Доклад главы Венецианской комиссии: о чем умолчали украинские СМИ
Выступая 25 марта на заседании Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио высказался за скорейшую и очень глубокую децентрализацию Украины.
«Во втором Минском соглашении Украина обязалась в этом году провести конституционную реформу, предусматривающую децентрализацию с учетом специфики отдельных районов Донецкой и Луганской областей. У Украины поэтому нет другого выхода, кроме как провести реформу в этом году…» ― говорится в докладе главы Венецианской комиссии. Как отмечается в документе, еще одна из причин как можно скорее провести реформу ― местные выборы, ибо новую местную власть логично избирать под новые полномочия.
Эти высказывания Букиккио приводят и украинские СМИ. Однако о той модели децентрализации, которую он считает подходящей для Украины, они не написали ни слова.
Да, глава Венецианской комиссии не высказался в поддержку федерализации, мотивируя это, прежде всего, сложностью изменения Раздела I Конституции Украины. Однако главное ― это то, какую модель децентрализации Букиккио считает образцом.
В его речи есть такие слова: «К сожалению, конфликт привел к тому, что многие люди боятся, что децентрализация может стать средством разрушения их страны. Я понимаю эти страхи, но не разделяю их. Децентрализация позволяет людям легче идентифицировать себя со страной, в которой они живут. Децентрализация не ведет к сепаратизму. Она скорее является альтернативой сепаратизму. Она позволила Италии успешно интегрировать Альто-Адидже/Южный Тироль и позволила Испании сохранить единство после смерти Франко».
Других примеров, кроме Италии и Испании, Букиккио не приводит. Правда, и не раскрывает, в чем же заключается этот европейский опыт. А о нем в Украине, увы, знают ничтожно мало.
Так, статья 2 Конституции Испании признает, с одной стороны, неделимость страны, что легко трактовать как унитарность, а с другой ― права на автономию: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации, общем и неделимом Отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними».
Я уже отмечал, что полномочия испанских автономных сообществ действительно очень широкие. Самостоятельность Каталонии, как и Страны Басков, гораздо ощутимей, чем самостоятельность германских земель или американских штатов, ибо носит характер национального самоопределения. Так, в Каталонии среднее образование осуществляется исключительно на каталонском языке, а преподавание испанского ограничено двумя-тремя часами в неделю. И это при том, что, согласно Конституции, государственным языком является испанский, а другие языки могут получить официальный статус наравне с ним по решению парламентов сообществ.
Однако испанские регионы, обладающие меньшей этнической спецификой (Галисия, Валенсия) или не обладающие таковой вообще, тоже имеют очень широкие права, которые, может быть, просто не так «бросаются в глаза» из-за некоторой смазанности этнических проблем или их отсутствия. Так, на Канарских островах и в Наварре, как и в Каталонии и Стране Басков, есть своя полиция, не являющаяся частью Национального полицейского корпуса и подчиненная исключительно региональным властям, а не МВД. За последним на этих территориях закреплена только функция охраны границы. В Андалузии, Арагоне, Астурии, Валенсии и Галисии полиция организационно является частью МВД, но функционально подчинена провинциальным властям сообщества.
Ну а что касается Южного Тироля, то понятно, что итальянец Букиккио очень хорошо знает, как представлена децентрализация в данном случае. Высокая степень автономии региона была закреплена сразу после Второй мировой войны ― в 1946-м Италия и Австрия заключили соответствующее соглашение. А с 1969-го на территории Южного Тироля, до 1918 года входившей в состав Австро-Венгерской империи, немецкий язык получил такой же статус, как и итальянский, в частности жители региона имели право получать среднее образование на немецком языке. Это получило развитие в принятой вскоре Конституции Италии, статья 116 которой гласит: «Сицилия, Сардиния, Трентино ― Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле д’Аоста имеют особые формы и условия автономии, согласно специальным статутам, установленным конституционными законами».
С 1972 года регион приобрел конфедеративные черты, так как основные административные, в том числе и законодательные, функции в нем были переданы двум составляющим его провинциям ― италоязычной Трентино и Альто-Адидже, которую на немецком называют Южным Тиролем. Именно название этой провинции, а не всего региона упомянул в своей речи Букиккио. В Южном Тироле более 2/3 населения говорит на немецком и существует юридически закрепленное двуязычие во всех основных сферах общественной жизни, включая образование, суды, работу органов власти, даже дорожные знаки. Хотя население провинции составляет лишь около 1% населения страны, избирательная система Италии с первых лет существования республики позволила представителям ведущей региональной политической силы ― Народной партии Южного Тироля ― регулярно избираться в обе палаты итальянского парламента (причем эта партия нередко входила и в правительственные коалиции).
Примеры, приведенные Букиккио, достаточно актуальны, опыт этих европейских государств приемлем и для Украины. Но готовы ли наши политики к такой децентрализации, которую предлагает глава консультативного органа Совета Европы по конституционному праву? И готовы ли наши «свободные СМИ» действительно свободно и объективно рассказать, что на самом деле представляет собой итальянская и испанская децентрализация, о которой говорил председатель Венецианской комиссии?