Зачем нужна эффективная законодательная власть?
В российской политике стало модным говорить о повышении эффективности государственной власти. Эта риторика постоянно звучит у Президента, у Губернаторов, у депутатов различных уровней и у чиновников всех мастей.
Как известно, система государственной власти состоит из трех ветвей - исполнительной, законодательной и судебной. Проблемы судебной власти часто обсуждаются в плане её критики за необъективность, «телефонное право», нечестность судов и т.д. Все еще помнят абсурдные решения Тверских судов в период выборов 2011-2012 годов, когда активисты несистемной оппозиции (Блинов, Суетин) «закрывались» на 15 суток при весьма сомнительных обстоятельствах. Был и я на этих судах, оставивших впечатление абсолютного цирка и укоренивших недоверие Российскому правосудию. Не правильно, когда судебная власть (независимая по Конституции) с такой лёгкостью подыгрывает действующей политической власти в её мелких интрижках - это подрывает основы уважения к закону и к государству. Очень жаль, что такая простая мысль не пришла в голову к людям, за всем этим стоявшим. Нет ничего страшного, чтобы какому-то Блинову отсидеть 10-15 суток во время выборов - не такое уж и страшное наказание. Но вот как после этого будет работать вся государственная система сдержек и противовесов - любой крупный чиновник или деятель правящей партии после этого полностью уверен в своей непогрешимости перед гражданским обществом. Делай что хочешь, а в случае чего и полиция, и прокуратура и судья тебя прикроют. И даже если не так по факту - такого рода события создают идею безответственности. Сильную идею. И вот это уже плохо. Да и на гражданское общество такие события влияют очень негативно - кто теперь захочет что-то делать, если в любой момент тебя могут посадить. И ни на какое правосудие рассчитывать будет уже бесполезно. Проблема эффективности судебной власти очень обширная - это тема для отдельного обсуждения, сейчас хотелось бы подумать на тему законодательной власти.
Об эффективности исполнительной власти говорится больше всего - и со стороны руководителей государства, постоянно заявляющих о необходимости модернизации государственного управления в нашей стране, повышения эффективности чиновников. И со стороны простых граждан, винящих во всех своих бедах бездарных чиновников. К сожалению, мало кто говорит о необходимости повышения эффективности представительной (законодательной) власти - то есть депутатов, и органов государственной власти, где они работают - Парламента, Легислатур и муниципальных собраний.
Я уже не первый раз пытаюсь озвучить и объяснить мысль, что значительная часть наших проблем именно из-за низкой эффективности всех политической системы. То есть в плоскости взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Сейчас сложилась ситуация абсолютного доминирования исполнительной власти над законодательной. Вот так должна выглядеть система государственной власти сдержек и противовесов по нашей Конституции:
Но в реальности всё работает совсем не так. В Тверской области, например, и Законодательное Собрание, и Тверская городская Дума и муниципальные собрания районов, городов и поселков - напрямую контролируются из губернаторских кабинетов. Не законодательная власть контролирует исполнительную, а наоборот. Фракции большинства в представительных органов просто визируют волю чиновников, не обращая внимания на интересы своих избирателей. Потому что в существующей системе избираемость депутата зависит в первую очередь не от его работы с избирателями, а от решения «сверху» - регионального отделения партии, губернатора или Администрации Президента.
Эффективность законодательной власти - чрезвычайно сложная штука, но думать об этом надо в первую очередь. Сейчас наша система работает примерно так:
Такая система подрывает «рыночные» принципы эффективности демократических институтов. Зачем вообще нужны выборы и политическая конкуренция? Да просто по тому, что это самый эффективный способ управления государством из всех ныне существующих. Даже в однопартийном коммунистическом Китае существует постоянная ротация власти на основе вполне демократических принципов. Как-то мы научились уважать законы физики, иногда закрывать глаза на законы экономики и почему-то совсем не думать о законах политической науки.
Хорошие законы, справедливый бюджет, контроль и мотивация деятельности чиновников - все эти задачи способна решить только представительная власти. Системно и в долгосрочной перспективе - только снизу. Представительная власть - этот тот самый «клей», связывающий общество и государство. Только представительная власть способна направлять деятельность всей государственной машины в правильное русло подлинных интересов народа. Повторюсь - это чрезвычайно сложная, тонкая и хрупкая экосистема, состоящая не только из одних выборов. Ответственность депутатов перед избирателями - вот где сложность. Реальное влияние народных представителей на исполнительную власть - вот где проблемы. За 20 лет работы Законодательного Собрания Тверской области не было принято ни одного законопроекта, с которым бы не был согласен губернатор. Сейчас даже формальное внесение таких инициатив стало закрытым - даже в первое чтение невозможно внести законотворческую инициативу без финансово-экономического обоснования, то есть подписи в областном Правительстве, считай согласия губернатора.
Опять же - функционирование здоровых политических институтов невозможно без качественной работы СМИ, так называемой «четвертой власти». Это важнейший связующий элемент между политикой и обществом - они создают репутацию и политический капитал для публичных политиков (государственных и общественных деятелей). У нас же значительная часть региональных СМИ, за небольшим исключением (спасибо Каравану) находится под прямым влиянием исполнительной власти. Журналисты получают прямое финансирование из бюджета - какая же это «четвертая власть»? Нет ничего плохого, чтобы получать государственные гранты, например, за хорошие журналистские расследования, качественное и объективное освещение событий. Но финансирование лояльности - просто по законам политической науки ни к чему хорошему не ведет, только снижает эффективность государства и подрывает основы демократии. Это тактический ход региональной власти - Администрация Президента оценивает, в том числе, и освещение деятельности губернатора в СМИ. Но это совсем неверно стратегически. Ни к чему хорошему в долгосрочной перспективе такая политика не приведет. На федеральном уровне всё еще хуже - нормальную журналистику заменили на государственную пропаганду. При этом, почему то подменили понятие «национальные интересы», интересами действующего политического руководства.
Последние 20-30 лет проблема эффективности законодательной власти является одной из центральных проблем мировой политической науки. ООН, IPU (Межпарламентский Союз) и другие международные организации уделяют этим вопросам огромное значение. Просто по тому, что пришло понимание, что от эффективности именно представительной власти зависит эффективность государств, стабильность и безопасность в мире, благополучие и процветание человечества. Много внимания уделяется развитию систем «электронной демократии» - большой успехи в этом направлении сейчас делают страны Южной Америки. В Бразилии и Аргентине набирает обороты система управления законопроектами на основе wiki-технологий - когда в работу над законопроектами вовлекается большое количество экспертов и их деятельность структурируется на основе удобных алгоритмов. Большое внимание уделяется гласности, открытости и прозрачности работы законодательных структур. В нашей стране, к сожалению, этому пока уделяется маленькое значение.
Например, деятельность постоянных комитетов в Легислатурах (Законодательных Собраниях субъектов федерации) является весьма закрытой. А это важнейший элемент законотворческого процесса - по статистике почти 100% решений постоянных комитетов поддерживаются на общих заседаниях Легислатур. Еще Вудро Вильсон, описывая модель американского парламентаризма, более ста лет назад утверждал, что "заседания Конгресса - это демонстрация его деятельности перед публикой, тогда как настоящая его работа проходит в залах заседания его комитетов". Доминирующее положение исполнительной власти в процессах стратегического управления субъектами федерации вызвано, отчасти, низкой эффективностью работы представительных органов и их структурных подразделений - постоянных комитетов.
Закрытость информации по деятельности депутатов и постоянных комитетов имеет негативные последствия относительно принятия идей парламентаризма обществом. Самый простой и правильный шаг по преодолению данной проблемы - раскрытие информации по деятельности постоянных комитетов. Предварительная публикация рабочих материалов на официальном сайте Законодательного Собрания Тверской области откроет доступ к законодательной процедуре широкой общественности, экспертного сообщества и СМИ. Второй шаг - это публикация стенограмм рассмотрения рабочих материалов на заседаниях постоянных комитетов, в том числе и поименного голосования депутатов по тем или иным вопросам, публикация их комментариев по темам повестки дня в рамках стенограммы. Благодаря этому в деятельности представительного органа в постоянном режиме будет проявляться политическая составляющая государственного управления.
Такой законопроект с рабочим названием «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» уже разработан (мной) и в ближайшее время мы с товарищами попробуем внести его в Законодательное Собрание. Посмотрим, что из этого получится.
Ведь очень правильно, если избиратели будут видеть, как их депутаты реально голосуют по тем или иным вопросам и что говорят. Это хорошая практика для понимания того, а не обманывают ли тебя депутаты и партия, за которую ты голосовал. Стоит ли доверять тем или иным местным политикам. И у депутатов появится реальная ответственность перед избирателем за то, что он делает и как голосует. Конечно, это не решит всех проблем разом - но создаст хоть какой-то фундамент для развития прочной и эффективной политической системы на будущее.