Евгений Ясин о трансформации экономики "сверху" и "снизу" #ukraine2
Оригинал взят у evgeniy625 в Евгений Ясин о трансформации экономики "сверху" и "снизу" #odessa #ukraine
Приведу отрывок из новой книги Ясина Евгения Григорьевича (одессита между прочим) «Сценарий развития России на долгосрочную перспективу». Отрывок посвящен вариантам трансформации экономики "сверху" и "снизу".
Сразу скажу о различии между Россией и Украиной - в России бюрократия расправилась с олигархией, оставив некоторых для "отмывания" крупных кусков российских ресурсов, при этом верхушка бюрократии сама заняла нишу олигархов, в Украине олигархи контролируют и используют бюрократию для личного обогащения.
Полный текст читайте на: http://www.liberal.ru/articles/cat/5355
ИГРА I. МОДЕРНИЗАЦИЯ СВЕРХУ
Суть модернизации сверху состоит в том, что государство выступает инициатором всяких действий и принуждает бизнес и общество выполнять свои предписания. Определенный набор инициатив, нацеленных на технологические, структурные и иные изменения, адресуются государством бизнесу и обществу для исполнения. Исполнение обеспечивается бюрократией, включая силовые структуры, реализующие присущие государству функции легитимного насилия. Правила этой игры предполагают, что для повышения действенности предписаний государства его представители могут превышать свои полномочия, в том числе используя их в своих личных и групповых интересах. Такая возможность вытекает из того, что бизнес и общество не могут контролировать некоторые правила игры.
Бизнес осуществляет экономическую деятельность, располагает активами и привлекает по найму работников, составляющих ресурс общества. По природе своей он нацелен на максимизацию своих доходов. Адресованные ему инициативы государства ограничивают его естественные устремления. Интересы бизнеса и государства в рамках политики модернизации сверху расходятся,если инициативы государства препятствуют целям бизнеса, причем естественный рыночный конкурентный механизм согласования интересов при этом не работает. Тогда государство либо должно применять принуждение, либо создавать стимулы для нужных ему представителей бизнеса.
Последние будут стремиться к тому, чтобы получить максимальную выгоду от навязываемой им кооперации, а остальные окажутся в неравных условиях конкуренции. В итоге между государством и бизнесом складывается обстановка взаимного недоверия, ведущая к некооперативному поведению каждой из сторон. Отказаться от сотрудничества ни одна из сторон не может, но результаты его не могут быть высокими и цели модернизации не достигаются или достигаются не в полной мере.
Треугольник недоверия
Общество, как множество потребителей и наемных работников, если оно лишено возможности контролировать деятельность государства и бизнеса, участвовать в формировании и работе органов власти, испытывает недоверие и к государству, и к бизнесу. Но именно такой порядок вынужденно устанавливается политикой модернизации сверху, предполагающей концентрацию инициатив в руках государства. Общество в таких условиях предполагает, что все изменения будут происходить за его спиной и за его счет, к выгоде государства и бизнеса. Если у общества нет возможностей для легитимной защиты своих интересов, оно прибегает к таким методам, как понижение качества работы, саботаж и воровство.
Таким образом, политика модернизации сверху в принципе ведет к образованию треугольника недоверия, связывающего всех участников игры доминированием некооперативного поведения. А это снижает уровень деловой активности и вероятность успеха модернизации сверху.
Попробуем несколько усложнить игру. Разделим игру на раунды, отделяемые друг от друга качественными изме&
нениями.
Первый раунд
Предположительно это время формирования институтов и структур, призванных обеспечивать выполнение инициатив государства и правящей элиты: свертывание демократических институтов, если таковые были, повышение статуса и обеспечение безнаказанности силовых структур, выстраивание «вертикали власти», связывающей федеральный центр, регионы и уровень местного самоуправления. Нужна послушность бизнеса, и она достигается посредством усиления давления на него, прежде всего через создание угроз правам
собственности. При этом следует ожидать усиления коррупции. Для манипулирования общественными настроениями под контроль ставятся СМИ, отчасти образование. Изменения такого рода относительно легко воспринимаются, особенно в обществе, привычном к авторитаризму и уставшему от нестабильности в период кризиса. Стабильность, более простые правила игры - все это поначалу приносит позитивные результаты. В чем они состоят? В большей уверенности в том, что порядок будет соблюден, в предсказуемости действий игроков, в
том числе некооперативных.
А вот в модернизации результаты совсем не позитивные, поскольку в рыночной экономике (ее основные принципы сомнению не подвергаются) локомотивом развития является бизнес, а его права оказываются ущемлены.
Бюрократия, напротив, усиливается, а с ней та часть бизнеса, которая получает выгоды от связи с бюрократией и делится с ней, но при этом также теряет активность в силу неравенства условий конкуренции. Чтобы компенсировать недостаточную активность бизнеса, пытаются повысить роль государства в экономике. Затеваются крупные проекты с государственными инвестициями и привлечением послушных представителей частного бизнеса. Но заметных результатов нет. Модернизация связана с рисками, а в этой структуре рисков
избегают все.
Условия успеха модернизации сверху
Модернизация сверху (авторитарная) иногда приносит успех, но, как показывает опыт, только при определенных предпосылках, а именно:
1) если она осуществляется в отсталой стране, находящейся в начальной фазе выхода из аграрной стадии развития, что предопределяет изобилие дешевой рабочей силы, в лучшем случае приученной к систематическому труду;
2) если имеется возможность заимствовать передовые технологии, в том числе через покупки или через привлечение инвестиций из более развитых стран;
3) при наличии открытых рынков, на которые можно экспортировать значительную долю производимой продукции, продавая ее по сравнительно низким ценам.
Россия явно не относится к числу таких стран, по крайней мере по первому и третьему пунктам.
Второй раунд
Второй раунд начинается тогда, когда проявляются последствия действия введенных ранее институтов, призванных повысить роль центральной власти, верха. Становится ощутимым снижение уровня деловой активности (недостаточные инвестиции, отток капитала, короткий горизонт планирования). Заметно усиливается коррупция. Слабая конкуренция, притом на неравных условиях. Свертывание демократических институтов облегчает управление вручную, но устраняет общественный контроль. Рост оказывается возможным только с притоком извне ренты или инвестиций. Если его нет, внутренние мотивации оказываются недостаточными. Ясно, что модернизация, ведущая к сокращению отставания, в этих условиях невозможна. В конце второго
раунда либо меняется политика, либо наступает стагнация.
Я считаю, что в России по крайней мере с 2003 года проводится политика модернизации сверху. Сейчас мы находимся где-то в начале второго раунда.
О результатах выше было сказано: можно считать, что все признаки исчерпанности этого варианта политики налицо. Структура власти, созданная в 2003-2005 годах для проведения такой политики, стала основным препятствием для ее смены.
ИГРА II. РЕШИТЕЛЬНЫЙ РЫВОК
Напомню, что решительный рывок - это один из вариантов модернизации снизу, цель которой состоит в том, чтобы через институциональные реформы и развитие культуры создать условия для активизации инициативы и
энергии людей, их креативных способностей. Это главный резерв России для ответа на вызовы XXI века, в том числе в развитии современной инновационной экономики.
Модернизация снизу напоминает модель культурного развития Э. Маскина, суть которой в том, чтобы, начав двигаться от ситуации треугольника недоверия, заменить его треугольником доверия и кооперативного поведения, воспользоваться потенциалом, скрытым в активизации человеческого фактора.
Напомню в этой связи также о двух моделях М. Олсона:
1) государство на службе общества, когда политико-экономические институты настроены на работу государства в пользу граждан, вызывая со стороны последних доверие к нему и содействие;
2) общество на службе государства, когда первое выполняет функции «тяглового сословия», поставляющего ресурсы государству и «служивому сословию», с понятным взаимным недоверием (см.: [Олсон, 1998,
с. 400-401]).
Модернизация снизу - процесс перехода от второй модели к первой, от законов, которые большинству выгодно нарушать, к законам, выгодным для большинства и потому исполняемым не из-под палки. Вопрос в том, как этот
переход осуществить.
Минимальный пакет либеральной демократии
Важнейшей частью институциональных изменений, призванных повысить уровень доверия и активизировать человеческий фактор, является демократизация. Этот тезис вызывает споры. Так, Д. Медведев пишет: «Демократия стала массовой, когда массовым стало производство самых необходимых товаров и услуг. Когда уровень технологического развития западной цивилизации сделал возможным всеобщий доступ к элементарным благам, к системам образования, медицинского обслуживания, информационного обмена» [Медведев, 2009, с. 12]. Готов согласиться. Но, глядя на сегодняшние проблемы России, вижу, что решение большинства из них
упирается в необходимость большей свободы, защиты от произвола и коррупции бюрократии, в необходимость общественного контроля за бюрократией и бизнесом, повышения доверия людей к публичным институтам, что
сегодня отсутствует. Скорее, речь должна идти о параллельном движении, в котором следующий шаг определяется степенью насущности задач. Сегодня более насущна демократизация.
Суть решительного рывка в том, что в первую очередь осуществляется трансформация политической системы, которая в итоге должна приобрести минимальный набор признаков либеральной демократии. Что бы ни говорили
о последней, именно в ней сконцентрированы те достижения политической культуры, которые создают благоприятные условия для креативности и инновационного развития.
Кроме того, если мы обратимся к другим областям экономической и общественной жизни России, то увидим, что повсюду скорее нужны не рывки, а спокойная, систематическая, квалифицированная работа по выращиванию
необходимых институтов. Но зачастую условий для такой работы нет, прежде всего в силу недостатков политической системы, ее чрезмерной централизации и коррумпированности, невозможности для множества людей принять участие в этой работе, проявить свою инициативу и энергию в бизнесе, гражданской и политической деятельности. Квалификация в этих условиях в целом не растет, скорее падает.
Напомню, что в 1980&е годы основным содержанием перестройки была именно демократизация. Но нарастание кризиса в экономике чувствовалось все сильнее, и в конечном счете демократическая волна помогла осуществить
рыночные реформы, но задачи политической трансформации оказались отодвинутыми на второй план. А затем даже произошли сдвиги в обратном направлении. Поразительно, как трудно завоевываются демократические институты и как легко утрачиваются!
Мы говорим о минимальном наборе признаков либеральной демократии, поскольку для обеспечения ее работоспособности необходимо практически одновременное введение минимума комплементарных демократических институтов, поддерживающих друг друга. Отсюда идея решительного рывка.
Для России в нынешних условиях этот пакет может быть определен следующим образом:
1) ликвидация персоналистского режима, устранение свойственного российской политической традиции единовластия, несовместимого с демократией, реальное разделение властей;
2) политическая конкуренция, предполагающая многопартийную систему, представляющую основные интересы и убеждения граждан, свободу собраний и ассоциаций, отказ от формального членства в партиях или от требования минимального числа членов при регистрации партий для участия в выборах. Изменение избирательного законодательства в целях обеспечения свободных и честных выборов;
3) верховенство права - независимость судебной власти, равенство всех перед законом; преследование по закону лиц, пытающихся воздействовать на судей, изменение полномочий председателей судов с исключением
возможности для них влиять на положение судей в зависимости от принимаемых теми решений, расширение полномочий суда присяжных;
4) демократический контроль за исполнительной властью, подчинение бюрократии интересам общества. Принятие закона о парламентских расследованиях с определением их тематики и объектов независимо от
правительства. Свобода СМИ;
5) децентрализация. Повышение роли местного самоуправления. Наделение более широкими правами муниципальных образований, которые обнаруживают зрелость; активное участие гражданского общества, разумное распоряжение финансами - своего рода российский вариант «магдебургского права», стимулирующий другие муниципалитеты к обретению такого же статуса. Разрешение им самим устанавливать местные налоги и сборы. Ликвидация постов сити&менеджеров, как института, не только не способствующего в российских условиях развитию местного самоуправления, но и, напротив, мешающего ему, завершающего конструкцию «вертикали власти».
Подчеркну, речь идет о правах и свободах, гарантированных Конституцией и заблокированных нынешней правящей элитой. Список легко расширить, но тот, что мы привели, можно считать желательным в первую очередь, здесь и сейчас.
Первый раунд
Но постепенное развитие в нашем случае является вариантом модернизации снизу. Иначе говоря, для активизации бизнеса и всех слоев общества в целях повышения продуктивности культуры и на этой основе ускорения развития экономики предполагается постепенное (в противовес решительному рывку) перемещение решений и самостоятельных действий вниз, смена модели «государство берет дань с общества» (вторая модель М. Олсона) на модель «государство служит обществу» (первая модель М. Олсона). Соответственно, должен повышаться уровень доверия между государством, бизнесом и обществом. Постепенность и децентрализация, таким образом, являются специфическими свойствами данной игры. Предпосылкой придания игре этих свойств
является изначальная нацеленность правящей команды на проведение соответствующей политики. Такая политика должна быть публично декларирована, и общество должно иметь возможность раз за разом убеждаться в том, что декларации подтверждаются реальными действиями и результатами. Отсюда следует, что в правящей команде должны произойти по крайней мере частичные изменения, она должна быть хотя бы разбавлена новыми людьми, зараженными идеями перехода к демократической модернизации. Но постепенность будет гарантироваться присутствием представителей прежней команды. А стало быть, и столкновениями разных взглядов, борьбой противоречивых интересов. Поэтому важно, чтобы в первом раунде осуществлялись меры, не вызывающие наиболее острых конфликтов, но в то же время позволяющие продвигать формирование институтов конкурентной рыночной экономики и демократизации, активизировать все более широкие круги бизнеса и общества. Это означает одно - пошаговое самоограничение прежде всего федеральной исполнительной власти, публичный отказ ее от тех или иных полномочий, в том числе неявных. Для первого раунда подходит, в частности, ускоренное продвижение пакета социальных реформ - жилищной, пенсионной, здравоохранения и образования. При этом предпочтительно, чтобы еще при авторитарной власти, но видящей перспективу последующей демократизации, были осуществлены наиболее сложные, непопулярные этапы этих реформ, например:
• для жилищной реформы - демонополизация первичного рынка жилстроительства, начало перехода от продажи квартир в новых домах к их аренде, строительству доходных домов. Упрощение оформления землевладения. Условие - снижение инфляции до уровня, обеспечивающего доступность ипотеки;
• для пенсионной реформы - введение обязательных пенсионных взносов с начала трудовой жизни, повышение пенсионного возраста. Условие - повышение оплаты труда бюджетников;__
• для реформы здравоохранения - введение обязательного личного медицинского страхования с полисами для всех, на которые вносятся средства государственного минимума бесплатных медицинских услуг;
• для реформы образования - завершение внедрения ЕГЭ и начало введения государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), обеспечивающих конкуренцию между вузами и закрытие или преобразование тех из них, которые не гарантируют соответствия принятым стандартам качества и не привлекают достаточного объема ресурсов.
Все подобные меры должны обсуждаться и проходить экспериментальную проверку при участии широкой общественности.
Постепенный поворот от авторитарной к демократической модернизации снизу наиболее уместен также для начала нового этапа реформы местного самоуправления, смычки с активизацией гражданского общества. Дело в том, что вместе с поворотом к госкапитализму в 2003 году произошли также перемены в институтах федерализма и самоуправления на местах. Губернаторы, теперь назначаемые, хотели довести «вертикаль власти» до мэров, централизация финансов возросла, а влияние избирателей на нижний уровень власти практически свелось
к нулю. Ясно, что демократизация при постепенном развитии должна начинаться именно здесь, где возрождение демократических институтов будет создавать низовую основу, не затрагивая поначалу «верхи». Но надо иметь в виду: это возврат к тому, что было, и он не всем понравится. Принципиальный вопрос в том, чтобы дать городам и муниципальным образованиям, в первую очередь более опытным и успешным, право самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги и сборы, положить тем самым начало переходу на конкурентную форму
бюджетного федерализма, снизить уровень централизации, сделать местные власти зависимыми от избирателей в большей степени, чем от губернаторов и федеральных трансфертов. Когда-то в Европе городам давали «магдебургское право». Нам нечто подобное тоже может понадобиться, в том числе для смягчения последствий и повышения приживаемости новых институтов.
Еще одно направление первого раунда - верховенство права: судебная и правоохранительная системы могут подвергаться преобразованиям относительно независимо от других институтов, с опережением, чтобы люди были
лучше подготовлены к игре по новым правилам. Ключевой момент - серия прецедентов наказания силовиков, уличенных в произволе, в корыстном использовании права на легитимное насилие. Потребуется также большая работа по совершенствованию законов, чтобы исключить саму возможность их различных толкований, чтобы покончить с толковательным правом. Но должно быть ясно, что право обретает силу, когда его верховенство признается политически, когда это признание вырывается равновесием политических сил. Поскольку в составе правящей команды и в обществе будут противостоящие группы: либералы и силовики, голуби и ястребы, реформаторы и консерваторы, постепенная модернизация снизу будет нести на себе черты компромиссов между ними. Собственно, сама постепенность, ее масштабы будут обусловлены итогами непрекращающихся торгов, уступок, маневров, явных и скрытых от взглядов публики. Вязкая, порой мучительная борьба, не всегда победная, следы которой откладываются в виде непоследовательностей в новых институтах, ловушек, несущих новые проблемы. Напомню, критики крестьянской реформы 1861 года упрекали ее за половинчатость, консерватизм, которые привели к революции в 1905 году. А ведь это были плоды компромиссов. Такова, видимо, цена постепенности, несомненный минус варианта, который всегда таит в себе угрозу остановки и попятного движения.
Любые позитивные шаги по пути модернизации снизу, пусть постепенной, а стало быть, и демократизации будет, видимо, поддерживать большая часть интеллектуальной элиты, гражданские организации. Консерваторы выступят
против, осуждая отступление от традиций и узко понимаемых национальных интересов. Левые и коммунисты поддержат модернизацию снизу на первых порах, поскольку они заинтересованы в демократических институтах для достижения большей, в их понимании, социальной справедливости. Но по многим пунктам реформ они окажутся в оппозиции.
Публично, в СМИ, неизбежна волна критики федеральной власти за медлительность, которую многие будут трактовать как неуверенность или следствие борьбы в руководстве из-за каждого шага: одни стараются действовать, другие - выхолостить суть, чтобы цели действий не достигались. Критика будет нередко справедливой. Трудный путь! Нужно демонстрировать позитивные перемены в нарастающем темпе, убеждая людей в твердости намерений власти ограничивать себя, менять свой статус - от господства к служению.
Если хоть каких-то заметных сдвигов не будет, развитие пойдет по варианту инерции или модернизации сверху. Треугольник недоверия будет сохраняться, тогда как задача в том, чтобы наращивать перемены в нем.
Бизнес встретит изменения в политике с привычным скепсисом и долгое время, пока не наберет убедительных доказательств, позитивно реагировать, рискуя капиталами, не будет. Поэтому и экономическая динамика может оказаться неуверенной.
Между тем вклад частного бизнеса решающий. Для технологической модернизации нужны крупные инвестиции в сектора экономики, которые имеют шанс стать конкурентоспособными на мировом или хотя бы на внутреннем рынке. Надо обеспечить переоснащение предприятий современным оборудованием, обучение работников, повышение в итоге производительности, хотя бы до 50% от уровня США. Для этого нужны сильные мотивации,
уверенность, готовность рисковать, планировать на много лет вперед. Правовые гарантии и финансовая поддержка государства без этого будут недостаточны.
Общество будет, видимо, позитивно, но пассивно поддерживать перемены. Можно ожидать и таких консервативных реакций, как в случае с ЕГЭ. Но ограничение как бюрократии, так и бизнеса в его погоне за прибылью возможно только при последовательной демократизации, включая прежде всего свободу слова, верховенство закона и политическую конкуренцию.
Второй раунд
Как ни странно, но если был бы избран проект постепенных реформ, то во втором его раунде должны были бы, на мой взгляд, развернуться события, по содержанию сходные с событиями первого раунда решительного рывка.
Действительно, рано или поздно, но минимальный пакет либеральной демократии на пути модернизации снизу все равно должен быть реализован. Причем весь пакет, чтобы образовался комплекс взаимной поддержки демократических институтов, как было с рыночными институтами в 1992-1994 годах. Это критический пункт на пути институциональной модернизации снизу. Возможно разделение его на этапы: вначале, например, изменения в партийном и избирательном законодательстве, обеспечивающие легитимность последующих решений, затем гарантии против личной власти и т.п. После этого «низы» подключаются к деятельности, за которой они до сих пор в лучшем случае наблюдали. То обстоятельство, что эти меры по демократизации предваряются постепенными
шагами, пусть противоречивыми, в целом способны убедить бизнес и общество в том, что власть действует целеустремленно: нужно подготовить людей к их проведению, уменьшить вероятность предвидимых негативных последствий.
В принципе, нельзя исключить остановки преобразований, наподобие той, что произошла в 2003-2004 годах, вследствие противоречий между соперничающими группами элиты. Но она представляется в данном случае менее
вероятной. Экономическая динамика вряд ли будет такой, как в 2004-2008 годах, скорее следует ожидать низких темпов роста, стагнации или даже нарастающего отставания. В этих условиях властям будет трудно удерживать квазистационарное равновесие, напряжение может расти, угрожая устойчивости режима. Но нужно понимать: либо модернизация останавливается, либо она сможет продолжаться только при условии осуществления и работы основных демократических преобразований. Пусть они будут происходить более умеренным темпом, но все равно следует ожидать усиления давления в пользу допущения различных общественно-политических сил к участию в решении общественных проблем, в публичной политической деятельности, а стало быть - к политической конкуренции, борьбе за власть.
Если в рамках первого раунда постепенных реформ начинается реформа местного самоуправления, ориентированная на децентрализацию, то теперь происходит наделение городов и муниципальных образований правом самостоятельного введения налогов и сборов, разворачивается работа по созданию условий для свободных местных выборов, развития гражданского общества и низовой демократии. Местные выборы становятся важнее федеральных. Это подготавливает последующие демократические преобразования на более высоких уровнях. Проведение реформ образования, здравоохранения, пенсионной системы, рынка жилья и коммунальных услуг также предоставляет значительные возможности для активизации населения и формирования навыков низовой демократии.
Если власти, взявшиеся осуществлять проект постепенного развития, будут стараться делать это всерьез, они разработают планы его реализации и подходы к разрешению многообразных конфликтов между силами поддержки
реформ и противодействия им, к адаптации новых институтов, преодолению ими барьеров распространения. Разумеется, все те трудности, которые были описаны применительно к первому раунду игры II «Решительный рывок», проявят себя. Может быть, растягивание сроков и все более очевидное исчерпание возможностей модернизации сверху несколько смягчат их. Но возможны и неожиданности. Проблем, связанных с реальной демократией и адаптацией свойственных ей институтов, все равно не избежать. Успех можно будет оценивать по тому, какие изменения произойдут с треугольником недоверия, насколько возрастет уровень доверия и кооперативного поведения в обществе, включая публичные институты.
Приведу отрывок из новой книги Ясина Евгения Григорьевича (одессита между прочим) «Сценарий развития России на долгосрочную перспективу». Отрывок посвящен вариантам трансформации экономики "сверху" и "снизу".
Сразу скажу о различии между Россией и Украиной - в России бюрократия расправилась с олигархией, оставив некоторых для "отмывания" крупных кусков российских ресурсов, при этом верхушка бюрократии сама заняла нишу олигархов, в Украине олигархи контролируют и используют бюрократию для личного обогащения.
Полный текст читайте на: http://www.liberal.ru/articles/cat/5355
ИГРА I. МОДЕРНИЗАЦИЯ СВЕРХУ
Суть модернизации сверху состоит в том, что государство выступает инициатором всяких действий и принуждает бизнес и общество выполнять свои предписания. Определенный набор инициатив, нацеленных на технологические, структурные и иные изменения, адресуются государством бизнесу и обществу для исполнения. Исполнение обеспечивается бюрократией, включая силовые структуры, реализующие присущие государству функции легитимного насилия. Правила этой игры предполагают, что для повышения действенности предписаний государства его представители могут превышать свои полномочия, в том числе используя их в своих личных и групповых интересах. Такая возможность вытекает из того, что бизнес и общество не могут контролировать некоторые правила игры.
Бизнес осуществляет экономическую деятельность, располагает активами и привлекает по найму работников, составляющих ресурс общества. По природе своей он нацелен на максимизацию своих доходов. Адресованные ему инициативы государства ограничивают его естественные устремления. Интересы бизнеса и государства в рамках политики модернизации сверху расходятся,если инициативы государства препятствуют целям бизнеса, причем естественный рыночный конкурентный механизм согласования интересов при этом не работает. Тогда государство либо должно применять принуждение, либо создавать стимулы для нужных ему представителей бизнеса.
Последние будут стремиться к тому, чтобы получить максимальную выгоду от навязываемой им кооперации, а остальные окажутся в неравных условиях конкуренции. В итоге между государством и бизнесом складывается обстановка взаимного недоверия, ведущая к некооперативному поведению каждой из сторон. Отказаться от сотрудничества ни одна из сторон не может, но результаты его не могут быть высокими и цели модернизации не достигаются или достигаются не в полной мере.
Треугольник недоверия
Общество, как множество потребителей и наемных работников, если оно лишено возможности контролировать деятельность государства и бизнеса, участвовать в формировании и работе органов власти, испытывает недоверие и к государству, и к бизнесу. Но именно такой порядок вынужденно устанавливается политикой модернизации сверху, предполагающей концентрацию инициатив в руках государства. Общество в таких условиях предполагает, что все изменения будут происходить за его спиной и за его счет, к выгоде государства и бизнеса. Если у общества нет возможностей для легитимной защиты своих интересов, оно прибегает к таким методам, как понижение качества работы, саботаж и воровство.
Таким образом, политика модернизации сверху в принципе ведет к образованию треугольника недоверия, связывающего всех участников игры доминированием некооперативного поведения. А это снижает уровень деловой активности и вероятность успеха модернизации сверху.
Попробуем несколько усложнить игру. Разделим игру на раунды, отделяемые друг от друга качественными изме&
нениями.
Первый раунд
Предположительно это время формирования институтов и структур, призванных обеспечивать выполнение инициатив государства и правящей элиты: свертывание демократических институтов, если таковые были, повышение статуса и обеспечение безнаказанности силовых структур, выстраивание «вертикали власти», связывающей федеральный центр, регионы и уровень местного самоуправления. Нужна послушность бизнеса, и она достигается посредством усиления давления на него, прежде всего через создание угроз правам
собственности. При этом следует ожидать усиления коррупции. Для манипулирования общественными настроениями под контроль ставятся СМИ, отчасти образование. Изменения такого рода относительно легко воспринимаются, особенно в обществе, привычном к авторитаризму и уставшему от нестабильности в период кризиса. Стабильность, более простые правила игры - все это поначалу приносит позитивные результаты. В чем они состоят? В большей уверенности в том, что порядок будет соблюден, в предсказуемости действий игроков, в
том числе некооперативных.
А вот в модернизации результаты совсем не позитивные, поскольку в рыночной экономике (ее основные принципы сомнению не подвергаются) локомотивом развития является бизнес, а его права оказываются ущемлены.
Бюрократия, напротив, усиливается, а с ней та часть бизнеса, которая получает выгоды от связи с бюрократией и делится с ней, но при этом также теряет активность в силу неравенства условий конкуренции. Чтобы компенсировать недостаточную активность бизнеса, пытаются повысить роль государства в экономике. Затеваются крупные проекты с государственными инвестициями и привлечением послушных представителей частного бизнеса. Но заметных результатов нет. Модернизация связана с рисками, а в этой структуре рисков
избегают все.
Условия успеха модернизации сверху
Модернизация сверху (авторитарная) иногда приносит успех, но, как показывает опыт, только при определенных предпосылках, а именно:
1) если она осуществляется в отсталой стране, находящейся в начальной фазе выхода из аграрной стадии развития, что предопределяет изобилие дешевой рабочей силы, в лучшем случае приученной к систематическому труду;
2) если имеется возможность заимствовать передовые технологии, в том числе через покупки или через привлечение инвестиций из более развитых стран;
3) при наличии открытых рынков, на которые можно экспортировать значительную долю производимой продукции, продавая ее по сравнительно низким ценам.
Россия явно не относится к числу таких стран, по крайней мере по первому и третьему пунктам.
Второй раунд
Второй раунд начинается тогда, когда проявляются последствия действия введенных ранее институтов, призванных повысить роль центральной власти, верха. Становится ощутимым снижение уровня деловой активности (недостаточные инвестиции, отток капитала, короткий горизонт планирования). Заметно усиливается коррупция. Слабая конкуренция, притом на неравных условиях. Свертывание демократических институтов облегчает управление вручную, но устраняет общественный контроль. Рост оказывается возможным только с притоком извне ренты или инвестиций. Если его нет, внутренние мотивации оказываются недостаточными. Ясно, что модернизация, ведущая к сокращению отставания, в этих условиях невозможна. В конце второго
раунда либо меняется политика, либо наступает стагнация.
Я считаю, что в России по крайней мере с 2003 года проводится политика модернизации сверху. Сейчас мы находимся где-то в начале второго раунда.
О результатах выше было сказано: можно считать, что все признаки исчерпанности этого варианта политики налицо. Структура власти, созданная в 2003-2005 годах для проведения такой политики, стала основным препятствием для ее смены.
ИГРА II. РЕШИТЕЛЬНЫЙ РЫВОК
Напомню, что решительный рывок - это один из вариантов модернизации снизу, цель которой состоит в том, чтобы через институциональные реформы и развитие культуры создать условия для активизации инициативы и
энергии людей, их креативных способностей. Это главный резерв России для ответа на вызовы XXI века, в том числе в развитии современной инновационной экономики.
Модернизация снизу напоминает модель культурного развития Э. Маскина, суть которой в том, чтобы, начав двигаться от ситуации треугольника недоверия, заменить его треугольником доверия и кооперативного поведения, воспользоваться потенциалом, скрытым в активизации человеческого фактора.
Напомню в этой связи также о двух моделях М. Олсона:
1) государство на службе общества, когда политико-экономические институты настроены на работу государства в пользу граждан, вызывая со стороны последних доверие к нему и содействие;
2) общество на службе государства, когда первое выполняет функции «тяглового сословия», поставляющего ресурсы государству и «служивому сословию», с понятным взаимным недоверием (см.: [Олсон, 1998,
с. 400-401]).
Модернизация снизу - процесс перехода от второй модели к первой, от законов, которые большинству выгодно нарушать, к законам, выгодным для большинства и потому исполняемым не из-под палки. Вопрос в том, как этот
переход осуществить.
Минимальный пакет либеральной демократии
Важнейшей частью институциональных изменений, призванных повысить уровень доверия и активизировать человеческий фактор, является демократизация. Этот тезис вызывает споры. Так, Д. Медведев пишет: «Демократия стала массовой, когда массовым стало производство самых необходимых товаров и услуг. Когда уровень технологического развития западной цивилизации сделал возможным всеобщий доступ к элементарным благам, к системам образования, медицинского обслуживания, информационного обмена» [Медведев, 2009, с. 12]. Готов согласиться. Но, глядя на сегодняшние проблемы России, вижу, что решение большинства из них
упирается в необходимость большей свободы, защиты от произвола и коррупции бюрократии, в необходимость общественного контроля за бюрократией и бизнесом, повышения доверия людей к публичным институтам, что
сегодня отсутствует. Скорее, речь должна идти о параллельном движении, в котором следующий шаг определяется степенью насущности задач. Сегодня более насущна демократизация.
Суть решительного рывка в том, что в первую очередь осуществляется трансформация политической системы, которая в итоге должна приобрести минимальный набор признаков либеральной демократии. Что бы ни говорили
о последней, именно в ней сконцентрированы те достижения политической культуры, которые создают благоприятные условия для креативности и инновационного развития.
Кроме того, если мы обратимся к другим областям экономической и общественной жизни России, то увидим, что повсюду скорее нужны не рывки, а спокойная, систематическая, квалифицированная работа по выращиванию
необходимых институтов. Но зачастую условий для такой работы нет, прежде всего в силу недостатков политической системы, ее чрезмерной централизации и коррумпированности, невозможности для множества людей принять участие в этой работе, проявить свою инициативу и энергию в бизнесе, гражданской и политической деятельности. Квалификация в этих условиях в целом не растет, скорее падает.
Напомню, что в 1980&е годы основным содержанием перестройки была именно демократизация. Но нарастание кризиса в экономике чувствовалось все сильнее, и в конечном счете демократическая волна помогла осуществить
рыночные реформы, но задачи политической трансформации оказались отодвинутыми на второй план. А затем даже произошли сдвиги в обратном направлении. Поразительно, как трудно завоевываются демократические институты и как легко утрачиваются!
Мы говорим о минимальном наборе признаков либеральной демократии, поскольку для обеспечения ее работоспособности необходимо практически одновременное введение минимума комплементарных демократических институтов, поддерживающих друг друга. Отсюда идея решительного рывка.
Для России в нынешних условиях этот пакет может быть определен следующим образом:
1) ликвидация персоналистского режима, устранение свойственного российской политической традиции единовластия, несовместимого с демократией, реальное разделение властей;
2) политическая конкуренция, предполагающая многопартийную систему, представляющую основные интересы и убеждения граждан, свободу собраний и ассоциаций, отказ от формального членства в партиях или от требования минимального числа членов при регистрации партий для участия в выборах. Изменение избирательного законодательства в целях обеспечения свободных и честных выборов;
3) верховенство права - независимость судебной власти, равенство всех перед законом; преследование по закону лиц, пытающихся воздействовать на судей, изменение полномочий председателей судов с исключением
возможности для них влиять на положение судей в зависимости от принимаемых теми решений, расширение полномочий суда присяжных;
4) демократический контроль за исполнительной властью, подчинение бюрократии интересам общества. Принятие закона о парламентских расследованиях с определением их тематики и объектов независимо от
правительства. Свобода СМИ;
5) децентрализация. Повышение роли местного самоуправления. Наделение более широкими правами муниципальных образований, которые обнаруживают зрелость; активное участие гражданского общества, разумное распоряжение финансами - своего рода российский вариант «магдебургского права», стимулирующий другие муниципалитеты к обретению такого же статуса. Разрешение им самим устанавливать местные налоги и сборы. Ликвидация постов сити&менеджеров, как института, не только не способствующего в российских условиях развитию местного самоуправления, но и, напротив, мешающего ему, завершающего конструкцию «вертикали власти».
Подчеркну, речь идет о правах и свободах, гарантированных Конституцией и заблокированных нынешней правящей элитой. Список легко расширить, но тот, что мы привели, можно считать желательным в первую очередь, здесь и сейчас.
Первый раунд
Но постепенное развитие в нашем случае является вариантом модернизации снизу. Иначе говоря, для активизации бизнеса и всех слоев общества в целях повышения продуктивности культуры и на этой основе ускорения развития экономики предполагается постепенное (в противовес решительному рывку) перемещение решений и самостоятельных действий вниз, смена модели «государство берет дань с общества» (вторая модель М. Олсона) на модель «государство служит обществу» (первая модель М. Олсона). Соответственно, должен повышаться уровень доверия между государством, бизнесом и обществом. Постепенность и децентрализация, таким образом, являются специфическими свойствами данной игры. Предпосылкой придания игре этих свойств
является изначальная нацеленность правящей команды на проведение соответствующей политики. Такая политика должна быть публично декларирована, и общество должно иметь возможность раз за разом убеждаться в том, что декларации подтверждаются реальными действиями и результатами. Отсюда следует, что в правящей команде должны произойти по крайней мере частичные изменения, она должна быть хотя бы разбавлена новыми людьми, зараженными идеями перехода к демократической модернизации. Но постепенность будет гарантироваться присутствием представителей прежней команды. А стало быть, и столкновениями разных взглядов, борьбой противоречивых интересов. Поэтому важно, чтобы в первом раунде осуществлялись меры, не вызывающие наиболее острых конфликтов, но в то же время позволяющие продвигать формирование институтов конкурентной рыночной экономики и демократизации, активизировать все более широкие круги бизнеса и общества. Это означает одно - пошаговое самоограничение прежде всего федеральной исполнительной власти, публичный отказ ее от тех или иных полномочий, в том числе неявных. Для первого раунда подходит, в частности, ускоренное продвижение пакета социальных реформ - жилищной, пенсионной, здравоохранения и образования. При этом предпочтительно, чтобы еще при авторитарной власти, но видящей перспективу последующей демократизации, были осуществлены наиболее сложные, непопулярные этапы этих реформ, например:
• для жилищной реформы - демонополизация первичного рынка жилстроительства, начало перехода от продажи квартир в новых домах к их аренде, строительству доходных домов. Упрощение оформления землевладения. Условие - снижение инфляции до уровня, обеспечивающего доступность ипотеки;
• для пенсионной реформы - введение обязательных пенсионных взносов с начала трудовой жизни, повышение пенсионного возраста. Условие - повышение оплаты труда бюджетников;__
• для реформы здравоохранения - введение обязательного личного медицинского страхования с полисами для всех, на которые вносятся средства государственного минимума бесплатных медицинских услуг;
• для реформы образования - завершение внедрения ЕГЭ и начало введения государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), обеспечивающих конкуренцию между вузами и закрытие или преобразование тех из них, которые не гарантируют соответствия принятым стандартам качества и не привлекают достаточного объема ресурсов.
Все подобные меры должны обсуждаться и проходить экспериментальную проверку при участии широкой общественности.
Постепенный поворот от авторитарной к демократической модернизации снизу наиболее уместен также для начала нового этапа реформы местного самоуправления, смычки с активизацией гражданского общества. Дело в том, что вместе с поворотом к госкапитализму в 2003 году произошли также перемены в институтах федерализма и самоуправления на местах. Губернаторы, теперь назначаемые, хотели довести «вертикаль власти» до мэров, централизация финансов возросла, а влияние избирателей на нижний уровень власти практически свелось
к нулю. Ясно, что демократизация при постепенном развитии должна начинаться именно здесь, где возрождение демократических институтов будет создавать низовую основу, не затрагивая поначалу «верхи». Но надо иметь в виду: это возврат к тому, что было, и он не всем понравится. Принципиальный вопрос в том, чтобы дать городам и муниципальным образованиям, в первую очередь более опытным и успешным, право самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги и сборы, положить тем самым начало переходу на конкурентную форму
бюджетного федерализма, снизить уровень централизации, сделать местные власти зависимыми от избирателей в большей степени, чем от губернаторов и федеральных трансфертов. Когда-то в Европе городам давали «магдебургское право». Нам нечто подобное тоже может понадобиться, в том числе для смягчения последствий и повышения приживаемости новых институтов.
Еще одно направление первого раунда - верховенство права: судебная и правоохранительная системы могут подвергаться преобразованиям относительно независимо от других институтов, с опережением, чтобы люди были
лучше подготовлены к игре по новым правилам. Ключевой момент - серия прецедентов наказания силовиков, уличенных в произволе, в корыстном использовании права на легитимное насилие. Потребуется также большая работа по совершенствованию законов, чтобы исключить саму возможность их различных толкований, чтобы покончить с толковательным правом. Но должно быть ясно, что право обретает силу, когда его верховенство признается политически, когда это признание вырывается равновесием политических сил. Поскольку в составе правящей команды и в обществе будут противостоящие группы: либералы и силовики, голуби и ястребы, реформаторы и консерваторы, постепенная модернизация снизу будет нести на себе черты компромиссов между ними. Собственно, сама постепенность, ее масштабы будут обусловлены итогами непрекращающихся торгов, уступок, маневров, явных и скрытых от взглядов публики. Вязкая, порой мучительная борьба, не всегда победная, следы которой откладываются в виде непоследовательностей в новых институтах, ловушек, несущих новые проблемы. Напомню, критики крестьянской реформы 1861 года упрекали ее за половинчатость, консерватизм, которые привели к революции в 1905 году. А ведь это были плоды компромиссов. Такова, видимо, цена постепенности, несомненный минус варианта, который всегда таит в себе угрозу остановки и попятного движения.
Любые позитивные шаги по пути модернизации снизу, пусть постепенной, а стало быть, и демократизации будет, видимо, поддерживать большая часть интеллектуальной элиты, гражданские организации. Консерваторы выступят
против, осуждая отступление от традиций и узко понимаемых национальных интересов. Левые и коммунисты поддержат модернизацию снизу на первых порах, поскольку они заинтересованы в демократических институтах для достижения большей, в их понимании, социальной справедливости. Но по многим пунктам реформ они окажутся в оппозиции.
Публично, в СМИ, неизбежна волна критики федеральной власти за медлительность, которую многие будут трактовать как неуверенность или следствие борьбы в руководстве из-за каждого шага: одни стараются действовать, другие - выхолостить суть, чтобы цели действий не достигались. Критика будет нередко справедливой. Трудный путь! Нужно демонстрировать позитивные перемены в нарастающем темпе, убеждая людей в твердости намерений власти ограничивать себя, менять свой статус - от господства к служению.
Если хоть каких-то заметных сдвигов не будет, развитие пойдет по варианту инерции или модернизации сверху. Треугольник недоверия будет сохраняться, тогда как задача в том, чтобы наращивать перемены в нем.
Бизнес встретит изменения в политике с привычным скепсисом и долгое время, пока не наберет убедительных доказательств, позитивно реагировать, рискуя капиталами, не будет. Поэтому и экономическая динамика может оказаться неуверенной.
Между тем вклад частного бизнеса решающий. Для технологической модернизации нужны крупные инвестиции в сектора экономики, которые имеют шанс стать конкурентоспособными на мировом или хотя бы на внутреннем рынке. Надо обеспечить переоснащение предприятий современным оборудованием, обучение работников, повышение в итоге производительности, хотя бы до 50% от уровня США. Для этого нужны сильные мотивации,
уверенность, готовность рисковать, планировать на много лет вперед. Правовые гарантии и финансовая поддержка государства без этого будут недостаточны.
Общество будет, видимо, позитивно, но пассивно поддерживать перемены. Можно ожидать и таких консервативных реакций, как в случае с ЕГЭ. Но ограничение как бюрократии, так и бизнеса в его погоне за прибылью возможно только при последовательной демократизации, включая прежде всего свободу слова, верховенство закона и политическую конкуренцию.
Второй раунд
Как ни странно, но если был бы избран проект постепенных реформ, то во втором его раунде должны были бы, на мой взгляд, развернуться события, по содержанию сходные с событиями первого раунда решительного рывка.
Действительно, рано или поздно, но минимальный пакет либеральной демократии на пути модернизации снизу все равно должен быть реализован. Причем весь пакет, чтобы образовался комплекс взаимной поддержки демократических институтов, как было с рыночными институтами в 1992-1994 годах. Это критический пункт на пути институциональной модернизации снизу. Возможно разделение его на этапы: вначале, например, изменения в партийном и избирательном законодательстве, обеспечивающие легитимность последующих решений, затем гарантии против личной власти и т.п. После этого «низы» подключаются к деятельности, за которой они до сих пор в лучшем случае наблюдали. То обстоятельство, что эти меры по демократизации предваряются постепенными
шагами, пусть противоречивыми, в целом способны убедить бизнес и общество в том, что власть действует целеустремленно: нужно подготовить людей к их проведению, уменьшить вероятность предвидимых негативных последствий.
В принципе, нельзя исключить остановки преобразований, наподобие той, что произошла в 2003-2004 годах, вследствие противоречий между соперничающими группами элиты. Но она представляется в данном случае менее
вероятной. Экономическая динамика вряд ли будет такой, как в 2004-2008 годах, скорее следует ожидать низких темпов роста, стагнации или даже нарастающего отставания. В этих условиях властям будет трудно удерживать квазистационарное равновесие, напряжение может расти, угрожая устойчивости режима. Но нужно понимать: либо модернизация останавливается, либо она сможет продолжаться только при условии осуществления и работы основных демократических преобразований. Пусть они будут происходить более умеренным темпом, но все равно следует ожидать усиления давления в пользу допущения различных общественно-политических сил к участию в решении общественных проблем, в публичной политической деятельности, а стало быть - к политической конкуренции, борьбе за власть.
Если в рамках первого раунда постепенных реформ начинается реформа местного самоуправления, ориентированная на децентрализацию, то теперь происходит наделение городов и муниципальных образований правом самостоятельного введения налогов и сборов, разворачивается работа по созданию условий для свободных местных выборов, развития гражданского общества и низовой демократии. Местные выборы становятся важнее федеральных. Это подготавливает последующие демократические преобразования на более высоких уровнях. Проведение реформ образования, здравоохранения, пенсионной системы, рынка жилья и коммунальных услуг также предоставляет значительные возможности для активизации населения и формирования навыков низовой демократии.
Если власти, взявшиеся осуществлять проект постепенного развития, будут стараться делать это всерьез, они разработают планы его реализации и подходы к разрешению многообразных конфликтов между силами поддержки
реформ и противодействия им, к адаптации новых институтов, преодолению ими барьеров распространения. Разумеется, все те трудности, которые были описаны применительно к первому раунду игры II «Решительный рывок», проявят себя. Может быть, растягивание сроков и все более очевидное исчерпание возможностей модернизации сверху несколько смягчат их. Но возможны и неожиданности. Проблем, связанных с реальной демократией и адаптацией свойственных ей институтов, все равно не избежать. Успех можно будет оценивать по тому, какие изменения произойдут с треугольником недоверия, насколько возрастет уровень доверия и кооперативного поведения в обществе, включая публичные институты.