ЗА ФЕДЕРАЛИЗМ
Бюджетная политика:
украинская модель, мировой опыт и федералистская перспектива
Раздел 2. Мировой опыт межбюджетных отношений
Теперь перейдем к анализу существующих в современном мире бюджетных моделей. Классической работой на эту тему является монография Г.Хьюза и С.Смита «Экономические аспекты децентрализованного управления: структура, функции и финансы». Изучив опыт 19 стран Организации экономического сотрудничества и развития, он разделили их на 4 группы.
1. Самостоятельность местных и региональных властей подкрепленная налоговыми полномочиями - США, Канада, Австралия, Великобритания, Япония. Из этого списка только Японию можно считать классическим унитарным государством.
2. Высокая доля местных властей в финансировании социальных расходов - страны т.н. «скандинавского социализма» - Норвегия, Швеция, Дания, Финляндия.
3. Автономность бюджетов разного уровня при высокой степени взаимодействия между ними - центрально-европейские федерации - Германия, Австрия, Швейцария.
4. Высокая степень зависимости местных бюджетов от центра - страны Западной и Южной Европы - Франция, Испания, Италия, Бельгия, Нидерланды, Португалия, Греция.
Беглого взгляда на эти данные достаточно для того чтобы убедиться, что децентрализованные модели оказались более устойчивы к мировому финансовому кризису. Так, по данным, озвученным на Давосском форуме 2009 года, именно страны «скандинавского социализма» продемонстрировали наибольшую надежность своих финансовых систем перед лицом первой волны кризиса. Очевидна и роль сегодняшней ФРГ, как якоря финансовой стабильности ЕС, ну а страны 4-й группы с наивысшей степенью централизации оказались в наибольшей степени охвачены кризисом.
В отечественной экономической литературе широкое распространение получила типология межбюджетных отношений, предложенная известным российским экономистом А.М.Лавровым. Всего автор выделяет 5 моделей.
1. Советская. Модель, существовавшая в партийно-административном государстве (в настоящее время представляет исторический интерес).
Вышестоящие органы власти утверждали нижестоящие бюджеты, в итоге получался государственный бюджет СССР.
Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-либо на местах было нельзя. Каждому бюджету приписывались доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий были индивидуальными. Если кому-то не хватало собранных налогов, то из вышестоящего бюджета поступала индивидуальная дотация.
Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи. Эффективность межбюджетных отношений была низкой - ни у кого не было стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, постоянно нарастала нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушился.
2. Китайская. Вариант советской модели.
Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается.
В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако, стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов).
3. Американская. Модель «классического» или «конкурентного» бюджетного федерализма.
Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Отчисления от федеральных налогов в бюджеты штатов отсутствуют. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов. При этом макроэкономические показатели находятся в исключительной сфере компетенции федеральных органов.
4. Канадская. Социально-ориентированный вариант американской модели.
Налоги являются частично "непересекающимися", но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод "достраивания" ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.
5. Немецкая. Модель «кооперативного» федерализма.
Бюджетная система базируется на "общих" налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между "богатыми" и "бедными" землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами "классического" бюджетного федерализма.
Перечисленные здесь модели и их особенности являются своего рода веберовскими «идеальными типами». Поскольку, бюджетный федерализм пытается совместить решение двух противоречивых задач: соблюдение справедливости в отношениях субъектов с центром и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, то и в мировой бюджетной практике федеративных государств отдельные элементы описанных моделей могут совмещаться в различных пропорциях, в соответствии с тем, как каждое конкретное государство видит оптимальное решение указанного противоречия. Нетрудно заметить, что сегодняшняя украинская модель, описанная в первом разделе, унаследовала системные недостатки модели советской. На мой взгляд, для нашей страны оптимальной моделью может стать канадская, но окончательный выбор, безусловно, должен стать результатом глубокого научного анализа.
украинская модель, мировой опыт и федералистская перспектива
Раздел 2. Мировой опыт межбюджетных отношений
Теперь перейдем к анализу существующих в современном мире бюджетных моделей. Классической работой на эту тему является монография Г.Хьюза и С.Смита «Экономические аспекты децентрализованного управления: структура, функции и финансы». Изучив опыт 19 стран Организации экономического сотрудничества и развития, он разделили их на 4 группы.
1. Самостоятельность местных и региональных властей подкрепленная налоговыми полномочиями - США, Канада, Австралия, Великобритания, Япония. Из этого списка только Японию можно считать классическим унитарным государством.
2. Высокая доля местных властей в финансировании социальных расходов - страны т.н. «скандинавского социализма» - Норвегия, Швеция, Дания, Финляндия.
3. Автономность бюджетов разного уровня при высокой степени взаимодействия между ними - центрально-европейские федерации - Германия, Австрия, Швейцария.
4. Высокая степень зависимости местных бюджетов от центра - страны Западной и Южной Европы - Франция, Испания, Италия, Бельгия, Нидерланды, Португалия, Греция.
Беглого взгляда на эти данные достаточно для того чтобы убедиться, что децентрализованные модели оказались более устойчивы к мировому финансовому кризису. Так, по данным, озвученным на Давосском форуме 2009 года, именно страны «скандинавского социализма» продемонстрировали наибольшую надежность своих финансовых систем перед лицом первой волны кризиса. Очевидна и роль сегодняшней ФРГ, как якоря финансовой стабильности ЕС, ну а страны 4-й группы с наивысшей степенью централизации оказались в наибольшей степени охвачены кризисом.
В отечественной экономической литературе широкое распространение получила типология межбюджетных отношений, предложенная известным российским экономистом А.М.Лавровым. Всего автор выделяет 5 моделей.
1. Советская. Модель, существовавшая в партийно-административном государстве (в настоящее время представляет исторический интерес).
Вышестоящие органы власти утверждали нижестоящие бюджеты, в итоге получался государственный бюджет СССР.
Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-либо на местах было нельзя. Каждому бюджету приписывались доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий были индивидуальными. Если кому-то не хватало собранных налогов, то из вышестоящего бюджета поступала индивидуальная дотация.
Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи. Эффективность межбюджетных отношений была низкой - ни у кого не было стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, постоянно нарастала нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушился.
2. Китайская. Вариант советской модели.
Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается.
В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако, стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов).
3. Американская. Модель «классического» или «конкурентного» бюджетного федерализма.
Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Отчисления от федеральных налогов в бюджеты штатов отсутствуют. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов. При этом макроэкономические показатели находятся в исключительной сфере компетенции федеральных органов.
4. Канадская. Социально-ориентированный вариант американской модели.
Налоги являются частично "непересекающимися", но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод "достраивания" ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.
5. Немецкая. Модель «кооперативного» федерализма.
Бюджетная система базируется на "общих" налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между "богатыми" и "бедными" землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами "классического" бюджетного федерализма.
Перечисленные здесь модели и их особенности являются своего рода веберовскими «идеальными типами». Поскольку, бюджетный федерализм пытается совместить решение двух противоречивых задач: соблюдение справедливости в отношениях субъектов с центром и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, то и в мировой бюджетной практике федеративных государств отдельные элементы описанных моделей могут совмещаться в различных пропорциях, в соответствии с тем, как каждое конкретное государство видит оптимальное решение указанного противоречия. Нетрудно заметить, что сегодняшняя украинская модель, описанная в первом разделе, унаследовала системные недостатки модели советской. На мой взгляд, для нашей страны оптимальной моделью может стать канадская, но окончательный выбор, безусловно, должен стать результатом глубокого научного анализа.