Секвестр в США: комментарии CBO
Перед вступлением в силу с 1 марта отложенной на 2 месяца автоматической процедуры сокращения бюджетных расходов по Закону о бюджетном контроле 2011 Бюджетное управление конгресса (CBO) разместило в своем блоге FAQ, разъясняющий последствия секвестра для бюджета и экономики. Хоть все это - давно не новости, в частности, я уже цитировал эти оценки раньше, с большим опозданием (по нек. техническим причинам) переписываю сюда их чуть более подробный вольный пересказ с добавками из других мест - ради 2-х последних графиков и для возможных ссылок и справок в дальнейшем.
1. Секвестр, как нетрудно догадаться, окажет позитивное влияние на сбалансированность бюджета, дефицит которого в 2013 финансовом году снизится до 845 млрд. долл. (впервые за 5 лет - меньше триллиона), или 5.3% ВВП (в 2012 ф.г. было 7.0%, а в 2009 - в отношении масштаба экономики вдвое больше, чем в 2013). И одновременно - негативное на спрос, занятость и экономический рост. Его ужесточение налогово-бюджетной политики, по прикидкам CBO, сократит более чем вдвое - на 1.5 проц. пункта. В итоге производство за 2013 календарный год вырастет лишь на 1.4% (4-ый 2013 к 4-ом кв. 2012).
К сокращению экономического роста и улучшению сбалансированности бюджета, помимо секвестра расходов, приведут также два основных изменения в налоговой политике с 1 января в рамках сделки по fiscal cliff: (а) повышение обязательных страховых взносов (на социальное обеспечение и медицинское страхование), выплачиваемых с зарплаты наемными работниками и самозанятым населением (точнее, возвращение к стандартному уровню временно сниженных в 2011 и 2012 календ. годах ставок взносов на соц. обеспечение)*; (б) повышение ставки подоходного налога «для богатых».
* На всякий случай - небольшая справка о страховых взносах (payroll tax) в США. Они распределены поровну между работодателем и работником и составляют для каждого из них по 6.2% от зарплаты на социальное обеспечение (для работника - с регрессом, на зарплату выше 113.700 долл. в год взносы не платятся, так что максимальная величина составит 7,049.40 долл., порог индексируется в соответствии с инфляцией потребительских расходов для горожан, CPI-U) и по 1.45% на Medicare. Самозанятые платят и как работники, и как работодатели, т.е. 12.4+2.9%, однако не со 100% чистого дохода, а - в целях выравнивания условий обложения с наемным трудом - от 100-6.2-1.45= 92,35% дохода. С инвестиционных доходов страховые сборы не взимаются. Кроме того, в 2011-12 действовала пониженная ставка на работника (но не на работодателя) по взносам на социальное обеспечение 4.2%.
В упомянутой статье в wiki есть ссылка на любопытное обсуждение - правильно ли считать страховые сборы налогами, ведь они носят накопительный характер и влияют на размер аннуитета, получаемый в дальнейшем в виде пенсии? Тут легко увидеть аналогию с нашей пенсионной ситуаций - где страховая и накопительная часть пенсионных взносов формально разграничены. Но, по сути, речь идет лишь о разных походах к индексации накоплений (когда дело касается накопительных «молчунов». Для прочих накопителей, доверивших свои пенсионные накопления управляющим компаниям, есть предложения ввести страхование, что еще сильней сотрет границу между страховой и накопительной частью взносов.)
Эти налоговые ужесточения и секвестр расходов бюджета внесут примерно равный вклад (по 0.6 п.п.) в торможение роста между 4-ым кв. прошлого года и 4-ым кв. текущего. Остальные ¼ п.п. замедления роста дадут более мелкие изменения в налогах и расходах. Бюджетный эффект повышения налогов больше. Но сокращение расходов больше влияет на ВВП, чем увеличение налогов, в расчете на доллар изменения. Замедление роста на 0.6 п.п. приведет к потере 750 тыс. рабочих мест, которые могли бы быть сохранены или созданы до конца тек. года. Это эквивалентно повышению процента безработных в рабочей силе примерно на 0.5 проц. пункта. Он сократится за 2013 год лишь на 0.13 проц. пункта вместо 0.6.**
** Т.е. примененный в оценке «фактор Окуня», или дополнительный прирост ВВП на 1 проц. пункт сокращения процента безработицы, равен примерно 1.25, что, в общем, не противоречит статистике после 2000 года. Оценка его на интервале 2001-12 дает 0.85, но с большой погрешностью, и предположение CBO укладывается в 95%-ный доверительный интервал (-0.06; 1.78).
2. Всего кассовое сокращение дефицита бюджета в результате секвестра оценивается CBO в 42 млрд. долл. до конца текущего фискального года (т.е. до 1 октября), а не 85***, как предусмотрено автоматической процедурой. Дело в том, что эти 85 млрд. сокращения относятся к доступным для госучреждений расходам в 2013 ф.г., т.е. к «лимитам», в пределах которых они могут заключать контракты. Однако не все эти деньги были бы фактически (или, как у нас говорят, «по кассовому исполнению») потрачены в тек. ф.г., и часть расходов была бы перенесена на 2014 ф.г. (сокращение дефицита там оценивается в 89 млрд. долл.). И даже - на более поздние сроки, поскольку, например, контракты на разработку систем вооружений или строительные захватывают несколько лет.
*** Общая сумма сокращения расходов должна достичь 1.2 трлн. до 2022 ф.г. Под автоматическую процедуру сокращения попадают как дискреционные расходы (в них более половины составляют расходов Минобороны, а всего 7.6% в 2013 ф.г.), так и обязательные (мандатные), т.е. вытекающие из действующего законодательства о социальном обеспечении (5.1% ВВП в 2013 ф.г.), основных медицинских программах (4.9%) и подобные им (3.3%). Защищены и не попадут под секвестр расходы на социальное обеспечение, по программе Medicaid (автоматическое сокращение расходов по программе Medicare ограничится 2%-ами), а также зарплаты госслужащих, включая военных.
3. В процессе парламентского торга, предшествовавшего вступлению в силу процедуры автоматического сокращения, рассматривались, но были отклонены Сенатом два конкурирующих альтернативных плана по замене секвестра. Законопроект, предложенный республиканцами, оставлял общую сумму сокращения расходов 85.3 млрд. долл. на 2013 ф.г. неизменной, но давал президенту возможность (с некоторыми ограничениями) перераспределять сокращения между статьями расходов вместо одинакового процента сокращений для всех незащищенных статей.
План демократов предполагал замену части секвестра эквивалентными дополнительными налоговыми поступлениями. Это, вероятно, оказало бы менее негативное влияние на рост экономики. Проект получил простое большинство в Сенате, но не 60 голосов, требующихся для прекращения прений. При этом республиканцы выразили готовность рассматривать законопроекты, предусматривающие закрытие налоговых лазеек, но не в рамках обсуждения секвестра, а в увязке с сокращением налоговых ставок в целях стимулирования экономики.
4. В краткосрочном плане помимо уже вступившего в силу секвестра, остаются две законодательные проблемы, представляющие потенциальную опасность для бюджета текущего года. Это:
(а) финансирование операций федерального правительства на основе так называемой «продолженной резолюции» - что, означает, как я понимаю, расходы по факту предыдущего периода (такая норма есть, во всяком случае, в российском бюджетном законодательстве - на случай, если Закон о бюджете на соответствующий год не будет принят в установленные сроки). Срок ее истекает 27 марта. Без продления этого срока законодателями некоторая часть правительства должна будет прекратить свою деятельность. Правда, в условиях уже вступившего в силу секвестра, использование этой «зацепки» Конгрессом для давления на правительство маловероятно;
(б) ограничения на федеральный долг, которые были временно сняты, снова вступят в силу еще в середине мая. Казначейство сможет продолжать заимствования еще непродолжительное время после этого с помощью так называемых чрезвычайных мер. Но чтобы избежать дефолта по обязательствам правительства, лимит задолженности должен быть скорректирован до того, как эти меры будут исчерпаны в конце текущего года.
5. Хотя влияние секвестра на рост экономики в основном краткосрочно, в целом, даже с учетом произошедшего ужесточения налогово-бюджетной политики, долгосрочные последствия законодательства, оказывающего влияния на эту сферу, оцениваются CBO по-прежнему весьма негативно. Федеральный долг даже при весьма оптимистичных предположениях об экономическом росте и процентных ставках продолжит расти (в отношении ВВП), после короткого периода снижения в 2014-18 ф.г.
Высокий и растущий долг по отношению к размеру экономики вызывает серьезную обеспокоенность по нескольким, хорошо известным, причинам:
(а) Правительственные заимствования могут снизить остаток национальных сбережений, используемый для капитальных вложений. А после роста процентных ставок до нормальных уровней процентные расходы бюджета дополнительно вырастут.
(б) Законодатели будут иметь меньше гибкости в реагировании на неожиданные проблемы с помощью обычных налогово-бюджетных рычагов. Имеется в виду, что весьма вероятно (хотя CBO и не занимается таким прогнозированием), что в предстоящий 10-летний период произойдет что-нибудь, что вызовет новую рецессию, потребующую такой "гибкости";
(в) Большой долг ведет к повышенному риску финансового кризиса, в ходе которого инвесторы настолько потеряли бы уверенность в способности правительства управлять своим бюджетом, что правительство будет не в состоянии заимствовать по доступным ценам.
Кроме того, долг может увеличиться еще сильнее, если действующие законы будут изменены, чтобы задержать или отменить определенные запланированные изменения в налогово-бюджетной политике. Например, если законодатели:
(а) Прекратят действие секвестра, только что вступившего в силу;
(б) Продлят все налоговые льготы и отсрочки, которые должен истечь в текущем и следующем годах;
(в) Не допустят снижения ставок Medicare по оплате врачей, намеченного с января 2014;
(г) Не сделают никаких других изменений, компенсирующих увеличение бюджетного дефицита,
то долг вырастет до 87 процентов ВВП к 2023 году.
Ниже на графиках - некоторые предположения и детали расчетов CBO (полностью - можно скачать .xls), и дополнительно - кое-какие мои тесты их предположений на 2 нижних графиках.
К гр.1.: * Альтернативный финансовый сценарии включал в себя предположения: (а) что все истекающие в декабре 2012 положения налогового законодательства (кроме сокращения налога на заработную плату), в том числе и те срок действия которых истек в конце декабря 2011 года, были бы продлены; (б) что альтернативный минимальный налог индексируется с учетом инфляции после 2011 года (начиная с сумм налоговых вычетов в 2011 году); (в) что тарифы на услуги врачей. оплачиваемые по Medicare, остаются неизменными на нынешнем уровне, а также о том, (д) что автоматические процедуры секвестра по Закону о бюджетном контроле 2011 года не вступят в силу. Бюджетного эффекта в рамках альтернативного финансового сценария также включают в себя дополнительные расходы, связанные с выплатой процентов по прогнозируемым дополнительным заимствованиям.
К гр.2: * Потенциальный валовой внутренний продукт (ВВП) является оценкой CBO максимального устойчивого уровня производства в экономике.
1. Секвестр, как нетрудно догадаться, окажет позитивное влияние на сбалансированность бюджета, дефицит которого в 2013 финансовом году снизится до 845 млрд. долл. (впервые за 5 лет - меньше триллиона), или 5.3% ВВП (в 2012 ф.г. было 7.0%, а в 2009 - в отношении масштаба экономики вдвое больше, чем в 2013). И одновременно - негативное на спрос, занятость и экономический рост. Его ужесточение налогово-бюджетной политики, по прикидкам CBO, сократит более чем вдвое - на 1.5 проц. пункта. В итоге производство за 2013 календарный год вырастет лишь на 1.4% (4-ый 2013 к 4-ом кв. 2012).
К сокращению экономического роста и улучшению сбалансированности бюджета, помимо секвестра расходов, приведут также два основных изменения в налоговой политике с 1 января в рамках сделки по fiscal cliff: (а) повышение обязательных страховых взносов (на социальное обеспечение и медицинское страхование), выплачиваемых с зарплаты наемными работниками и самозанятым населением (точнее, возвращение к стандартному уровню временно сниженных в 2011 и 2012 календ. годах ставок взносов на соц. обеспечение)*; (б) повышение ставки подоходного налога «для богатых».
* На всякий случай - небольшая справка о страховых взносах (payroll tax) в США. Они распределены поровну между работодателем и работником и составляют для каждого из них по 6.2% от зарплаты на социальное обеспечение (для работника - с регрессом, на зарплату выше 113.700 долл. в год взносы не платятся, так что максимальная величина составит 7,049.40 долл., порог индексируется в соответствии с инфляцией потребительских расходов для горожан, CPI-U) и по 1.45% на Medicare. Самозанятые платят и как работники, и как работодатели, т.е. 12.4+2.9%, однако не со 100% чистого дохода, а - в целях выравнивания условий обложения с наемным трудом - от 100-6.2-1.45= 92,35% дохода. С инвестиционных доходов страховые сборы не взимаются. Кроме того, в 2011-12 действовала пониженная ставка на работника (но не на работодателя) по взносам на социальное обеспечение 4.2%.
В упомянутой статье в wiki есть ссылка на любопытное обсуждение - правильно ли считать страховые сборы налогами, ведь они носят накопительный характер и влияют на размер аннуитета, получаемый в дальнейшем в виде пенсии? Тут легко увидеть аналогию с нашей пенсионной ситуаций - где страховая и накопительная часть пенсионных взносов формально разграничены. Но, по сути, речь идет лишь о разных походах к индексации накоплений (когда дело касается накопительных «молчунов». Для прочих накопителей, доверивших свои пенсионные накопления управляющим компаниям, есть предложения ввести страхование, что еще сильней сотрет границу между страховой и накопительной частью взносов.)
Эти налоговые ужесточения и секвестр расходов бюджета внесут примерно равный вклад (по 0.6 п.п.) в торможение роста между 4-ым кв. прошлого года и 4-ым кв. текущего. Остальные ¼ п.п. замедления роста дадут более мелкие изменения в налогах и расходах. Бюджетный эффект повышения налогов больше. Но сокращение расходов больше влияет на ВВП, чем увеличение налогов, в расчете на доллар изменения. Замедление роста на 0.6 п.п. приведет к потере 750 тыс. рабочих мест, которые могли бы быть сохранены или созданы до конца тек. года. Это эквивалентно повышению процента безработных в рабочей силе примерно на 0.5 проц. пункта. Он сократится за 2013 год лишь на 0.13 проц. пункта вместо 0.6.**
** Т.е. примененный в оценке «фактор Окуня», или дополнительный прирост ВВП на 1 проц. пункт сокращения процента безработицы, равен примерно 1.25, что, в общем, не противоречит статистике после 2000 года. Оценка его на интервале 2001-12 дает 0.85, но с большой погрешностью, и предположение CBO укладывается в 95%-ный доверительный интервал (-0.06; 1.78).
2. Всего кассовое сокращение дефицита бюджета в результате секвестра оценивается CBO в 42 млрд. долл. до конца текущего фискального года (т.е. до 1 октября), а не 85***, как предусмотрено автоматической процедурой. Дело в том, что эти 85 млрд. сокращения относятся к доступным для госучреждений расходам в 2013 ф.г., т.е. к «лимитам», в пределах которых они могут заключать контракты. Однако не все эти деньги были бы фактически (или, как у нас говорят, «по кассовому исполнению») потрачены в тек. ф.г., и часть расходов была бы перенесена на 2014 ф.г. (сокращение дефицита там оценивается в 89 млрд. долл.). И даже - на более поздние сроки, поскольку, например, контракты на разработку систем вооружений или строительные захватывают несколько лет.
*** Общая сумма сокращения расходов должна достичь 1.2 трлн. до 2022 ф.г. Под автоматическую процедуру сокращения попадают как дискреционные расходы (в них более половины составляют расходов Минобороны, а всего 7.6% в 2013 ф.г.), так и обязательные (мандатные), т.е. вытекающие из действующего законодательства о социальном обеспечении (5.1% ВВП в 2013 ф.г.), основных медицинских программах (4.9%) и подобные им (3.3%). Защищены и не попадут под секвестр расходы на социальное обеспечение, по программе Medicaid (автоматическое сокращение расходов по программе Medicare ограничится 2%-ами), а также зарплаты госслужащих, включая военных.
3. В процессе парламентского торга, предшествовавшего вступлению в силу процедуры автоматического сокращения, рассматривались, но были отклонены Сенатом два конкурирующих альтернативных плана по замене секвестра. Законопроект, предложенный республиканцами, оставлял общую сумму сокращения расходов 85.3 млрд. долл. на 2013 ф.г. неизменной, но давал президенту возможность (с некоторыми ограничениями) перераспределять сокращения между статьями расходов вместо одинакового процента сокращений для всех незащищенных статей.
План демократов предполагал замену части секвестра эквивалентными дополнительными налоговыми поступлениями. Это, вероятно, оказало бы менее негативное влияние на рост экономики. Проект получил простое большинство в Сенате, но не 60 голосов, требующихся для прекращения прений. При этом республиканцы выразили готовность рассматривать законопроекты, предусматривающие закрытие налоговых лазеек, но не в рамках обсуждения секвестра, а в увязке с сокращением налоговых ставок в целях стимулирования экономики.
4. В краткосрочном плане помимо уже вступившего в силу секвестра, остаются две законодательные проблемы, представляющие потенциальную опасность для бюджета текущего года. Это:
(а) финансирование операций федерального правительства на основе так называемой «продолженной резолюции» - что, означает, как я понимаю, расходы по факту предыдущего периода (такая норма есть, во всяком случае, в российском бюджетном законодательстве - на случай, если Закон о бюджете на соответствующий год не будет принят в установленные сроки). Срок ее истекает 27 марта. Без продления этого срока законодателями некоторая часть правительства должна будет прекратить свою деятельность. Правда, в условиях уже вступившего в силу секвестра, использование этой «зацепки» Конгрессом для давления на правительство маловероятно;
(б) ограничения на федеральный долг, которые были временно сняты, снова вступят в силу еще в середине мая. Казначейство сможет продолжать заимствования еще непродолжительное время после этого с помощью так называемых чрезвычайных мер. Но чтобы избежать дефолта по обязательствам правительства, лимит задолженности должен быть скорректирован до того, как эти меры будут исчерпаны в конце текущего года.
5. Хотя влияние секвестра на рост экономики в основном краткосрочно, в целом, даже с учетом произошедшего ужесточения налогово-бюджетной политики, долгосрочные последствия законодательства, оказывающего влияния на эту сферу, оцениваются CBO по-прежнему весьма негативно. Федеральный долг даже при весьма оптимистичных предположениях об экономическом росте и процентных ставках продолжит расти (в отношении ВВП), после короткого периода снижения в 2014-18 ф.г.
Высокий и растущий долг по отношению к размеру экономики вызывает серьезную обеспокоенность по нескольким, хорошо известным, причинам:
(а) Правительственные заимствования могут снизить остаток национальных сбережений, используемый для капитальных вложений. А после роста процентных ставок до нормальных уровней процентные расходы бюджета дополнительно вырастут.
(б) Законодатели будут иметь меньше гибкости в реагировании на неожиданные проблемы с помощью обычных налогово-бюджетных рычагов. Имеется в виду, что весьма вероятно (хотя CBO и не занимается таким прогнозированием), что в предстоящий 10-летний период произойдет что-нибудь, что вызовет новую рецессию, потребующую такой "гибкости";
(в) Большой долг ведет к повышенному риску финансового кризиса, в ходе которого инвесторы настолько потеряли бы уверенность в способности правительства управлять своим бюджетом, что правительство будет не в состоянии заимствовать по доступным ценам.
Кроме того, долг может увеличиться еще сильнее, если действующие законы будут изменены, чтобы задержать или отменить определенные запланированные изменения в налогово-бюджетной политике. Например, если законодатели:
(а) Прекратят действие секвестра, только что вступившего в силу;
(б) Продлят все налоговые льготы и отсрочки, которые должен истечь в текущем и следующем годах;
(в) Не допустят снижения ставок Medicare по оплате врачей, намеченного с января 2014;
(г) Не сделают никаких других изменений, компенсирующих увеличение бюджетного дефицита,
то долг вырастет до 87 процентов ВВП к 2023 году.
Ниже на графиках - некоторые предположения и детали расчетов CBO (полностью - можно скачать .xls), и дополнительно - кое-какие мои тесты их предположений на 2 нижних графиках.
К гр.1.: * Альтернативный финансовый сценарии включал в себя предположения: (а) что все истекающие в декабре 2012 положения налогового законодательства (кроме сокращения налога на заработную плату), в том числе и те срок действия которых истек в конце декабря 2011 года, были бы продлены; (б) что альтернативный минимальный налог индексируется с учетом инфляции после 2011 года (начиная с сумм налоговых вычетов в 2011 году); (в) что тарифы на услуги врачей. оплачиваемые по Medicare, остаются неизменными на нынешнем уровне, а также о том, (д) что автоматические процедуры секвестра по Закону о бюджетном контроле 2011 года не вступят в силу. Бюджетного эффекта в рамках альтернативного финансового сценария также включают в себя дополнительные расходы, связанные с выплатой процентов по прогнозируемым дополнительным заимствованиям.
К гр.2: * Потенциальный валовой внутренний продукт (ВВП) является оценкой CBO максимального устойчивого уровня производства в экономике.