Что даёт Украине Будапештский меморандум
26 лет назад, 5 декабря 1994 г. Российская Федерация, Соединённые Штаты Америки, Великобритания и Украина подписали в Будапеште Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия.
Ссылаясь на этот документ, в последнее время украинская сторона делает попытки отменить Минские соглашения и Нормандский формат урегулирования конфликта на Донбассе. Что же сказано в Будапештском меморандуме, и может ли он иметь какое-то реальное значение для миротворческого процесса на востоке Украины?
Ядерное соглашение
Советский Союз распадался тяжело и кроваво. Череда бесконечных региональных конфликтов, а затем и гражданские войны в уже отделившихся республиках вызывали беспокойство у западных стран в связи с наличием у многих из них советского ядерного оружия. Поэтому, ради того, чтобы обезопасить друг друга от неприятных неожиданностей, в 1992 году Россия, США, Украина, Белоруссия и Казахстан подписали Лиссабонский протокол. Суть этого соглашения состояла в передаче всех ядерных вооружений постсоветских стран Российской Федерации. Руководство Украины решило в данной ситуации добиться для себя максимальных выгод. Так как Украина среди пылающих постсоветских республик начала 90-х оставалась чуть ли не единственных островком стабильности, и многие хотели, чтобы так и оставалось, в обмен на отказ от ядерного оружия она потребовала дополнительных гарантий своей территориальной целостности.
Для обсуждения данного вопроса саммита СБСЕ (Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе) лидеры стран собрались в 1994 г. в столице Венгрии и 5 декабря подписали тот самый Будапештский меморандум. Что же обязались делать участники в обмен на отказ Украины от ядерного оружия? Подписи были поставлены под следующими пунктами:
- уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины;
- воздерживаться от угрозы силой и её применения против территориальной целостности и политической независимости Украины;
- воздерживаться от экономического давления на Украину;
- добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
- не применять ядерное оружие против Украины, кроме случая нападения на них и их подопечные территории, вооружённые силы, союзников;
- проводить консультации в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств.
Естественно, что после начала конфликта на Донбассе, в развязывании которого Киев обвиняет Москву, начались различные спекуляции касательно Будапештского меморандума. Украина утверждает, что Россия обязана выполнять данный договор и, соответственно, предпринять меры для возвращения ей Крыма, а также территорий ДНР и ЛНР. Если касательно Донбасса можно вполне сказать, что Россия в рамках Минских соглашений и Нормандского формата действительно выступает гарантом территориальной целостности Украины (при условии выполнения Киевом Минских соглашений, т.е. обеспечения безопасности жителей Донбасса), то так же очевидно, что Крым никому отдавать Российская Федерация не собирается. В связи с этим неплохо было бы понять, имеет ли Будапештский меморандум юридическую силу для России.
Призрачные гарантии
Как известно, есть два источника международного права - международный договор и международный обычай, то есть «установленные государствами в процессе правотворчества формы воплощения согласованных решений, формы существования международно-правовых норм».
Ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров говорит, что международное соглашение, заключённое между государствами в письменной форме, регулируется «международным правом вне зависимости от конкретного наименования». Международный договор можно считать таковым, если его подписали уполномоченные представители государств, если он содержит нормы международного права, если он заключается в письменной форме.
Интересно, что Венская конвенция вообще не упоминает обязательность ратификации международного договора. Таким образом, вступление его в силу возможно и непосредственно с момента подписания. Но именно что возможно, а не обязательно. Об этом чуть позже. Сейчас же нужно зафиксировать, что Будапештский меморандум - действительно имеет все признаки международного договора, а значит, является таковым. Данное соглашение подтвердило выполнение положений Заключительного акта СБСЕ, Устава ООН и Договора о нераспространении ядерного оружия в отношении Украины как не обладающего ядерным оружием государства-участника Договора. Но и всё. Пункт об уважении суверенитета декларативен, не более того.
Разговоры о том, что согласно п. 4 меморандума США и Великобритания должны предоставить Украине военную помощь в случае, если она подвергнется агрессии извне, спекулятивны. И здесь речь идёт не о трактовке влияния России на события в Крыму и на Донбассе, а о международном праве. Даже если РФ действительно совершила акт агрессии в отношении Украины, то договор предусматривает военную помощь других стран-подписантов только если это ядерная агрессия, если было применено ядерное оружие. Очевидно, что это не так.
Кроме того, следует обратить внимание на формулировку ещё одного из пунктов меморандума: «Никакое их оружие никогда не будет использоваться против неё, кроме целей самообороны или любым другим образом в соответствии с Уставом ООН». Таким образом, оказывается, что ядерные державы согласно договору, могут применять оружие против Украины в описанных случаях.
В главе VII Устава ООН (Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии) есть статья 40 - временные меры, направленные на предотвращение ухудшения ситуации, которую вполне можно трактовать, как право использовать силовые средства, чтобы обеспечить безопасность в непосредственной близости от своих границ, тем более там, где по международному договору размещена база ВМФ РФ. Применение экономических санкций позволяет статья 41 Устава - меры, не связанные с использованием вооружённых сил. Ну а статья 51 вообще гласит, что в случаях вооружённого нападения на члена Организации Объединённых Наций допускается осуществление права на индивидуальную или коллективную самооборону. И дальше начинаются интерпретации.
Но не нужно даже становиться на чью-то сторону в конфликте, чтобы понять - гарантии Будапештского меморандума достаточно призрачны.
Продукт для внутреннего пользования
Теперь важно разобраться, влечёт ли меморандум (даже такой неоднозначный в плане интерпретаций) какие-то правовые последствия для России. Мы уже разобрались, что международный договор вступает в силу либо с момента подписания, либо с момента ратификации. Ряд экспертов убеждён, что без ратификации Россия данный договор выполнять не должна, поскольку есть статья 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в которой указан перечень подлежащих ратификации международных договоров. Среди них соглашения касательно обороноспособности, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности. Такая позиция вряд ли может считаться обоснованной, ведь указанный закон приняли только в 1995 году, а Будапештский меморандум был подписан в 1994-м. Ясно, что надо смотреть на законы, действовавшие именно в то время, а это Закон СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР». Статья 12 этого закона говорит, что «ратификации подлежат международные договоры СССР о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, договоры о взаимном отказе от применения силы или угрозы силой, мирные договоры, договоры о территориальном разграничении СССР с другими государствами, договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законодательных актах СССР». Итак, можно однозначно утверждать, что для вступления в силу Будапештского меморандума он должен был быть ратифицирован в Госдуме в форме закона.
Посмотрим на вопрос иначе. Меморандум фактически является приложением к договору «О нераспространении ядерного оружия», поскольку конкретизирует его положения касательно Украины. Может быть, поэтому его не нужно ратифицировать? Нет, в п.2 статьи IX меморандума чётко сказано, что основной договор требует ратификации, а это приводит к необходимости ратифицировать и приложения к нему.
Подписанный в рамках СБСЕ Будапештский меморандум не был ратифицирован не только Российской Федерацией, но и такими ядерными державами, как Франция и Китай. Мало того, документ, который по итогу опубликовали эти страны, не содержал даже пункта о необходимости консультаций в спорных ситуациях. Соответственно юридической силы документ не имеет.
Если говорить о практике, европейские гарантии были очень странно применены и во время крымских событий 2014 года. Как известно, 1 марта СовФед РФ принял постановление «Об использовании войск Российской Федерации на территории Украины». Киев тут же обратился к странам-подписантам Будапештского меморандума с требованием «практическими действиями подтвердить закреплённые в меморандуме обязательства». Через несколько дней, 5 марта, в Париже встретились министры иностранных дел США, Великобритании и Украины. Украинский и американский представители настаивали на квалификации действий России как нарушения Будапештского меморандума. А вот британский министр с такой трактовкой не согласился, почему и никаких решений принято не было. Только введение экономических санкций, что к меморандуму не имеет никакого отношения.
Понятно, почему сегодняшние инициативы Киева перевести Нормандский формат урегулирования конфликта на Донбассе в Будапештский, т. е. привлечь к решению вопроса США и Великобританию, не вызывает у последних никакого интереса. Будапештский меморандум никак не может быть основой для мирного урегулирования на востоке Украины, и у украинского руководства нет никаких рычагов, чтобы заставить подписантов меморандума даже обсуждать указанный вопрос. Поэтому муссирование темы смены Нормандского формата на Будапештский можно считать исключительно продуктом внутреннего потребления, направленным не на международных игроков, а на собственный народ, которому надо объяснять, почему сменивший Порошенко на должности президента Украины Зеленский до сих пор не остановил войну и кровопролитие.