15
18. Ярославская 5 4 1 3 2 15
19. Забайкальский 4 3 3 3 2 15
20. Архангельская 5 3 2 3 2 15
Аутсайдеры
76. Курская 3 2 1 1 2 9
77. Тува 1 3 1 2 2 9
78. Краснодарский 2 3 1 1 2 9
79. Пензенская 2 3 1 1 2 9
80. Тамбовская 2 3 1 1 2 9
81. Саратовская 2 2 1 2 2 9
82. Мордовия 1 2 0 2 2 7
83. Марий Эл 3 1 0 1 2 7
К сожалению, настройки ЖЖ не позволяют полностью вставить таблицы (объем выходит слишком большой), поэтому их придется добавлять без форматирования.
Региональная оценка демократии: попытка формализованной оценки. Лидеры и аутсайдеры
24 апреля в Высшей школе экономики Лаборатория методологии анализа регионального развития ЦФИ НИУ ВШЭ на конференции-семинаре представила обновленный рейтинг демократичности регионов. В последнее время в нашей стране очень популярны всевозможные рейтинги - рейтинги выживаемости, социально-экономической устойчивости и т.д. и т.п.
Одним из первых и несомненно повлиявших на все другие был рейтинг демократичности регионов, который с 2002 года вели известные регионалисты Николай Петров и Алексей Титков, в то время работавшие в Московском Центре Карнеги. Данный рейтинг 2000-х был построен на экспертных оценках демократичности (фактически качества политических режимов) регионов и все регионы системно оценивались в течение 10 лет по 10 показателям. На базе этого довольно популярного среди специалистов рейтинга писались книги, диссертации, рефераты и так далее, во многом формировались региональные мифологии о том, какие регионы в России являются наиболее демократическими. Параллельно велся проект регионального Мониторинга, редактором которым был автор этой статьи. Если резюмировать, то за период 2001-2010 устойчивыми лидерами по качеству своих политических режимов стабильно выходили Пермский край (который даже именовали «либеральной столицей»), за ним на втором-третьем месте Иркутская и Свердловская области, далее Красноярский край, Санкт-Петербург, Карелия, Новосибирск, Ярославль.
Место 2006-2010
Регион
Сумма 2006-2010
1
Пермский
43
2-3
Иркутская
42
2-3
Свердловская
42
4-5
Красноярский
40
4-5
С.-Петербург
40
6-8
Карелия
39
6-8
Новосибирская
39
6-8
Ярославская
39
9
Нижегородская
38
10-11
Самарская
37
10-11
Томская
37
Те времена ушли, появилось много рейтингов, меряющих порой совсем спорные вещи, и неоднократно возникала тема продолжения одного из самых старых и известных рейтингов, что позволяло бы не просто оценить регионы здесь и сейчас, а увидеть временную динамику. Эта работа была продолжена в 2014 в ВШЭ теми же экспертами Н.Петровым, А.Титковым и мной. Целью было продолжить и совершенствовать методику оценок регионального развития, делая акцент на качестве и демократичности региональных политических режимов. Оцениваются, несомненно, не персонально губернаторы, а общая ситуация в регионе. Однако при этом власти региона оказывают на эту ситуацию самое прямое влияние и она от них во многом зависит.
Методика
Саму методику постарались усовершенствовать и приблизить к применяемым международным методикам расчета рейтингов демократичности на уровне стран. Для России это крайне важно, так как в ней существуют значительные дифференциации регионов и единая общероссийская оценка дает отчасти «общую температуру по палате», хотя многие регионы из нее выбиваются. Ранее существовавшие 10 показателей объединены в 4 группы: политический дизайн и конкуренция; самоуправление и гражданская активность; качество государственного управления и открытость информации. По каждой из них возможно представить собственный рейтинг.
В ходе первого этапа проекта основная работа велась по первому направлению «Политический дизайн и конкуренция». Для оценки данного направления была разработана методика комбинированной оценки институционального дизайна и элитного плюрализма (конкуренции), включающая экспертные оценки и формализованные институциональные показатели. Идея проста: чтобы снизить роль «человеческого фактора» и влияния сложившейся мифологии максимально заменить экспертные оценки формализованными на базе объективных измеряемых показателей и иметь возможность их сравнивать. Данная проблема очевидна, так как при экспертных оценках большинство экспертов вряд ли имеет одинаковый уровень знания по 83-85 оцениваемым регионам, часто полагаясь на общие мнения и стереотипы прошлого, имеет устаревшие данные и впечатления. Уже не говоря о том, что эксперты часто оценивают регионы, где никогда лично были, или под влиянием общения с чиновниками.
Выбранные для оценки формализованные показатели включают:
уровень политической конкуренции (среднее число эффективных партий по двум последним выборам - регионального парламента и Государственной Думы на территории региона);
состояние системы местного самоуправления в административном центре субъекта (все применяющиеся в России модели получают свой балльный индикатор, низший балл - система многоступенчатого делегирования согласно контрреформе 2014, высший - прямые выборы мэра, лично возглавляющего администрацию). По Московской и Ленинградской областям дается средний балл по трем крупнейшим муниципалитетам;
институциональную независимость депутатов регионального парламента (через оценку политической независимости и самостоятельности депутатов в виде доли депутатов на постоянной основе в ЗС) и исходит из предположения, что депутат, имеющий возможность работать профессионально, а не в свободное от основной работы время более независим с точки зрения своего политического и должностного статуса;
защиту парламентских прав оппозиции (ее представленность в руководстве регионального парламента и его комитетов);
уровень административной устойчивости (средний срок нахождения у власти губернатора начиная с 01.01.2005). Предположение - чем более долгий срок находится у власти губернатор, тем более система управления региона имеет тенденцию к авторитаризации.
Отдельно оценивать индекс демократичности регионов на основе данных электоральной статистики представляется неверным, так как сам по себе данный показатель инерционен (выборы проходят раз в 4-5 лет, поэтому несколько лет спустя после выборов данная оценка может уже не соответствовать реальности), причем данные по регионам оказываются на разные даты (к примеру, в одном регионе это оказываются выборы 2011 года, а в другом 2014), что не совсем корректно, так как правильнее оценивать состояние регионов в одну и туже единицу времени. Важно не только то, как власть избирается, но и то, как она правит после выборов.
Все пять показателей имеют равный вес: каждый из них по отдельности может быть в конкретном регионе имитационным (когда власти, например, сымитировали конкуренцию на выборах, просто написав протоколы), однако сложно сымитировать все пять сразу, так как в этом случае это уже влияние на качество системы в целом, то есть речь уже не может идти об имитации, и показатели уравновешивают друг друга. Допустим, в Чечне все депутаты парламента работают на постоянной основе, что имеет свое внутриэлитное объяснение, однако по другим показателям регион получает низкие оценки. При этом данный рейтинг оказывается динамичен в зависимости от конкретной институциональной политики в данном регионе. Важно, что для корректности сравнения данные рейтингов 2000-х также поддаются пересчету по части характеристик. Параллельно экспертно оценивалось количество основных центров политического влияния в конкретном регионе, наличие устойчивых конфликтов (явных и скрытых) , оценка партийной системы (пять градаций от имитационной до высококонкурентной). По данным показателям формализованные критерии сформулировать затруднительно. Диссонансы оценок по разным группам показателей явно говорят о потенциале конфликтности, когда например, оценки политического дизайна и конкуренции (тенденция к ухудшению и снижению возможностей для учета интересов разных групп элиты) оказываются в противоречии с показателями числа центров влияния внутри элиты.
Сами регионы при этом по оценкам размещаются не строго по местам одно за другим (в чем всегда есть элемент натянутости), а скорее ступенями.
Результат
Ключевая характеристика рейтинга - «политический дизайн и конкуренция». По ней хорошо видно, что современные реалии по многим регионам ожидаемо уже не соответствуют ситуации и мифологии 2000-х.
Так особенно заметно падение бывших лидеров 2000-х Пермского края и Иркутской области (что, кстати, соответствует и экспертным оценкам) в группу регионов на 21-34 месте. Это проявляется и в разгроме в этих регионах независимости местного самоуправления, и в парламентских правах оппозиции, и автономии законодательного собрания в целом. Иркутск еще немного повышают итоги выборов заксобрания в 2013, после которых ситуация в регионе существенно ухудшилась. Так только что выдавлена с поста спикера Иркутского ЗС Людмила Берлина, один из самых статусных представителей старой региональной элиты. И в Перми, и в Иркутске явный диссонанс сложности реального устройства элиты с политикой администраций по деградации институтов и лишению оппонентов прав участия ведет к очевидному росту конфликтов и протестов. На три балла вниз только за последний год упала Самарская область.
Лидерство Карелии объясняется тем, что, не смотря на явное давление со стороны нового губернатора на оппозицию, регион имеет один из самых представительных региональных парламентов и пока удается защитить прямые выборы мэра Петрозаводска.
Аутсайдеры рейтинга - Мордовия и Марий Эл. Здесь ситуация хуже даже, чем в регионах Северного Кавказа. Если на Северном Кавказе, как правило, при фальсификации федеральных выборов, на региональных больше учитываются внутриэлитные балансы и допускаются в парламенты и иные группы интересов, то в Мордовии итоги региональных выборов не сильно правдоподобнее федеральных. В Марий Эл и Мордовии одними из первых полностью отменены все выборы глав муниципалитетов, а в Марий Эл даже не исполняется федеральный закон времен президентства Медведева о парламентских гарантиях оппозиции - на постоянной основе работают лишь три депутата.
Показательно, что Москву и Санкт-Петербург явно тянут вниз показатели крайне слабого и бесправного в них местного самоуправления, однако Петербург оказывается выше Москвы (он в группе регионов с 8 по 20 место, Москва с 21 по 34), так как в нем выше представленность оппозиции в городском парламенте.
Работа по разработке методики будет продолжаться по другим характеристикам, в первую очередь по гражданской активности и открытости информации. Впрочем, уже сейчас можно сказать, что и по этим характеристикам регионы, явно утратившие позиции по сравнению с 2000-ми, будут выглядеть не самым лучшим образом.
Лидеры
Регион КОНКУР. АВТОНОМИЯ ЗС ПРАВА ОППОЗ. АДМ. УСТОЙЧ. МСУ СУММА
1. Карелия 5 4 4 3 4 20
2. Московская 4 4 3 2 2,7 16
3. Мурманская 4 4 3 3 2 16
4. Свердловская 4 4 2 3 3 16
5. Ленинградская 4 5 3 2 2 16
6. Калининградская 4 3 2 3 4 16
7. Новосибирская 4 3 2 3 4 16
8. Хабаровский 3 4 1 3 4 15
9. Саха (Якутия) 3 3 2 3 4 15
10. С.-Петербург 4 5 3 2 1 15
11. Амурская 4 3 4 2 2 15
12. Смоленская 4 3 3 3 2 15
13. Приморский 4 4 3 2 2 15
14. Ставропольский 3 4 3 3 2 15
15. Вологодская 4 4 2 2 3 15
16. Красноярский 4 4 2 3 2 15
17. Воронежская 3 3 2 3 4 15
18. Ярославская 5 4 1 3 2 15
19. Забайкальский 4 3 3 3 2 15
20. Архангельская 5 3 2 3 2 15
Аутсайдеры
76. Курская 3 2 1 1 2 9
77. Тува 1 3 1 2 2 9
78. Краснодарский 2 3 1 1 2 9
79. Пензенская 2 3 1 1 2 9
80. Тамбовская 2 3 1 1 2 9
81. Саратовская 2 2 1 2 2 9
82. Мордовия 1 2 0 2 2 7
83. Марий Эл 3 1 0 1 2 7