Указ № 1400 - конституционная реформа или госпереворот?
21 сентября 1993 года президент России Б.Н. Ельцин издал указ N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Это привело к вооруженному противостоянию с Верховным Советом и закончилось в декабре того же года принятием новой Конституции. Что это было: шаг в реализации конституционной реформы или госпереворот? Разбираемся подробнее.
На протяжении 1993 года нарастал конфликт между президентом Б.Н. Ельциным, с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с другой. Рубежом в этом споре стал всероссийский референдум, проведенный 25 апреля 1993 года по вопросам доверия президенту или парламенту. Результаты голосования укладывались в формулу ДА - ДА - НЕТ - ДА, за которую агитировали сторонники президента. По итогам референдума российский народ большинством голосов участвовавших в голосовании граждан выразил доверие президенту и его социально-экономической политике, высказался против досрочных выборов президента и посчитал необходимым провести досрочные выборы народных депутатов. На деле же не все оказалось так просто.
Порядок подведения итогов референдума и механизме реализации его результатов стал предметом для исследования в Конституционном Суде РФ. За 4 дня до референдума в постановлении от 21 апреля 1993 года Суд определил, что первый вопрос о доверии президенту носит «преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер». Второй вопрос об одобрении проводимой президентом и правительством социально-экономической политике был охарактеризован Судом как многозначный, что «обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения». По этим основаниям оба вопроса не являлись конституционными, то есть не требовали внесения изменений в Конституцию и не определяли основное ее содержание. Для принятия решения необходимо было получить лишь большинство голосов граждан, принявших участие в голосовании.
Напротив, третий и четвертый вопросы о досрочных выборах президента и народных депутатов носили конституционный характер и для их принятия требовалось получить несоизмеримо большее число голосов - большинство голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме. Как показал день голосования, в референдуме приняли участие чуть более 64% от общего числа включенных в списки граждан. Это означало, что для принятия решения по третьему и четвертому вопросам за них должны были проголосовать порядка 78% от участвовавших в референдуме граждан. Этот рубеж не был достигнут ни при голосовании по третьему вопросу - всего 49% «за», ни по четвертому вопросу - 67% «за».
Результаты референдума не принесли желаемой разрядки в противостоянии президента и парламента. Между президентом и Верховным Советом еще более усугубились неразрешимые противоречия относительно взглядов на конституционную реформу и иные жизненно важные вопросы внутренней политики: приватизация, бюджетные вопросы и др. К примеру, будучи сторонами конституционного процесса, они предлагали взаимоисключающие предложения к тексту Конституции. И так по многим вопросам принятие решения затягивалось из-за существовавших разногласий.
Усиление конституционного кризиса привело к тому, что 21 сентября 1993 года президент Б.Н. Ельцин издал указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указом распускались Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ - главные законодательные, распорядительные и контрольные государственные органы, утверждалась дата подготовки новой Конституции страны - 12 декабря 1993 года, вводилось в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, предусматривавшего создание двухпалатного парламента - Федерального Собрания, состоявшего из Государственной Думы и Совета Федерации, назначались выборы в Госдуму на 11 - 12 декабря 1993 года. Фактически в стране вводилось прямое президентское правление, вплоть до формирования Федерального Собрания было предписано руководствоваться указами президента.
В день подписания указа в телеобращении к гражданам России Б.Н. Ельцин привел следующие причины принятия им этого решения: «Я обращаюсь к вам в один из самых сложных и ответственных моментов. Накануне событий чрезвычайной важности. Последние месяцы Россия переживает глубокий кризис государственности. В бесплодную и бессмысленную борьбу на уничтожение втянуты буквально все государственные институты и политические деятели. Прямое следствие этого - снижение авторитета государственной власти в целом. Уверен, все граждане России убедились: в таких условиях нельзя не только вести труднейшие реформы, но и поддерживать элементарный порядок. Нужно сказать прямо: если не положить конец политическому противоборству в российской власти, если не восстановить нормальный ритм ее работы, не удастся удержать контроль за ситуацией, сохранить наше государство, сохранить мир в России».
Правовыми основаниями издания указа послужили следующие мотивы:
1) 25 апреля 1993 года на всенародном референдуме граждане России выразили доверие президенту и проводимой им социально-экономической политике.
2) Съезд народных депутатов и Верховный Совет действовали вопреки результатам референдума. В указе приводились примеры игнорирования народной воли: «[п]рямое противодействие осуществлению социально-экономических реформ, открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете обструкция политике всенародно избранного Президента Российской Федерации, попытки непосредственного осуществления функций исполнительной власти».
3) Верховный Совет допускал многочисленные нарушения при подготовке и принятии решений, что фактически ликвидировало народное представительство. Так в указе была описана практика голосования за отсутствующих депутатов.
4) Действия Съезда и Верховного Совета создавали угрозу государственному суверенитету, единству и целостности государства, правам и свободам человека. Президент, исполняя свои обязанности по защите суверенитета, охране прав и свобод человека и гражданина (ст. 121.4 Конституции), должен был отреагировать на приведенные нарушения законности и прямое попрание народной воли.
5) Хоть и не обладая конституционными полномочиями исполнять свои обязанности в ситуациях, когда угроза суверенитету, единству и целостности государства, правам и свободам человека исходила от органов законодательной власти, президент должен был принять меры, изложенные в указе, дабы исполнить высшую волю народа, выраженную в решении референдума.
Оценка конституционности принятого указа не заставила себя долго ждать. В тот же день 21 сентября 1993 года Конституционный Суд пришел к заключению, что указ не соответствовал Конституции и служил основанием для отрешения президента Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности. Президиум Верховного Совета от 21 сентября 1993 года подтвердил прекращение полномочий президента с момента подписания названного указа. На следующий день на заседании Верховного Совета депутаты подтвердили вывод президиума о прекращении полномочий президента. 24 сентября 1993 года Съезд народных депутатов оценил действия президента как государственный переворот, признал все правовые акты, вышедшие за подписью Б.Н. Ельцина начиная с 20.00 часов 21 сентября 1993 года, не имеющими юридической силы. Исполнение обязанностей президента перешло к вице-президенту А.В. Руцкому. Так начиналась горячая фаза конституционного кризиса, закончившегося вводом в Москву войск, вооруженными столкновениями, обороной Останкинской телебашни и, в конечном итоге, поражением Верховного Совета.
Насколько указ президента и его последующая открытая конфронтация со Съездом и Верховным Советом укладывались в рамки правовых реалий того времени? Рассмотрим этот вопрос предметно.
Во-первых, указ ссылался на результаты референдума от 25 апреля 1993 года как правовое основание действий президента в период конституционного кризиса. Однако итоги референдума не могут служить достаточным поводом для издания рассматриваемого указа. Как было сказано ранее, Конституционный Суд определил вопрос о доверии президенту как «нравственно-оценочный и политический», но не несущий за собой какие-либо юридические последствия. Вопрос об одобрении социально-экономической политики был отмечен Судом в качестве неопределенного: социально-экономическая политика реализуется не только президентом и правительством, «[н]е ясно и то, что именно требуется оценить: направления, формы, методы, темпы, результаты осуществления социально-экономической политики». Тем самым, в силу специфики поставленных вопросов, даже получение на референдуме необходимого количества голосов не означало, что решения по этим вопросам становились обязательными для исполнения.
Стоит напомнить, что четвертый вопрос, поставленный тогда на голосование, касался необходимости проведения досрочных выборов народных депутатов. Будучи вопросом конституционного характера, в ходе референдума он не набрал требуемого количества голосов - большинство голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме. Граждане России не поддержали идею о переизбрании народных депутатов и косвенно оказались лояльны курсу, проводимому Съездом и Верховным Советом. Таким образом, результаты референдума не могли стать надежной правовой основой для прекращения деятельности высших законодательных органов страны.
Во-вторых, указ отмечал отсутствие в действовавшей тогда Конституции возможности принять ее заново и, таким способом снять противоречия между ветвями власти. Между тем, принятый во исполнение Конституции закон о референдуме прямо предусматривал проведение референдума по вопросу принятия Конституции (ст. 35). Более того, Конституционный Суд все в том же постановлении от 21 апреля 1993 года подтвердил возможность вынесения на референдум вопроса о принятии Конституции. Возникает следующий вывод: юридическая возможность разрешения конституционного кризиса посредством принятия новой Конституции на всенародном референдуме существовала, но ею никто не воспользовался.
В-третьих, президент в указе сделал ссылку на невозможность урегулирования спора с законодательной ветвью власти иным образом, чем путем волевого прекращения деятельности Съезда и Верховного Совета и проведения выборов нового парламента - Федерального Собрания. Однако такое поведение президента противоречило крайней модели разрешения конфликта, предусмотренной Конституцией. Так, Конституция предоставила высшему органу государственной власти - Съезду народных депутатов - полномочия по отрешению от должности президента (ст. 104). Президент также вправе по собственной инициативе уйти в отставку (ст. 121.11). Исходя из этого, в ситуации неразрешимого конституционного кризиса именно президент должен был стать жертвой политической борьбы и покинуть свой пост.
Вопреки Конституции, президент выбрал силовой вариант разрешения конфликта, превысил свои конституционные полномочия, инициировал изменение государственного строя, распустил законно избранные органы государственной власти и издал указ, противоречащий Конституции. О том, к каким последствиям это привело и можно ли в связи с этим считать принятие действующей Конституции незаконным (даже сложно себе это представить!) - расскажу в следующей публикации.
©
