Издержки ограничения конкуренции
Текст моего выступления на вчерашней встрече с Медведевым.
В.НОВИКОВ: Дмитрий Анатольевич, Сергей Маратович, уважаемые коллеги!
К римскому императору однажды обратились два певца с просьбой рассудить, кто из них лучше поет. Римский император, выслушав первого певца, присудил победу второму, полагая, что тот не может петь хуже.
Эта логика прослеживается во многих решениях по экономической политике, в том числе по вопросам конкуренции. Очень часто, когда обнаруживается, что конкуренция плохо поет, что когда конкуренция приводит к чьему-то увольнению или к чьему-то разорению, Правительство присуждает победу, ограничивающему эту конкуренцию регулированию, не обращая внимание на то, что это регулирование может приводить к еще большем проблемам, чем та проблема, которую Правительство прежде собиралось решить.
Этот подход подрывает цельность экономической политики, с одной стороны, в области конкуренции, исходя из целей конкуренции, исходя из желания снизить цены, Правительство год за годом ужесточает антимонопольные законы. При этом на данный момент международное сопоставление не показывает, что жесткость антимонопольных законов приводит к снижению цен.
В то же время Правительство поддерживает исключительно высокие по мировым меркам импортные пошлины. Причем цель этих пошлин состоит ровно как раз в том, чтобы ограничить конкуренцию, в данном случае иностранную, и в том, чтобы повысить внутренние цены.
Эта политика обходится российскому потребителю достаточно дорого. По грубым моим прикидкам, масштаб перераспределения от потребителей продовольствия в пользу производителей составляет 750 млрд. рублей в год. Нужно сказать, что страдают не только потребители, но и другие производители. Дело в том, что у потребителей элементарно оказывается меньше денег на покупку товаров. То, что, в конечном счете, потери общества в целом превышают выгоды защищаемых отраслей, являются одним из самых, пожалуй, обоснованных выводов экономической теории.
В Американской экономической ассоциации, которая является самой крупной и авторитетной, 93 процента членов считают, что импортные пошлины и квоты обычно вредят экономике. Если думать о приоритетах в отмене пошлин и квот, то, на мой взгляд, этим приоритетом должна являться отмена пошлин и квот в отношении социально значимых товаров, согласно уже утвержденному Правительством списку. С одной стороны, это товары, относительно которых признано, что они являются наиболее важными для наиболее бедных людей, в то же самое время это те товары, где интересами потребителей Правительство жертвовало особенно активно. Пошлины на большинство подобных товаров значительно выше и без того уже немаленьких 10 процентов в среднем по экономике.
Характерно, что по данным опроса ФОМ это замечают потребители. И среди самых бедных людей только 13 процентов думают, что Правительство отдает приоритет потребителям перед производителями и 35 процентов уверены в обратном. Стоит добавить, что отмена пошлин предоставит деньги и для решения социальных проблем в этих самых разоряющихся отраслях. Американские исследования показывают, что сохранение одного рабочего места при помощи пошлин обходится примерно в 300 тыс. долларов в год, что в шесть раз больше, чем средняя годовая зарплата рабочего. Этих денег в большинстве случаев окажется достаточно либо для переобучения, либо для прямой социальной поддержки.
Отмена пошлины на социально значимые товары является крупным, но все-таки разовым решением. Наряду с этим требуется и более системная работа по переключению процесса принятия решения с преимущественного акцента на защиту интересов потенциально разоряющихся производителей на защиту интересов потребителей и общества в целом.
Иногда этому могут препятствовать какие-то недостатки в политической системе. Но, как мне кажется, во многих случаях проблема в нехватке информированности, и эту проблему нехватки информированности можно исправить при помощи оценки регулирующего воздействия.
За последнее время в области оценки регулирующего воздействия кое-что уже было сделано. А по ряду видов нормативных актов эта оценка является обязательной, то есть Минэкономразвития обязано готовить заключение. Но наряду с этим требуются дополнительные шаги, требуется, на мой взгляд, совершенствовать форму заключения об оценке регулирующего воздействия (ОРВ). В частности, требуется включить в эту форму сведения о соблюдении требований статьи 55 Конституции. Если закон каким-то образом ограничивает права предпринимателей, авторы законопроекта должны напрямую указывать, какую именно конституционно значимую цель законопроект преследует. Более того, согласно той же статье Конституции авторы законопроекта должны убедиться в том, что они выбрали наименее обременительную меру регулирования.
Наряду с совершенствованием формы необходимо распространять и действие. Заключение об ОРВ, в частности, нужно сделать обязательным для всех экономических законопроектов.
Кроме того, мне кажется важным внимательно изучить инициативу, которая разработана в рамках экспертной группы о "Стратегии-2020". Инициатива состоит в создании особого государственного органа, который привлекал бы академических экономистов с хорошей репутацией для выборочной оценки особо важных законопроектов.
И наконец, кроме этого, в области оценки регулирующего воздействия желательно распространить практику ретроспективной оценки регулирующего воздействия, то есть оценки последствий принятия законов. Такая оценка должна касаться, во-первых, наиболее важных и знаковых законопроектов, с другой стороны, кроме того, эта оценка должна распространяться на законы, в которые Правительство инициирует поправки.
На мой взгляд, знаковым решением в этой связи было бы проведение ретроспективной оценки регулирующего воздействия в отношении закона о торговли. Это одна из наиболее противоречивых инициатив в конкурентной политике последнего времени. Против нее выступали многие экономисты, говоря о разного рода неблагоприятных последствиях как для потребителей, так и для производителей. Были серьезные претензии и со стороны общества потребителей, были обращения ведущих экономистов в Государственную Думу с просьбой не принимать этот закон. В частности, одним из подписавших это обращение был Сергей Гуриев.
С другой стороны, сторонники закона утверждали, что этот закон поможет производителям и приведет к снижению цен. В частности, глава профильного комитета Государственной Думы утверждал, что этот закон в течение первого года своего действия приведет к снижению цен на 15 процентов, а в течение следующих нескольких лет цены снизятся еще на 25 процентов.
Как мне кажется, свидетельств того, что цены снизились подобным образом, нет. Что же касается производителей, то исследования, в том числе проведенные Высшей школой экономики, показывают, что жесткость требований по отношению к производителям только увеличилась, то есть производители, по всей видимости, пострадали. Таким образом, как мне кажется, жизнь, скорее, подтверждает правоту экономистов.
Однако, некоторое время назад ФАС инициировала новые поправки в этот закон, которые призваны закон в дальнейшем ужесточить. Как мне кажется, это еще одна причина провести оценку регулирующего воздействия перед тем, как принимать решение по поводу этих поправок. Было бы хорошо разобраться в том, как этот закон работает, и только после этого принимать решение, стоит ли закон дальше ужесточать, или наоборот.
Мне кажется верным, этот закон отменить. На мой взгляд, если Правительство согласится на проведение этой оценки регулирующего воздействия и на ее общественное обсуждение, это, наряду с отменой пошлины на социально значимые товары, будет еще одним знаковым решением, которое покажет, что Правительство, в отличие от того самого римского императора готово выслушать обоих, и при необходимости признать свои ошибки.
http://kremlin.ru/news/14995#sel=390:1,408:57
Слайды здесь в конце: http://news.kremlin.ru/media/events/files/41d3e10aee6d7935f5f0.pdf
В.НОВИКОВ: Дмитрий Анатольевич, Сергей Маратович, уважаемые коллеги!
К римскому императору однажды обратились два певца с просьбой рассудить, кто из них лучше поет. Римский император, выслушав первого певца, присудил победу второму, полагая, что тот не может петь хуже.
Эта логика прослеживается во многих решениях по экономической политике, в том числе по вопросам конкуренции. Очень часто, когда обнаруживается, что конкуренция плохо поет, что когда конкуренция приводит к чьему-то увольнению или к чьему-то разорению, Правительство присуждает победу, ограничивающему эту конкуренцию регулированию, не обращая внимание на то, что это регулирование может приводить к еще большем проблемам, чем та проблема, которую Правительство прежде собиралось решить.
Этот подход подрывает цельность экономической политики, с одной стороны, в области конкуренции, исходя из целей конкуренции, исходя из желания снизить цены, Правительство год за годом ужесточает антимонопольные законы. При этом на данный момент международное сопоставление не показывает, что жесткость антимонопольных законов приводит к снижению цен.
В то же время Правительство поддерживает исключительно высокие по мировым меркам импортные пошлины. Причем цель этих пошлин состоит ровно как раз в том, чтобы ограничить конкуренцию, в данном случае иностранную, и в том, чтобы повысить внутренние цены.
Эта политика обходится российскому потребителю достаточно дорого. По грубым моим прикидкам, масштаб перераспределения от потребителей продовольствия в пользу производителей составляет 750 млрд. рублей в год. Нужно сказать, что страдают не только потребители, но и другие производители. Дело в том, что у потребителей элементарно оказывается меньше денег на покупку товаров. То, что, в конечном счете, потери общества в целом превышают выгоды защищаемых отраслей, являются одним из самых, пожалуй, обоснованных выводов экономической теории.
В Американской экономической ассоциации, которая является самой крупной и авторитетной, 93 процента членов считают, что импортные пошлины и квоты обычно вредят экономике. Если думать о приоритетах в отмене пошлин и квот, то, на мой взгляд, этим приоритетом должна являться отмена пошлин и квот в отношении социально значимых товаров, согласно уже утвержденному Правительством списку. С одной стороны, это товары, относительно которых признано, что они являются наиболее важными для наиболее бедных людей, в то же самое время это те товары, где интересами потребителей Правительство жертвовало особенно активно. Пошлины на большинство подобных товаров значительно выше и без того уже немаленьких 10 процентов в среднем по экономике.
Характерно, что по данным опроса ФОМ это замечают потребители. И среди самых бедных людей только 13 процентов думают, что Правительство отдает приоритет потребителям перед производителями и 35 процентов уверены в обратном. Стоит добавить, что отмена пошлин предоставит деньги и для решения социальных проблем в этих самых разоряющихся отраслях. Американские исследования показывают, что сохранение одного рабочего места при помощи пошлин обходится примерно в 300 тыс. долларов в год, что в шесть раз больше, чем средняя годовая зарплата рабочего. Этих денег в большинстве случаев окажется достаточно либо для переобучения, либо для прямой социальной поддержки.
Отмена пошлины на социально значимые товары является крупным, но все-таки разовым решением. Наряду с этим требуется и более системная работа по переключению процесса принятия решения с преимущественного акцента на защиту интересов потенциально разоряющихся производителей на защиту интересов потребителей и общества в целом.
Иногда этому могут препятствовать какие-то недостатки в политической системе. Но, как мне кажется, во многих случаях проблема в нехватке информированности, и эту проблему нехватки информированности можно исправить при помощи оценки регулирующего воздействия.
За последнее время в области оценки регулирующего воздействия кое-что уже было сделано. А по ряду видов нормативных актов эта оценка является обязательной, то есть Минэкономразвития обязано готовить заключение. Но наряду с этим требуются дополнительные шаги, требуется, на мой взгляд, совершенствовать форму заключения об оценке регулирующего воздействия (ОРВ). В частности, требуется включить в эту форму сведения о соблюдении требований статьи 55 Конституции. Если закон каким-то образом ограничивает права предпринимателей, авторы законопроекта должны напрямую указывать, какую именно конституционно значимую цель законопроект преследует. Более того, согласно той же статье Конституции авторы законопроекта должны убедиться в том, что они выбрали наименее обременительную меру регулирования.
Наряду с совершенствованием формы необходимо распространять и действие. Заключение об ОРВ, в частности, нужно сделать обязательным для всех экономических законопроектов.
Кроме того, мне кажется важным внимательно изучить инициативу, которая разработана в рамках экспертной группы о "Стратегии-2020". Инициатива состоит в создании особого государственного органа, который привлекал бы академических экономистов с хорошей репутацией для выборочной оценки особо важных законопроектов.
И наконец, кроме этого, в области оценки регулирующего воздействия желательно распространить практику ретроспективной оценки регулирующего воздействия, то есть оценки последствий принятия законов. Такая оценка должна касаться, во-первых, наиболее важных и знаковых законопроектов, с другой стороны, кроме того, эта оценка должна распространяться на законы, в которые Правительство инициирует поправки.
На мой взгляд, знаковым решением в этой связи было бы проведение ретроспективной оценки регулирующего воздействия в отношении закона о торговли. Это одна из наиболее противоречивых инициатив в конкурентной политике последнего времени. Против нее выступали многие экономисты, говоря о разного рода неблагоприятных последствиях как для потребителей, так и для производителей. Были серьезные претензии и со стороны общества потребителей, были обращения ведущих экономистов в Государственную Думу с просьбой не принимать этот закон. В частности, одним из подписавших это обращение был Сергей Гуриев.
С другой стороны, сторонники закона утверждали, что этот закон поможет производителям и приведет к снижению цен. В частности, глава профильного комитета Государственной Думы утверждал, что этот закон в течение первого года своего действия приведет к снижению цен на 15 процентов, а в течение следующих нескольких лет цены снизятся еще на 25 процентов.
Как мне кажется, свидетельств того, что цены снизились подобным образом, нет. Что же касается производителей, то исследования, в том числе проведенные Высшей школой экономики, показывают, что жесткость требований по отношению к производителям только увеличилась, то есть производители, по всей видимости, пострадали. Таким образом, как мне кажется, жизнь, скорее, подтверждает правоту экономистов.
Однако, некоторое время назад ФАС инициировала новые поправки в этот закон, которые призваны закон в дальнейшем ужесточить. Как мне кажется, это еще одна причина провести оценку регулирующего воздействия перед тем, как принимать решение по поводу этих поправок. Было бы хорошо разобраться в том, как этот закон работает, и только после этого принимать решение, стоит ли закон дальше ужесточать, или наоборот.
Мне кажется верным, этот закон отменить. На мой взгляд, если Правительство согласится на проведение этой оценки регулирующего воздействия и на ее общественное обсуждение, это, наряду с отменой пошлины на социально значимые товары, будет еще одним знаковым решением, которое покажет, что Правительство, в отличие от того самого римского императора готово выслушать обоих, и при необходимости признать свои ошибки.
http://kremlin.ru/news/14995#sel=390:1,408:57
Слайды здесь в конце: http://news.kremlin.ru/media/events/files/41d3e10aee6d7935f5f0.pdf