Рецензия на доклад ФАС о состоянии конкуренции
Недавно меня попросили написать отзыв на доклад ФАС. Вот что получилось.
* * *
По сравнению с отчетами других ведомств подготовленный ФАС "Доклад о состоянии конкуренции в РФ" -- необыкновенно насыщенный информацией документ, из которого можно получить много сведений о том, что именно ведомство делает на деньги налогоплательщиков и что планирует делать впредь. Любая критика, которая не учтет, что речь идет об одном из лучших ведомственных докладов, авторов которого по этой сопоставительной мерке следует поблагодарить, будет очевидно несправедлива.
Однако если оценивать этот текст не в сравнении с другими, а сам по себе, то он откровенно недружественен к читателю, а сведения, которые необходимы для принятия политических решений, по большей части отсутствуют.
Недружественным читателю Доклад делают:
1) отсутствие ясной темы;
2) лишние сведения;
3) канцелярит.
Практическую же полезность Доклада подрывают:
4) "палочный подход" при оценке правоприменения;
5) отсутствие экономических обоснований у выдвигаемых предложений
1) Отсутствие ясной темы.
Не ясно, чему именно посвящен доклад. "Состоянию конкуренции", о котором говорится в названии доклада и его четвертой части? "Конкурентной среде", о которой говорится в первой части? Или это одно и то же? И что же собственно это такое: "состояние конкуренции" и "конкурентная среда". И что понимается под "конкуренцией"? Как определить ее наличие или измерить ее интенсивность? То ли "конкуренция" это "количество фирм", то ли "концентрация", то ли "эффективность рынка" -- читатель вынужден теряться в догадках.
Текст должен давать ответы на эти вопросы: эти ответы не общеизвестны, тем более, что и среди специалистов нет общего мнения. Причем ответы нужны не только читателям доклада, но и его авторам. Без этих ответов невозможно решить, какие сведения следует включать в текст, а какие избыточны (см. следующий пункт).
2) Лишние сведения.
В докладе много необязательных сведений. Скажем, читая четвертую его часть (она составляет около половины текста), сложно не подумать, что обзор "рынка защищенной полиграфической продукции" оказался в одном ряду с обзором ТЭК, транспорта и связи потому, что этот обзор был в распоряжении авторов. Сложно усмотреть логику и в обзоре "рынков в сфере промышленности": почему авторы решили нас познакомить именно с состоянием рынков целлюлозы, железнорудного сырья, политэтилена, шин и автогрейдеров?
Текст пестрит упоминаниями о том, что там-то "состоялось заседание" такого-то комитета, что такие-то понятия "уточнены", что "продолжалось укрепление взаимодействие" с теми-то. Авторы как правило не поясняют, что же стало результатом этих заседаний и уточнений, как изменилось состояние конкуренции. Однако без такого рода пояснений все подобные сведения следует считать лишними.
3) Канцелярит.
Авторы написали текст на канцелярите. Узнать этот стиль легко -- в нем очень редки полнозначные глаголы в действительном залоге. Простая фраза "я написал письмо" превращается в "мною было написано письмо", "мною были осуществлены работы по написанию письма" или даже "было написано письмо".
Текст, который написан на канцелярите, плох не только тем, что его тяжело читать. Он плох также тем, что пассивные конструкции размывают ответственность, по преимуществу безлично говоря о процессах, но не о субъектах и результатах их работы. Фраза "я написал письмо" означает, что письмо готово и на него можно посмотреть, однако если всего лишь "были осуществлены работы по написанию письма", то результатов может и не быть.
Возьмем пример из доклада:
"Учитывая высокую степень концентрации производства стирола и планируемое сокращение поставок данной продукции на свободный рынок, было предложено отменить действующую ставку ввозной таможенной пошлины на стирол...".
Без сомнения, будет хорошо, если правительство отменит пошлину. Однако для того, чтобы по достоинству оценить работу ФАС, следует знать: антимонопольное ли ведомство или какое-то другое предложило эту идею? Авторы текста об этом умалчивают. Как понять, кому в актив правительство должно занести упомянутую инициативу? И, кстати, что с пошлиной? Ее отменили или только предложили отменить?
4) "Палочный подход" при оценке правоприменения
Как и в полиции, в ФАС действует "палочная система". Это означает, что рейтинг территориальных управлений ФАС зависит от количества возбужденных дел: чем их больше, тем на большие премии и квартирные субсидии могут рассчитывать сотрудники территориального управления. Как и в полиции, это порождает гонку за количеством дел, в которой их практическая значимость и результат для экономики и потребителя приобретают второстепенное значение.
Этот же "палочный подход" к оценке правоприменения избрали и авторы доклада. Читая про контроль за концентрацией (п. 3.1.) или про применение закона о торговле (п. 3.9.) мы узнаем только число рассмотренных ходатайств или дел. Однако это число не говорит о собственно "результатах" правоприменения: сколько выиграли потребители благодаря запрещенным слияниям и выиграли ли вообще? как изменились цены и качество услуг в торговых сетях? и т.д.
То, что подобных оценок нет в Докладе, наводит на мысль, что ФАС их не делал и при вынесении решений. Между тем, количественные методы, которые позволяют отвечать на подобные вопросы, давно существуют и применяются антимонопольными органами развитых стран. Скажем, когда в 1996 г "Staples" - одна из трех крупнейших сетей, специализирующихся на продаже канцелярских товаров для офисов - запросила у FTC разрешение на слияние со своим прямым конкурентом "Office Depot". В случае слияния доля компании составила бы 75% рынка. Однако и в этом случае FTC не стала отказывать в слиянии "априорно", а несколько месяцев проводила расчеты силами 6 эконометристов с Ph.D. и примерно того же числа экономистов других специализаций.
Без количественных оценок приоритетом будет не результат, а, как и сейчас, количество дел. И дела, как и сейчас, будут по большей части произвольными, а осуждения -- ошибочными. Посмотрим на США: только 24% экономистов-антимонопольщиков, которых опросила Американская ассоциация юристов, считает, что судьи «как правило» понимают экономическую суть дел, и 29% думают, что судьи делают это «часто», а согласно другому исследованию экономисты считают ошибочными не менее 40% антимонопольных решений судов. Если такова статистика по США, то каким должен быть процент ошибок у нас?
5) Отсутствие экономических обоснований у выдвигаемых предложений
ФАС предлагает внести поправки во множество законов. Но каковы основания думать, что эти поправки принесут пользу? Например, в сфере торговли ФАС продолжает борьбу со всяческими неценовыми условиями договоров. Но в соответствующем разделе (5.4.) нет аргументов в пользу того, что эти меры помогут потребителю или, что было бы ошибочной постановкой задачи, хотя бы производителю. Чтобы Правительство приняло обоснованное решение, ему в идеале нужно было бы знать, что меры принесут такие-то и такие-то желательные результаты, что этот прогноз опирается на теорию, которая прошла научную апробацию в реферируемых журналах, что предпосылки этой теории применимы к рассматриваемым фактам, и что у прогнозов на основе этой теории есть такая-то погрешность.
Очевидно, идеал не всегда достижим, но все же следует различать случаи, когда его не удается достигнуть, и когда такая задача даже и не ставится. Хуже всего, когда как в случае с бонусами в торговле, ФАС не просто не подтверждает свои доводы результатами экономических исследований, а сознательно пренебрегает сложившимся корпусом российских и зарубежных академических и ведомственных исследований, из которого следует, что точка зрения ФАС ошибочна.
* * *
По сравнению с отчетами других ведомств подготовленный ФАС "Доклад о состоянии конкуренции в РФ" -- необыкновенно насыщенный информацией документ, из которого можно получить много сведений о том, что именно ведомство делает на деньги налогоплательщиков и что планирует делать впредь. Любая критика, которая не учтет, что речь идет об одном из лучших ведомственных докладов, авторов которого по этой сопоставительной мерке следует поблагодарить, будет очевидно несправедлива.
Однако если оценивать этот текст не в сравнении с другими, а сам по себе, то он откровенно недружественен к читателю, а сведения, которые необходимы для принятия политических решений, по большей части отсутствуют.
Недружественным читателю Доклад делают:
1) отсутствие ясной темы;
2) лишние сведения;
3) канцелярит.
Практическую же полезность Доклада подрывают:
4) "палочный подход" при оценке правоприменения;
5) отсутствие экономических обоснований у выдвигаемых предложений
1) Отсутствие ясной темы.
Не ясно, чему именно посвящен доклад. "Состоянию конкуренции", о котором говорится в названии доклада и его четвертой части? "Конкурентной среде", о которой говорится в первой части? Или это одно и то же? И что же собственно это такое: "состояние конкуренции" и "конкурентная среда". И что понимается под "конкуренцией"? Как определить ее наличие или измерить ее интенсивность? То ли "конкуренция" это "количество фирм", то ли "концентрация", то ли "эффективность рынка" -- читатель вынужден теряться в догадках.
Текст должен давать ответы на эти вопросы: эти ответы не общеизвестны, тем более, что и среди специалистов нет общего мнения. Причем ответы нужны не только читателям доклада, но и его авторам. Без этих ответов невозможно решить, какие сведения следует включать в текст, а какие избыточны (см. следующий пункт).
2) Лишние сведения.
В докладе много необязательных сведений. Скажем, читая четвертую его часть (она составляет около половины текста), сложно не подумать, что обзор "рынка защищенной полиграфической продукции" оказался в одном ряду с обзором ТЭК, транспорта и связи потому, что этот обзор был в распоряжении авторов. Сложно усмотреть логику и в обзоре "рынков в сфере промышленности": почему авторы решили нас познакомить именно с состоянием рынков целлюлозы, железнорудного сырья, политэтилена, шин и автогрейдеров?
Текст пестрит упоминаниями о том, что там-то "состоялось заседание" такого-то комитета, что такие-то понятия "уточнены", что "продолжалось укрепление взаимодействие" с теми-то. Авторы как правило не поясняют, что же стало результатом этих заседаний и уточнений, как изменилось состояние конкуренции. Однако без такого рода пояснений все подобные сведения следует считать лишними.
3) Канцелярит.
Авторы написали текст на канцелярите. Узнать этот стиль легко -- в нем очень редки полнозначные глаголы в действительном залоге. Простая фраза "я написал письмо" превращается в "мною было написано письмо", "мною были осуществлены работы по написанию письма" или даже "было написано письмо".
Текст, который написан на канцелярите, плох не только тем, что его тяжело читать. Он плох также тем, что пассивные конструкции размывают ответственность, по преимуществу безлично говоря о процессах, но не о субъектах и результатах их работы. Фраза "я написал письмо" означает, что письмо готово и на него можно посмотреть, однако если всего лишь "были осуществлены работы по написанию письма", то результатов может и не быть.
Возьмем пример из доклада:
"Учитывая высокую степень концентрации производства стирола и планируемое сокращение поставок данной продукции на свободный рынок, было предложено отменить действующую ставку ввозной таможенной пошлины на стирол...".
Без сомнения, будет хорошо, если правительство отменит пошлину. Однако для того, чтобы по достоинству оценить работу ФАС, следует знать: антимонопольное ли ведомство или какое-то другое предложило эту идею? Авторы текста об этом умалчивают. Как понять, кому в актив правительство должно занести упомянутую инициативу? И, кстати, что с пошлиной? Ее отменили или только предложили отменить?
4) "Палочный подход" при оценке правоприменения
Как и в полиции, в ФАС действует "палочная система". Это означает, что рейтинг территориальных управлений ФАС зависит от количества возбужденных дел: чем их больше, тем на большие премии и квартирные субсидии могут рассчитывать сотрудники территориального управления. Как и в полиции, это порождает гонку за количеством дел, в которой их практическая значимость и результат для экономики и потребителя приобретают второстепенное значение.
Этот же "палочный подход" к оценке правоприменения избрали и авторы доклада. Читая про контроль за концентрацией (п. 3.1.) или про применение закона о торговле (п. 3.9.) мы узнаем только число рассмотренных ходатайств или дел. Однако это число не говорит о собственно "результатах" правоприменения: сколько выиграли потребители благодаря запрещенным слияниям и выиграли ли вообще? как изменились цены и качество услуг в торговых сетях? и т.д.
То, что подобных оценок нет в Докладе, наводит на мысль, что ФАС их не делал и при вынесении решений. Между тем, количественные методы, которые позволяют отвечать на подобные вопросы, давно существуют и применяются антимонопольными органами развитых стран. Скажем, когда в 1996 г "Staples" - одна из трех крупнейших сетей, специализирующихся на продаже канцелярских товаров для офисов - запросила у FTC разрешение на слияние со своим прямым конкурентом "Office Depot". В случае слияния доля компании составила бы 75% рынка. Однако и в этом случае FTC не стала отказывать в слиянии "априорно", а несколько месяцев проводила расчеты силами 6 эконометристов с Ph.D. и примерно того же числа экономистов других специализаций.
Без количественных оценок приоритетом будет не результат, а, как и сейчас, количество дел. И дела, как и сейчас, будут по большей части произвольными, а осуждения -- ошибочными. Посмотрим на США: только 24% экономистов-антимонопольщиков, которых опросила Американская ассоциация юристов, считает, что судьи «как правило» понимают экономическую суть дел, и 29% думают, что судьи делают это «часто», а согласно другому исследованию экономисты считают ошибочными не менее 40% антимонопольных решений судов. Если такова статистика по США, то каким должен быть процент ошибок у нас?
5) Отсутствие экономических обоснований у выдвигаемых предложений
ФАС предлагает внести поправки во множество законов. Но каковы основания думать, что эти поправки принесут пользу? Например, в сфере торговли ФАС продолжает борьбу со всяческими неценовыми условиями договоров. Но в соответствующем разделе (5.4.) нет аргументов в пользу того, что эти меры помогут потребителю или, что было бы ошибочной постановкой задачи, хотя бы производителю. Чтобы Правительство приняло обоснованное решение, ему в идеале нужно было бы знать, что меры принесут такие-то и такие-то желательные результаты, что этот прогноз опирается на теорию, которая прошла научную апробацию в реферируемых журналах, что предпосылки этой теории применимы к рассматриваемым фактам, и что у прогнозов на основе этой теории есть такая-то погрешность.
Очевидно, идеал не всегда достижим, но все же следует различать случаи, когда его не удается достигнуть, и когда такая задача даже и не ставится. Хуже всего, когда как в случае с бонусами в торговле, ФАС не просто не подтверждает свои доводы результатами экономических исследований, а сознательно пренебрегает сложившимся корпусом российских и зарубежных академических и ведомственных исследований, из которого следует, что точка зрения ФАС ошибочна.