Новая жизнь Украины с новой конституцией (2-я половина 90-х годов ХХ века)
Н.П.Мирошниченко
Всплеск законодательной активности
Новая Конституция стала фундаментом несоветского законодательства Украины. Ее принятие позволило, наконец, приступить к систематическому буржуазному законотворчеству. В числе первоочередных парламент принял законы, регламентирующие деятельность:
• Кабинета Министров,
• территориальных государственных администраций;
• Высшего совета юстиции,
• Уполномоченного Верховной Рады по правам человека.
Были приняты Законы “О гражданстве Украины” и “Об обращениях граждан”.
Вирус конституционной модернизации дошел из Киева до мятежного Крыма и заразил автономных парламентариев главного советского курорта. Очарованные перспективой стать первыми в СНГ “европейцами” в составе независимой Украины, они окончательно изменили ориентацию с Москвы на Киев. 21 октября 1998 года их выбор был закреплен в тексте новой Конституции Крыма, сохранявшей автономию, но уже не противоречащей Конституции Украины.
В духе рыночных реформ началось усовершенствование законодательства в сфере экономики:
• в вопросах собственности и имущественных отношений;
• в приватизации государственной, муниципальной и кооперативной собственности;
• в предпринимательской деятельности;
• в бюджетной системе;
• в налоговой системе;
• в антимонопольной деятельности.
Новая Конституция расширила контрольные функции Верховной Рады. Парламент стал заслушивать ежегодные и внеочередные доклады Президента и отчеты правительства о деятельности во внутренней и внешней политике.
Рождение Конституционного Суда и главные особенности украинской законности
17 апреля 1997 года заработал Конституционный Суд, определяющий соответствие Конституции законов и других правовых актов, принимаемых Верховной Радой, Президентом, Кабинетом Министров, территориальными администрациями, а также законность действий высших государственных чиновников. С его помощью удалось несколько ограничить юридическую некомпетентность разнообразных субъектов отечественного законотворчества. Но положить конец принятию законов, противоречащих Конституции и друг другу, оказалось не по зубам и Конституционному Суду. В некоторых случаях его слабость и недееспособность приходилось компенсировать Президенту, применявшему свое право вето. За 1998 - 1999 годы президентское вето было использовано по отношению к 117 законам.
Конституционный Суд мог бы стать арбитром в продолжающемся противоборстве парламента и Президента, но для этого ему не хватило авторитета, опыта и личного мужества его членов. Формально самостоятельная судебная власть продолжала фактически зависеть от исполнительной власти и была вынуждена учитывать ее волю и интересы.
Принятие новой Конституции не только не уменьшило кавардак и неразбериху в украинской юриспруденции, но еще добавило путаницы и бестолковщины. В стране продолжало действовать старое советское земельное, жилищное, трудовое, уголовное, хозяйственное, гражданское, налоговое законодательство, грубо противоречащее новой Конституции Украины. И Конституционный Суд ничего не мог с этим поделать. Отмена старых законов в отсутствие новых создала бы законодательный вакуум, очевидно свидетельствовавший о никудышности всего государства в целом и парламента, как главного законотворца, в частности. Поэтому Конституционный Суд не спешил отменять советские законы.
Новые законы на основе новой Конституции принимались очень медленно и вяло. Законодателям было вечно некогда этим заниматься. У них были дела поважнее: лоббирование интересов “своих” групп капитала и чиновничьих кланов, участие в приватизации, политико-административные интриги. Кроме того, многочисленные и влиятельные “красные” депутаты не торопились прощаться с советскими законами, надеясь вернуть советские порядки.
Наличие в Украине формальных атрибутов цивилизованной государственности - Конституции, Конституционного Суда, парламента, Президента, каких-то законов - не должно вводить в заблуждение. За всеми этими декорациями по-прежнему скрывается всевластие и произвол чиновника, живущего ради собственной выгоды и всячески использующего неограниченную власть для того, чтобы навязать свою волю стране в качестве основного закона. И при старой, и при новой Конституции настоящей Конституцией Украины была и остается ВОЛЯ БЮРОКРАТИИ. Противоречия, путаница или недостаток формальных законов ничуть не смущают украинского чиновника и не уменьшают его власти. Он знает, как из них выпутаться, как повернуть тот или иной закон в свою пользу. Кавардак в законодательстве не мешает ему управлять страной, поскольку не по тем законы, которые написаны на бумаге, на самом деле живет Украина.
Парламентские выборы
Верховная Рада ХIII созыва просуществовала полный срок - с 1994 по 1998 год. Все это время парламентарии делили власть и государственную собственность, “бодались” друг с другом, с Президентом, с правительством, выясняя: кто главнее? За это время они разбогатели, прибавили в весе и под нажимом Президента “успели” принять новую Конституцию, 753 закона и 1627 постановлений. Однако среди их творчества так и не оказалось законов, в которых так нуждалась страна: Гражданского, Уголовного, Земельного, Налогового кодексов. А неуклюжие попытки реформировать систему просвещения, пенсионное обеспечение, науку и социальное страхование привели эти чиновничьи заповедники в еще более удручающее состояние.
Ухудшалось экономическое положение страны:
• гибло производство промышленной и сельскохозяйственной продукции;
• импорт продолжал выдавливать с внутреннего рынка отечественного товаропроизводителя;
• росла задолженность по заработной плате;
• умножалось число убыточных предприятий;
• паразитическая налоговая система искусственно сужала сферу денежного обращения и расширяла применение бартерных операций;
• не прекращалась инфляция национальной валюты.
Однако все это мало беспокоило парламентариев, поскольку, чем хуже жил народ, тем лучше было его “избранникам”. Разваливая государственное хозяйство, они наращивали собственные капиталы, укрепляли власть. Обвиняя в развале экономики правительство, Президента, друг друга, они использовали хозяйственный кризис как козырь в борьбе за власть.
Накануне выборов в Верховную Раду и левые, и правые парламентарии заговорили о необходимости “устранения конституционным путем антинародного режима”. Это была пропагандистская подготовка общественного мнения. Настроив его против реформаторской исполнительной власти, законодатели хотели очистить ее институты от сторонников буржуазной модернизации и подмять под себя. Изменив соответствующие статьи Конституции, они собирались подчинить исполнительную власть парламенту, лишив Президента политического и административного могущества.
Политическая борьба между партиями и фракциями, парламентом и Президентом вновь обострилась. Ее участники перегруппировались: закадычные враги - левые и правые - объединились против реформаторского центра. В такой ситуации управлять страной, принимать и исполнять законы “ветвям власти” было уже некогда - руки не доходили, занятые борьбой друг с другом. Все это напоминало тонущий корабль, команда которого, вместо того, чтобы заделывать пробоину в днище, дерется за место у штурвала.
В сентябре 1997 года был принят новый закон о выборах. В его основу была заложена пропорционально-мажоритарная система, представлявшая собой синтез двух противоречивых принципов организации избирательной кампании.
Пропорциональная система представительства - определяет результаты голосования на выборах в представительные органы власти и распределяет места в парламенте между партиями в соответствии с совокупным количеством голосов, полученных их кандидатами. Устанавливается так называемая “избирательная квота”, т.е. количество голосов, необходимое для получения одного депутатского места (мандата). Избирателям предлагают голосовать не за конкретных людей, а за партийные программы и списки кандидатов от партий. Это позволяет партиям, не получившим большинства голосов по избирательным округам, по совокупности голосов, набранных в масштабе всей страны, все равно провести своих представителей в парламент.
Мажоритарная система представительства - определяет победителя по результатам голосования на выборах в представительные органы власти, если кандидат получает абсолютно большее (50%+1 голос) или относительно большее (чем у каждого другого кандидата) число голосов избирателей, участвовавших в выборах в рамках данного избирательного округа. Она отражает волю большинства населения страны и препятствует проникновению в парламент непопулярных партий.
Такая противоречивая избирательная система родилась в результате компромисса между оппозиционными политическими силами в Верховной Раде. Она позволяла левым партиям, теряющим популярность, но все еще сохраняющим остатки авторитета, цепляться за ускользающую власть. В конечном итоге гремучая смесь неоднородных избирательных правил позволила сохранить парламент в качестве консервативной силы, охраняющей пережитки социализма и тормозящей реформы.
Накануне и в ходе избирательной кампании в Верховную Раду 1998 года все многообразие политической жизни свелось к борьбе за депутатские мандаты. Решение животрепещущих экономических и социальных проблем было отложено “на после выборов”. Страна утонула в недобросовестной пропаганде, политических скандалах, безответственных и неисполнимых обещаниях. Содержание предвыборных программ, призывов и лозунгов разных партий мало чем отличалось и друг от друга, и от обещаний, звучавших четыре года назад на предшествующих выборах.
Правым, как всегда, для полного счастья не хватало этнического дизайна, европейского имиджа и, разумеется, власти, чтобы чудесным образом в один миг превратить соотечественников в “щирых европейцев”.
Левые звали вернуться в социалистический концлагерь, где все, кроме справедливого и мудрого руководства и его охраны, опять будут одинаково бедными и трудоустроенными.
Центристы манили в светлое буржуазное будущее, обещая, разбогатев, пожаловать от своих щедрот нищих и разоренных ими сограждан.
За места в Верховной Раде по правилам мажоритарной системы соревновались 3539 кандидатов в депутаты, выставив свои личности на суд избирателей в одномандатных округах.
40 политических партий боролись за места в парламенте по правилам пропорциональной системы. Здесь личное ничтожество кандидата растворялась в партийном списке и украшалось партийной программой. Двери в парламент им открывало получение не менее 4% голосов избирателей. 21 партия выступала на выборах самостоятельно. 19 объединились в 9 блоков.
Решающими факторами для победы на выборах стали: административный ресурс и количество денег, вложенных в рекламу кандидата.
29 марта 1998 года состоялись выборы в Верховную Раду. Были избраны 449 депутатов, из которых 335 (75% депутатского корпуса) представляли 22 политические партии. Больше всех получили в парламенте мест: Коммунистическая партия, Народный Рух, блок Социалистической и Селянской партий, Партия зеленых, Народно-демократическая партия, Всеукраинское объединение “Громада”, Прогрессивная социалистическая партия, Социал-демократическая партия Украины (объединенная).
Политическая структура нового парламента: левые - 174 места; центристы - 108 мест; правые - 53 места.
Ни одна политическая партия не получила явного преимущества в парламенте и не была способна самостоятельно формировать политический курс. Это означало, что парламент по-прежнему останется ареной скандальных депутатских спаррингов, а не источником регулярного законотворчества.
Сразу же после выборов началась дележка руководящих постов в парламенте и в его комитетах. В конце концов, Председателем Верховной Рады стал А. Ткаченко (блок социалистов и “селян”), а его заместителями - А. Мартынюк (коммунист) и В. Медведчук (объединенный социал-демократ). Завладев в очередной раз “рулем”, левые сохранили политический курс на бюрократическую приватизацию и дальнейшее разорение населения, удержав парламентский “корабль” в мутных водах беззакония, коррупции и административного произвола.
Выборы Президента
В марте 1999 года Верховная Рада приняла Закон “О выборах президента Украины”. Центральная избирательная комиссия зарегистрировала 15 претендентов на пост Президента. Среди них были известные политические фигуры: действующий Президент Л. Кучма, вождь Прогрессивной социалистической партии Н. Витренко, Е. Марчук от блока партий “Социал-демократический Союз”, вождь Социалистической партии - А. Мороз, вождь Коммунистической партии - П. Симоненко, вожди Народного Руха - Г. Удовенко и Ю. Костенко.
В первом туре голосования 31 октября 1999 года ни один из кандидатов не набрал достаточного количества голосов. Во втором туре 14 ноября 1999 года боролись Л. Кучма и П. Симоненко, получившие большинство голосов в первом туре. За каждым из них стояли специально созданные блоки политических партий - “Наш выбор - Л. Кучма” и блок левых партий. Но не политические комбинации с блокированием обеспечили Л. Кучме повторный доступ к власти. В этот раз ему помог победить так называемый “административный ресурс”. По команде Президента под бдительным контролем его региональных представителей все государственные чиновники под угрозой увольнения и прочих административных кар изо всех сил обеспечивали явку своих подчиненных на избирательные участки и голосование за действующего Президента. В учебных заведениях были даже специально переделаны расписания занятий, чтобы студенты на выходные, на которые попадали выборы, не разъехались по домам и не увильнули от голосования. Школьных учителей обязывали проводить соответствующую “воспитательную” работу с детьми, чтобы те рекомендовали своим родителям голосовать за Л. Кучму. Гнусная бюрократическая избирательная технология обеспечила действующему Президенту голоса многочисленных государственных служащих. Так Л. Кучма остался Президентом, получив 56% голосов избирателей, в отличие от П. Симоненко, получившего 38%.
Давая честную оценку украинским правилам политической игры, не следует забывать, что в исторической перспективе повторное избрание Л. Кучмы означало сохранение реформаторского курса. Отвоевание коммунистами вершины государственной власти грозило стране куда худшими последствиями. Трудно забыть, как совсем еще недавно - при власти коммунистов - в избирательных бюллетенях вообще стояла одна единственная фамилия. В те времена за ошибки в политической ориентации наши соотечественники расплачивались жизнями, а не карьерами и зарплатами. Поэтому, объективно, следуя формуле “меньшего из двух зол”, Украина сделала единственно правильный в данной ситуации выбор.
В декабре 1999 года переизбранный Президент сформировал новый Кабинет Министров во главе с В. Ющенко. В новой команде управленцев возросла численность профессионалов экономистов по сравнению со старыми мастерами советских аппаратных интриг. С нею Президент энергично приступил к дальнейшему рыночному реформированию экономики страны.
Революция в парламенте - формирование парламентского большинства
Важнейшей политической предпосылкой успеха реформаторского курса по-прежнему оставалось преодоление сопротивления, оказываемого ему многочисленными парламентскими защитниками “завоеваний социализма”. В новом составе Верховной Рады сторонников рыночной трансформации страны стало больше, чем ее противников. Но депутаты-реформаторы были разобщены принадлежностью к разным партиям и не способны действовать согласованно друг с другом и заодно с правительством. Поэтому аппарат Президента и правительство В. Ющенко занялись организацией и сплочением своих союзников в новом составе парламента. Им это удалось. В январе 2000 года 237 депутатов (членов 11 парламентских групп и фракций, а также немало “неорганизованных” “депутатов-одиночек”) провозгласили о своей готовности прекратить междоусобные склоки и интриги и взяться, наконец, за исполнение своих главных конституционных обязанностей - создание новых законов. Иными словами, депутаты, наконец, решили приняться отрабатывать зарплату и исключительные депутатские привилегии - бесплатные квартиры в самых престижных районах столицы, персональный транспорт, государственные средства на содержание личного административного аппарата и прочие льготы источником которых является труд ограбленных и обманутых по их вине сограждан. До сих пор законотворчество было побочной деятельностью парламентариев. Им они занимались в свободное от остальных дел время. К примеру, в 1999 году на рассмотрение Верховной Рады было внесено 573 законопроекта, из которых доработан и принят лишь 171. Из 27 внеочередных законопроектов, внесенных на рассмотрение парламента Президентом “в пожарном” (неотложном) порядке, было принято всего 9. Такое отношение парламентариев к своим основным обязанностям было одним из главных источников беззакония, анархии и коррупции в стране.
Психический сдвиг в сознании депутатов способствовал прекращению конфронтации между законодательной и исполнительной “ветвями” власти. Это позволило им начать согласованную работу по созданию законодательной базы реформ. В результате “мирной парламентской революции” только за три месяца новый состав Верховной Рады принял столько законов, сколько старый состав за все четыре года работы.
• В апреле 2000 года Верховная Рада одобрила рыночную программу деятельности Кабинета Министров “Реформы ради благосостояния”.
• Наконец началась разработка Уголовного, Гражданского, Хозяйственного и Налогового кодексов.
• Изменено законодательство, регулирующее использование ядерной энергии и обеспечивающее радиационную безопасность страны.
• Приняты законы, определяющие порядок действия государства и общества по защите от аварий, катастроф и несчастных случаев техногенного и природного характера.
• Законодательно урегулированы проблемы планирования, застройки и использования территорий населенных пунктов, упорядочивающих их развитие.
• Принят в новой редакции Закон “Об охране культурного наследия”.
• Внесены изменения в Закон “О библиотеках и библиотечном деле”, гарантирующие свободный доступ к информации.
• Принят Закон “О компенсации гражданам потери части доходов в связи с нарушением сроков их выплат”.
• В марте 2000 года принят Закон “О государственной помощи малообеспеченным семьям”.
Победа нового вектора в деятельности парламентариев потребовала организационных перемен в руководстве Верховной Рады. Теперь ее Председателю нужно было руководить взаимодействием депутатов между собой и с правительством, а не дирижировать их склоками и противостоянием. Поэтому новое парламентское большинство избрало новое руководство Верховной Рады. И. Плющ стал ее Председателем, а В. Медведчук и С. Гавриш - его заместителями. Был переизбран состав комитетов парламента: в 19 из 24 комитетов стали доминировать представители парламентского большинства. Были внесены изменения в регламент (порядок голосования).
Согласованные действия исполнительной и законодательной власти сообщили новый импульс реформаторскому процессу, способствовали оживлению хозяйственной и общественной активности населения. Это, в свою очередь, заставило теснее сплотиться противников буржуазных реформ, которых еще немало осталось в парламенте. Оказавшись в меньшинстве, они стали действовать агрессивнее. Потеря контроля над деятельностью парламента вывела их из состояния психического равновесия и повергла в отчаяние. Не в силах удержать ускользающую власть, “левые” из солидных вершителей судеб страны превратились в истерических драчунов. Скандальные потасовки в стенах Верховной Рады во время ее заседаний и в кулуарах, хулиганские выходки во время голосования, блокады трибуны, спарринги с оппонентами и тому подобные босяцкие аттракционы украсили скучную историю отечественного парламентаризма элементами уличного “вертепа”. На какое-то время Верховная Рада превратилась в нечто среднее между милицейским “обезьянником”, палатой для буйных психиатрической лечебницы и уроком физкультуры в пятом классе, который проводит студентка-практикантка. Депутатская неприкосновенность мешала охране и милиции по-своему угомонить расходившихся не на шутку участников классовой борьбы. В конце концов, психически здоровое парламентское большинство, спасаясь от распоясавшейся красной босоты, было вынужденно на некоторое время перенести работу в другое здание. Передача же полномочий парламентского “спикера” от А. Ткаченко вновь избранному И. Плющу и вовсе превратилась в забавную клоунаду с отрыванием “высокого” зада от нагретого кресла и с выносом трепещущего тела переизбранного спикера за пределы президиума.
Сторонники реформ продолжили мирную политическую борьбу с “красными” парламентариями. По инициативе исполнительной власти был организован и 16 апреля 2000 г. проведен Всеукраинский референдум. В результате оплаченной правительством пропагандистской кампании, вероятно, не без административной корректировки результатов голосования, было выявлено и сформулировано такое мнение народа Украины, которое позволяло исполнительной власти и реформаторским силам одержать новую победу над “левыми”. Более 80% участников референдума высказались за необходимость парламентской реформы:
1)превращение парламента из однопалатного в двухпалатный;
2)уменьшение количественного состава Верховной Рады;
3)предоставление Президенту права досрочно прекращать полномочия Верховной Рады (распускать парламент) и объявлять внеочередные выборы в парламент, если он в течение месяца не способен сформировать постоянно действующее парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердит представленный Кабинетом Министров проект Государственного бюджета.