Госсовет об эффективности разворовывания бюджетных средств
Сегодняшнее заседание Госсовета вышло любопытным. Если на время забыть упрек ВВП в «не улучшающейся ситуации с исполнением его решений», конечно.
Речь шла о вопросе на Руси вечном: воруют. А что не воруют - про… это самое… разбазаривают, парламентски говоря. В кабинетных войнах за ресурсы теряется даже больше финансов, чем утекает их сквозь дырявую систему госзакупок (по любимому закону Навального, 94ФЗ, на котором он в свое время съел собаку, отчего и вырос большой и заметный, и который он отчаянно защищал даже от своего кумира Кузьминова из ВШЭ, чтобы не дай Бог не потерять «профессию»).
Между тем, ухудшающаяся ситуация в мировой (и, уж конечно уж, в отечественной) экономике не позволяет и дальше смотреть на это сито сквозь пальцы, хотя бы не попытавшись как-то позатыкать в нем дыры. И вот до чего власти к настоящему времени додумались:
[Ключевые спикеры и основные мысли]Путин:
В 2012 году расходы консолидированного бюджета России превысили 22 триллиона рублей. Проблемы связаны с качеством использования этих средств. Именно поэтому были приняты концептуальные законы по созданию новых форм госучреждений, по улучшению механизма их финансирования. Обновляется система государственных закупок.
Задача повышения качества управления финансами касается всех уровней власти. Именно поэтому мы сегодня и рассматриваем этот вопрос в таком широком составе. Исполнение бюджетов идёт хаотично и крайне неравномерно. В конце года начинается аврал, спешное освоение имеющихся средств, ресурсов. К примеру, госпрограмма «Информационное общество» (лоббисты - эмбиэйчики ДАМ, - м.) к июню была исполнена на 3,5 процента.
Кроме того, некоторые целевые программы и их отдельные мероприятия вовсе не реализуются, остаются на бумаге. Заложенные на них средства лежат в бюджете по сути мёртвым грузом. Многие бюджетные статьи и программы страдают неконкретностью и аморфностью. Вместо чётких целей часто можно встретить обтекаемые бюрократические формулировки вроде «улучшить», «усовершенствовать». Всё это далеко от жизни и никуда не годится. У нас семь лет шла программа по созданию кадастра объектов недвижимости: с 2006 по 2012 год. Израсходовано 42 миллиарда народных денег. Сегодня программа завершена, а система кадастрового учёта недвижимости так и не доведена до ума (а ответственный эмбиэйчик бежал в США, - м.).
Мы сталкиваемся и с откровенным игнорированием закона. В 2012 году только фактов невыполнения требований законов о государственных и муниципальных заказах было выявлено на сумму свыше 130 млрд, нарушений- на 187 млрд рублей. Сразу хочу сказать: это не воровство какое-то, нет, не коррупция. Это отсутствие должной финансовой дисциплины. По итогам проверок к дисциплинарной ответственности за эти нарушения привлечено 27 тысяч должностных лиц.
В этой связи предлагаю сегодня обсудить возможное ужесточение ответственности в сфере государственных финансов. Речь идёт как о персональной ответственности, так и об ответственности органов власти.
Первое. Все расходы должны быть обоснованы и тщательно просчитаны ещё на стадии подготовки программ и бюджета. С1 октября этого года вступил в силу новый закон о Счётной палате. Теперь она может проводить комплексный анализ госрасходов: от их планирования до оценки эффективности трат.
Второе. Отдельная тема касается бюджетных инвестиций. Сформирована масштабная программа капитального строительства с использованием бюджетных средств. В то же время в этой сфере есть известные проблемы. Прежде всего имею в виду увеличение первоначальных смет (« Хорошо работаете» ТМ - м.). Прошу проработать решения о фиксировании цены строительства каждого капитального объекта, чтобы в дальнейшем исключить их удорожание.
Третье. Серьёзный резерв для увеличения отдачи от бюджетных расходов кроется в работе государственных и муниципальных учреждений. Сейчас стоимость одной и той же услуги в таких учреждениях в зависимости от региона порой отличается в разы. За что и в чей карман платит бюджет - непонятно. Ещё и на граждан между тем пытаются кое-какие дополнительные платежи переложить.
Ещё одна острая тема касается государственных закупок. То, что здесь порой происходит, вызывает и недоумение, и справедливые вопросы. По данным КРУ, в 2012 году было размещено более 3,4 миллионов государственных и муниципальных заказов на общую сумму около 8 триллионов рублей. После мониторинга установлено, что более 60 процентов из них были проведены с нарушениями.
С 1 января 2014 года вместо известного 94-го закона, который, считаю, сыграл свою положительную роль в решении ряда вопросов и проблем, но тем не менее имел ряд минусов, вступает в силу новый федеральный закон «О контрактной системе». Он должен коренным образом изменить всю систему госзакупок: от планирования и размещения контрактов до их исполнения.
Пятое. Считаю, нам нужно активнее использовать инструменты общественного контроля в бюджетной сфере. Норма об общественном контроле, о публичном размещении информации о госзакупках прямо закреплена в законе о контрактной системе. Когда всё открыто, сразу бросаются в глаза завышенные цены и странные условия госзакупок. Подчеркну, нам нужно кардинально улучшить ситуацию по всей системе.
Собянин:
Важное направление - это формирование контрактной системы. Речь идёт о долгосрочных планах закупок, увязанных с приоритетами развития, об экспертизе, общественном обсуждении и новой процедуре контрактации, а также контроле за выполнением обязательств. По хорошему, все контракты должны изначально планироваться на основе стратегических целей и приоритетов, утверждённых в программах. Очевидно, что уже сейчас надо активно готовиться к работе по новым правилам.
Мы все знаем о проблемных моментах 94 го Федерального закона, и было бы ошибкой допустить их воссоздание на уровне подзаконных актов. В целом считаю, что реализация 44-го закона позволит вывести систему госзакупок на качественно новый уровень.
В Москве ещё в 2011 году создан интернет-портал « Открытый бюджет города». Здесь представлены актуальные сведения об исполнении бюджета по доходам и расходам, размещена информация о ходе и реализации городских программ. Но важно не просто раскрывать общие параметры бюджетов и программ, а идти дальше: создавать инструменты общественного контроля за качеством и сроками выполнения конкретных работ и услуг. (В этом месте не могу не напомнить о своей идее «гражданской госприемки», - конечно, с меньшим размахом, под ЖКХ).
Силуанов:
С 2015 года необходимо перейти к формированию государственных заданий на основании единых нормативов на оказание госуслуг, включая затраты и на оплату труда, с учетом достижения целевых показателей средней заработной платы в соответствующих отраслях. В связи с этим целесообразно уточнить методику определения среднего уровня оплаты труда в отраслях бюджетной сферы, которая должна учитывать и почасовую нагрузку, и длительность отпусков, и интенсивность труда, и квалификацию, и льготы, которые сегодня имеют те или иные работники. (На слуху искусственные манипуляции губернаторов «средней по региону» зарплатой - так они пытаются обойти установки на повышение зарплат бюджетникам, - м).
Несколько слов о социальной поддержке граждан. Это одно из крупнейших направлений бюджетных расходов, однако эффективность здесь невысока. Так, по экспертным оценкам, среди граждан, получающих различные виды социальных пособий, менее половины относятся к категории нуждающихся. Таким образом, теми же ресурсами, направляя их более уязвимым социальным группам граждан, можно добиться гораздо большего, в том числе при решении задач снижения уровня бедности.
Новые возможности создает формируемая в настоящее время информационная система «Электронный бюджет». Будут автоматизированы процессы планирования, исполнения бюджетов, управления закупками, долгом, финансовыми активами, бухгалтерского учета. Только централизация ведения бухгалтерского учета получателей бюджетных средств в Казначействе позволит высвободить сотни тысяч бухгалтеров, которые сегодня работают в бюджетных учреждениях. (Вот «высвобожденные» бухгалтеры-то обрадуются… Зато - экономия, - м.)
Наконец, Голикова (в надежде разглядеть «новый 37й», Политрук поневоле следил за ходом обновления СП, - и рад отметить, что, например, прогнозы о будущей роли Чистовой в расчистке нарушений в силовых структурах нашли свое подтверждение):
С переходом к программному бюджету и к новой системе государственных закупок контроль многократно возрастает. Однако необходима разработка критериев эффективности расходов для различных отраслей по всей вертикали контрольно-счетных и правоохранительных органов (т.е. чтобы от «представлений Счетной палаты» в правоохранительные органы был толк, нужно заставить их «говорить на одном языке», - м.)
Я бы хотела обратить внимание на основные проблемы, которые, на наш взгляд, сейчас вырисовываются.
Первое. Цели, задачи, мероприятия отдельных государственных программ не всегда увязаны с заявленными стратегическими приоритетами. Пример: целевые значения показателей Государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» (одна из любимых программ ИНСОР и ВШЭ, - м.) отклоняются от целевых значений, установленных в документах стратегического планирования по 22 из 32 показателей. К сожалению, таких нестыковок достаточно много.
Второе. Государственные программы существенно варьируются по срокам их реализации, что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач и показателей.
Третье. Отсутствие в большинстве программ разделов, содержащих информацию об их взаимосвязи, свидетельствует об отраслевом и ведомственном подходе к формированию госпрограмм. Они в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных целями, задачами и показателями. А как уже отмечали, аудит эффективности - это как раз оценка целей и результатов, которые заявлены в программных документах.
Четвертое. По отдельным государственным программам отсутствует положительная динамика планируемых показателей даже в случае увеличения финансового обеспечения. Нет обоснования самой возможности достижения целевых показателей (т.е. в ведомствах специально пишут программы так, чтобы не отвечать потом, - м.).
Пятое. Предварительная экспертиза государственных программ свидетельствует об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования. А с учетом того, что параметры бюджета, который сейчас внесен в Государственную Думу, достаточно жесткие, эти требования выходят на первое место. Такая ситуация вызывает риск подмены долгосрочных целей краткосрочными, а также ведомственными и местными задачами. И это порождает неэффективность расходов, с точки зрения достижения стратегических целей и приоритетов. Недочеты в планировании становятся причиной неудовлетворительного исполнения в том числе инвестиционной части бюджета. Так, на 1 июля в строй было введено 22 объекта из 1055, которые подлежат вводу в 2013 году. То есть за полгода введено 2,1 процента от общего количества за год (! - м).
В 2013 году Счетная палата подвела итоги нескольких контрольных мероприятий, в которых затрагивалась эта тематика. Они показали недостаточную эффективность предоставляемых льгот. Из 128 действующих налоговых преференций по 117 вообще не предусмотрена какая-либо конкретная результативность применения (т.е. на местах раздают налоговые льготы кому попало, как при раннем Ельцине - советам афганских ветеранов, - м.). Льготы и преференции - это, по сути, выпадающие доходы бюджетов, их малая эффективность не сильно отличается от неэффективных государственных расходов. В этой связи считали бы правильным поставить вопрос о необходимости комплексного анализа эффективности всей системы льгот и преференций, чтобы нацелить их на стимулирование экономического развития, решение социальных проблем и укрепление доходной базы бюджетов всех уровней.
Дальше еще выступал Улюкаев, ныл и гундосил Кузьминов из ВШЭ, и показывали привычное шоу лидеры парламентских фракций. Но сии речи в Кремле расшифровать пока не успели. Суть все та же: бюджет нужно зачищать от «черных дыр» и неэффективных секторов.
Выводы.
1. Бюджетная ситуация в стране осложняется, - отсюда и шебуршение.
2. Волей-неволей придется задуматься об эффективности расходования средств. Даже воровать лучше с прибылей, не с убытков.
3. Большие надежды возлагаются на введение своеобразного «либерального Госплана» (программное бюджетирование, новые функции Счетной палаты по проверке расходов на эффективность на этапе принятия программ) и «Открытого ОБХСС» (новая ФКС и элементы «Открытого правительства», будь оно неладно, ибо в него я не очень верю).
4. Вместе с тем, предстоит и «бюджетный маневр» в части перекроя расходных статей. Видно, что пострадают как госчиновники (конечно, мелкие), так и ведомственные интересы (с тем, чтобы не «мариновали» деньги, которых все равно не в состоянии освоить).
5. Вилка (в трансляции ее кто-то даже озвучил, жаль, в стенограмме что-то не вижу): либо коррупционно-головотяпский налог удастся снизить до приемлемого уровня, либо «все гикнется, как в 2008».
И есть ощущение, что Путин понимает: второго 2008 народ даже ему не простит.
Что же, перед лицом опасности люди нередко творят чудеса. А Правительства состоят из людей, куда деваться.