Транспортное планирование. Управление транспортом в городах и регионах
Об основах управления транспортом в городах и регионах. Распределение полномочий и зон ответственности в вопросах транспортного планирования между муниципальными, региональными и федеральными органами власти.
Россия является федеративным государством, а это значит, что имеет общую для всех субъектов Российской Федерации исполнительную и законодательную власть, полномочия которой делегированы каждым субъектом Российской Федерации. В этой системе российские города, кроме нескольких городов федерального значения, таких как Москва, Санкт-Петербург, а сейчас и город Севастополь, не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации.
Управление российскими городами, территориями компактного проживания большей части населения страны осуществляются органами местного самоуправления. Полномочия и зоны ответственности системы местного самоуправления определены в Федеральном законе № 131, который называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако у подавляющего большинства российских городов для реализации полномочий, записанных в пункте 5 и пункте 7 статьи 16 указанного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не хватает собственных финансовых ресурсов.
Вследствие этого органы власти муниципальных образований вынуждены постоянно запрашивать софинансирование у субъекта Российской Федерации, к которому они относятся, либо у федеральной власти, у бюджета Российской Федерации.
Вследствие этого основную роль в развитии территории городов и их транспортных систем определяет уровень взаимодействия органов муниципальной власти с органами государственной власти и субъекта Российской Федерации, а также федеральным Правительством, его планами и стратегиями.
В настоящее время основными документами стратегического планирования транспортной отрасли на федеральном уровне является в первую очередь Транспортная стратегия Российской Федерации. Сейчас действует транспортная стратегия до 2030 года, последняя ее редакция была в 2018 году.
Также существует Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», последняя редакция которой утверждена в 2020 году.
Также существует национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», который утвержден в 2018 году.
Кроме того существует Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (сокращенно - КПМИ), последняя редакция которого утверждена в 2021 году. Есть так же Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 - 2024 годы, последняя редакция которой утверждена в 2018 году.
Транспортная стратегия Российской Федерации является основным документом государственного стратегического планирования, определяющим развитие всего транспортного комплекса страны.
Государственная программа «Развитие транспортной системы» является инструментом реализации Транспортной стратегии Российской Федерации. В государственной программе представлен план-график реализации федеральных проектов, ведомственных проектов, ведомственных целевых программ и отдельных мероприятий, цели и задачи которых соответствуют целям и задачам, отраженным в Транспортной стратегии Российской Федерации.
Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (сокращенно БКАД) является самостоятельным проектом - инструментом реализации целей национального развития, имеющих приоритетное значение на определенном этапе развития государства и требующих для своего решения значительных ресурсов, предполагающих четко обозначенный конечный результат. То есть в отличие от Транспортной стратегии - это конечный фиксированный результат и отсутствие временных ориентиров. Если Транспортная стратегия разрабатывается на какой-то год, то национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» заканчивается после выполнения всех обозначенных в этом проекте задач.
В данном случае основной целью проекта является приведение в нормативное состояние дорожной сети, в первую очередь, в крупных городских агломерациях. Национальный проект БКАД предполагает строительство и реконструкцию автомобильных дорог с применением современных технологий и материалов, приведение в нормативное состояние как федеральной, так и региональной сети дорог, развитие системы регулярных пассажирских перевозок, повышение безопасности движения с использованием интеллектуальных систем управления дорожным движением и других инноваций.
Еще одним национальным проектом является Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (сокращенно КПМИ). Комплексный план модернизации разделен две части - транспортную и энергетическую. Цели национального проекта КПМИ так же способствуют достижению национальных целей развития Российской Федерации. В частности, в паспорте национального проекта КПМИ сформулированы задачи и мероприятия по каждому федеральному проекту, объем и источники финансирования каждого федерального проекта по годам их реализации.
Еще одним документом стратегического планирования транспортной отрасли на федеральном уровне является Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 - 2024 годы. Стратегия является основой планирования при реализации политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, включает в себя результаты анализа состояния безопасности дорожного движения в Российской Федерации, а также совокупность мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, сформированных на системной основе.
К региональным документам транспортного планирования относятся Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (сокращенно ПКРТИ), Комплексная схема организации дорожного движения (КСОДД), Комплексная схема организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ), Комплексный план транспортного обслуживания (КПТО).
Необходимость разработки Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (это Федеральный закон № 190 от 2004 года). Согласно Градостроительному кодексу, «реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами комплексного развития, в том числе программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов». Состав и требования к Программам комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования регламентируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 2015 года № 1440 «Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений и городских округов».
При этом мониторинг за разработкой муниципалитетами Программ комплексного развития транспортной инфраструктуры возложен на региональные органы исполнительной власти. Он возложен Приказом Министерства транспорта «Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений и городских округов».
Аналогичным образом необходимость разработки муниципалитетами Комплексных схем организации дорожного движения определена требованиями пункта 5 статьи 16 Федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации». Состав и требования к Комплексным схемам организации дорожного движения муниципальных образований были изначально определены Приказом Министерства транспорта №43 от 2015 года «Об утверждении Правил подготовки проектов и схем организации дорожного движения».
В последующем вместо приказа Министерства транспорта №43 был введен в действие Приказ Министерства транспорта от 2018 года № 480 «Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения».
Данный приказ так же уже прекратил свое действие с января 2021 года. С января 2021 года взамен Приказа №480 вступит в действие Приказ Министерства транспорта РФ № 274 от 30 июля 2020 года, называется он «Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения».
Необходимость изменений в системе пассажирских перевозок на территории муниципалитетов и регионов была связана с принятием Федерального закона №220 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации». Согласно требованиям закона, для каждого маршрута регулярных перевозок организатору перевозок необходимо было определить вид перевозок (по регулируемому тарифу или по нерегулируемому тарифу). Необходимо было заключить с перевозчиками муниципальные контракты на осуществление регулярных перевозок или выдать свидетельства для работы на маршрутах.
В связи с принятием данного закона, многие муниципалитеты провели работы по обследованию пассажиропотоков и оптимизации маршрутной сети. При этом каких-либо требований к таким работам для муниципалитетов не было предъявлено и разработано.
Одновременно с этим, для оптимизации транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования на пригородных маршрутах регионы разрабатывали Комплексные планы транспортного обслуживания населения в соответствии «Методическими рекомендациями по формированию комплексного плана транспортного обслуживания населения субъектами российской федерации в части пригородных пассажирских перевозок».
Разработка Комплексных планов транспортного обслуживания населения была предусмотрена как реализация Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом.
После запуска приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» в 2017 году, а потом и национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», объектами для планирования развития транспортных систем стали не отдельные муниципалитеты в границах территории муниципального образования, а городские агломерации. При этом в паспорте проекта, либо в законах, четкого определения понятия «городская агломерация» до настоящего момента не сложилось.
Изначально Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры крупнейших городских агломераций разрабатывались непосредственно региональными органами исполнительной власти в соответствии «Методическими рекомендациями по разработке программ комплексного развития транспортной инфраструктуры крупнейших городских агломераций в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Данные программы предусматривали мероприятия по приведению улично-дорожной сети городской агломерации в нормативное состояние.
Для обеспечения комплексного подхода к развитию транспортной инфраструктуры городской агломерации началась подготовка набора программных документов транспортного планирования, ориентированных именно на городские агломерации. Это такие документы, как Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры, Комплексная схема организации дорожного движения, Комплексная схема организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом.
Предполагалось, что Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры и Комплексная схема организации дорожного движения должны быть разработаны для каждого муниципалитета в составе городской агломерации. Кроме того, должен быть разработан перечень мероприятий для повышения качества функционирования транспортной системы агломерации в целом.
Разработка Комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом для городских поселений и агломераций осуществлялась в соответствии с требованиями Методических рекомендаций, которые назывались «О требованиях к подготовке комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом для городских поселений и агломераций (КСОТ)».
Такой подход, когда по заказу регионов разрабатывались документы для городских агломераций, которые включали в себя разработку отдельных документов транспортного планирования для каждого муниципалитета, в ряде случаев вызывал проблемы правового характера, связанные с бюджетным законодательством.
Так, регионы могут заказывать работы по разработке документов планирования для городской агломерации, так как имеют общую муниципальную и региональную улично-дорожную сеть. Однако, муниципалитеты не могут принять документы транспортного планирования от стороннего разработчика, т.к. муниципалитеты не являются заказчиками данных работ и не планировали финансирование на разработку данных документов. В отдельных случаях для решения данной проблемы при заказе разработки документов транспортного планирования для городской агломерации, в качестве источника финансирования указывались бюджеты муниципалитетов, входящих в состав городской агломерации. При этом в качестве источника средств в муниципальных бюджетах для заказа такой работы были трансферты из бюджета региона.
Для решения данной проблемы в «Методических рекомендациях по разработке документов транспортного планирования субъектов Российской Федерации» предлагается два альтернативных механизма, позволяющих обеспечить координированный процесс транспортного планирования на территории городских агломераций на основе разработки единых документов транспортного планирования (ПКРТИ, КСОТ, КСОДД) в отношении данных городских агломераций.
Первый механизм предусматривает заключение соглашений о создании городской агломерации между муниципальными образованиями, входящими в городскую агломерацию (в том числе при участии органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации) с возможностью организации совместной закупки работ по подготовке документов транспортного планирования городской агломерации в порядке, установленном Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок». Это 44 Федеральный закон.
Второй механизм предусматривает перераспределение полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями в рамках создания и развития городской агломерации. Этот подход предусматривает передачу муниципальными образованиями в составе городской агломерации субъекту Российской Федерации ряда полномочий в сфере градостроительной деятельности, организации транспортного обслуживания населения и организации дорожного движения.
В 2020 году объектами документов транспортного планирования стали не только городские агломерации, но и регионы. Были разработаны и приняты «Методические рекомендации по разработке документов транспортного планирования субъектов Российской Федерации». Они были утверждены Протоколом заседания рабочей группы проектного комитета по национальному проекту «Безопасные и качественные автомобильные дороги».
Таким образом, можно заметить, что в течение 6 лет (с 2015 по 2020 годы) во всех нормативных и методических документах по подготовке программных документов транспортного планирования менялся сам объект исследования. Изначально объектом исследования была транспортная система муниципалитета, затем транспортная система городской агломерации. А в настоящее время при подготовке документов транспортного планирования рассматриваются в целом транспортные системы регионов.
Однако законодательными основами развития городов, их территорий и действующих на них транспортных систем по-прежнему остаются положения, записанные в Градостроительном и Земельном кодексах Российской Федерации.
Однако сложившийся подход к разработке документов, регламентирующих основные принципы и направления развития города, не предполагает определения механизмов их реализации и контроля за их исполнением. Не существует ответственности за нарушение, либо несоответствие принимаемых на уровне муниципальной власти управленческих решений целям и стратегиям развития городов. Этот аспект может быть отнесен к наследованию традиций плановой экономики, не рассматривающей вопросы муниципальной экономики, как аналога хозяйствующего субъекта.
Не имея системы мониторинга и контроля за исполнением положений документов транспортного планирования, органы муниципальной власти города ежедневно сталкиваются с серьезными трудностями в попытках принятия таких управленческих решений, которые, с одной стороны, решали ряд текущих первостепенных задач, а с другой - не противоречили общей линии генерального плана и документов транспортного планирования.
Все это вместе с нерешенностью вопросов разграничения полномочий внутри администраций городов в области управления развитием дорожно-транспортного комплекса приводит к тому, что изменяется само отношение специалистов на местах в городской администрации к генеральному плану и документам транспортного планирования, как к руководящим документам. Все чаще ставятся под сомнение положения этих документов. Принимается большое количество тактических решений, идущих вразрез, а порой и прямо противоречащих положениям документов транспортного планирования и генерального плана.
В результате эти документы превращаются из руководящих документов в документы, которые, по мнению многих специалистов городских администраций, даже мешают им в повседневной работе.
С учетом того, что существующие генеральные планы и документы транспортного планирования не предусматривают альтернативы в части развития транспортного комплекса. Кроме разработанных программ и их реализации уже сейчас требуется разработка и принятие краткосрочных программ по развитию транспортной системы и инструментов для выработки и выбора каждодневных эффективных управленческих решений по развитию транспортного комплекса.
Разработка таких инструментов требует основательного пересмотра сложившейся системы транспортного планирования, серьезных финансовых и временных затрат. Отсутствие в настоящее время таких инструментов и технологий перекладывает задачи краткосрочного планирования развития транспортного комплекса в плоскость оперативного управления процессом принятия решений на экспертный уровень, основанный на коллегиальном принципе. Такой подход к формированию транспортной политики размывает ответственность за конечный результат, а также имеет большую вероятность принятия ошибочных решений, в перспективе еще больше усугубляющих положение в транспортном комплексе города.
В итоге складывается парадоксальная ситуация, когда города, имея в распоряжении полный набор разработанных документов транспортного планирования федерального, регионального и местного уровня в области развития транспортного комплекса, при этом муниципалитеты оказываются не в состоянии самостоятельно и системно осуществлять процесс транспортного планирования и развития своих транспортных систем.
Причины такого положения вещей следует искать, в первую очередь, именно в самих документах транспортного планирования городов и генеральных планах городов. Мерой оценки качества таких документов с помощью терминов «хороший» и «плохой» должны быть результаты их реализации.
Хорошие документы, соответствующие программы реализуются естественным образом. Они естественным образом должны повторять не только традиции города, его архитектурное предназначение, но и следовать объективно наблюдаемым тенденциям в жизни и укладе современного города, его территории, населении, изменяющейся структуре экономики.
Вместо этого, за немногим исключением, в практике разработки генеральных планов и документов транспортного планирования основным вектором является развитие городской территории за счет освоения новых территорий, а иногда и расширения границ города. Эта идеология экстенсивного развития становится базовым противоречием экономически обоснованных процессов эффективного планирования в крупных современных российских городах.
Причина возникновения подобных противоречий кроется, прежде всего, в отсутствии на сегодняшний день четкого понимания необходимости и достаточности функционирования транспортных систем городов, в формулировании целей и ограничений такого развития, о которых мы поговорим в следующий раз.
Click to viewАудиоподкаст:
https://deezer.page.link/uiZ354x8RjUMirqz5
https://yakimovmihail.mave.digital/ep-2
https://vk.com/podcast-166888357_456239018
https://music.yandex.ru/album/14593748/track/79968845
https://podcasts.google.com/feed/aHR0cHM6Ly9jbG91...
https://castbox.fm/episode/Транспортное-планирование.-Управление-транспортом