Систему зацементировали. Зачем понадобился новый закон о публичной власти в РФ
Весь мир и я вместе с ним последние недели уделяет главное внимание военной и внешнеполитической активности Путина. А в это время система политической власти внутри России испытывает серьезные трансформации. Во всяком случае такими их считает Татьяна Становая, которая изложила свои мысли в статье для Центра Карнеги
Подмена сдержек и противовесов системой тотальной взаимной подчиненности и подотчетности может привести к институциональному хаосу и юридическим клинчам, если режим станет слабым - без мощной партии власти и рейтингов Путина 60%
Спустя полтора года после конституционной реформы Кремль продолжает перенастраивать систему российской власти, причем многие законодательные изменения оказываются более существенными, чем были сами поправки в Конституцию. Один из главных законопроектов года - о публичной власти - должен пересмотреть отношения центра и регионов, заменив закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Новый законопроект не просто встраивает всю иерархию власти - федеральную, исполнительную и муниципальную - в единую вертикаль, но и, по сути, подчиняет законодательную власть исполнительной, региональную - федеральной, замыкая все на президента. Теперь появляется четкая субординация, а сдержки и противовесы перенастроены в пользу подчинения и контроля.
Закручивание по вертикали
В юридической науке принято говорить о верховенстве права, а в России, после внесения поправок в Конституцию и принятия развивающих их законов, можно смело говорить о верховенстве президента. Вот и законопроект о публичной власти устанавливает, что согласованное функционирование органов, входящих в единую систему публичной власти РФ, обеспечивает президент. И это не просто декларация - подобный статус предусматривает значительное расширение прерогатив президента, причем в отношении не только губернаторов, но и региональных парламентов.
Главным источником губернаторской власти становится не народ (хотя прямые выборы пока не отменяют), а глава государства, который теперь может увольнять за утрату доверия (без объяснения причин) и прямо вмешиваться в работу руководства регионов. По новому закону глава региона становится федеральным чиновником в регионе, что резко сужает для него пространство для политической активности и делает зависимым от московского начальства.
Такие изменения ставят под вопрос целесообразность и логичность прямых выборов губернаторов. Тотальная административная и политическая зависимость губернаторов от центра делает голосование бессмысленным и лицемерным.
Федеральный закон, казалось бы, дает губернаторам шанс реабилитироваться, если они не согласны с действиями президента, - обратиться в Верховный суд и оспорить решения главы государства об отставке или выговоре. Но президенту есть что на это ответить - теперь у него появляется право импичмента в отношении любого судьи.
Губернаторскую самостоятельность урезают с самого начала путинского правления, но на этот раз изменения идут дальше. Центр замахнулся и на законодательную ветвь. По новому законопроекту президент получает мощные рычаги воздействия на региональные парламенты: он может выносить предупреждения, если закс принял закон, признанный судом противоречащим федеральному законодательству, и распускать парламент, если тот не исправил решение в течение трех месяцев. То есть любой законодательный акт, с которым не согласен Кремль, может легко привести к мгновенному разгрому региональной фронды.
Отдельно стоит упомянуть предоставление права законодательной инициативы прокурорам. Это выглядит попыткой федерального центра получить рычаги влияния на региональное законодательство. В случае конфликта центр сможет не только оспорить «неправильные» решения своевольного региона, но и сформировать нужные ему правовые нормы через силовую вертикаль. Ко второму чтению в законопроект внесли длинный и закрытый перечень вопросов, попадающих в совместное ведение центра и субъектов, - теперь, чтобы его пересмотреть, потребуется согласование с Госсоветом, который аппаратно контролируется администрацией президента.
Губернаторы также лишаются возможности подбирать собственную команду. Они должны будут согласовывать с центром кандидатуры министров региональных правительств - финансов, здравоохранения, образования, ЖКХ.
Исполнительная вертикаль, скрупулезно выстроенная от федерального центра к губернаторам, теперь доводится до уровня местного самоуправления. Во втором чтении в законопроект внесли поправки, позволяющие губернаторам объявлять выговоры, выносить предупреждения и отрешать от должности глав муниципальной власти - эти полномочия фактически дублируют прерогативы президента в отношении самих глав регионов. Это блицкриг исполнительной власти против местного самоуправления.
Закручивание по горизонтали
Новый законопроект ослабляет губернаторов по отношению к центру, но усиливает по отношению к мэрам и региональным парламентам. Глава региона получает право распускать парламент, если тот принял закон, признанный судом противоречащим федеральному законодательству, и в течение шести месяцев не исправил это решение.
В гораздо более уязвимом положении оказываются теперь и сами региональные депутаты, среди которых попадаются раздражающие власть оппозиционеры. Новый законопроект приравнивает их к госслужащим со всеми сопутствующими ограничениями. Им теперь нельзя иметь иностранное гражданство, иностранные счета, а также владеть и пользоваться «иностранными финансовыми инструментами в период регистрации в качестве кандидата на соответствующих выборах». Попадают ли под запрет наличные доллары или валютные счета в российском банке - вопрос открытый.
Также законопроект бьет по оппозиционной активности депутатов: он сужает возможности для встреч с избирателями. Исполнительная власть региона должна определить специальное место для таких встреч и порядок предоставления помещений. Упоминание о дворовых территориях исчезло, равно как и уведомительный порядок проведения таких мероприятий.
В этом вопросе региональный депутат теперь полностью зависит от губернатора - мощный инструмент по борьбе с системной оппозицией. Закон также предусматривает целый набор санкций против депутатов за всевозможные нарушения (их длинный список также указан в тексте) - от предупреждения до лишения полномочий. Законопроект предписывает регионам принять собственные законы, позволяющие губернаторам принимать меры против законодателей.
Усиливает губернаторов и снятие ограничений по срокам пребывания в должности. Ограничение в два срока, принятое в 2015 году, позволяло Кремлю не допускать появления губернаторов-долгожителей, слишком глубоко вросших в регион. Но в итоге оказалось, что оно создает больше неудобств для самого Кремля. В последние годы губернаторов-политиков массово заменили на исполнительных технократов, и необходимость их регулярной замены стала не полезным предохранителем, а обременением.
С принятием нового закона о публичной власти Россия начинает напоминать гигантскую матрешку, где местная власть встроена внутрь региональной, региональные парламенты - внутрь губернатора, губернаторы и региональные министры - внутрь федерального правительства. И все это накрыто сверху одним большим президентом, который руководит всем, включая народ - как ни голосуй, президент, если что, поправит.
Все это ведет не только к более жесткой субординации и подотчетности, но и к уничтожению всего политического - сворачивается региональная автономия, сокращаются возможности для системной оппозиции, закатывается в вертикаль местное самоуправление - до недавнего времени единственный уровень, доступный для критиков власти.
Такая конструкция, на сегодня крепкая и сплоченная, становится чудовищно опасной, если представить, что во главе России - политически слабый глава государства. Подмена сдержек и противовесов системой тотальной взаимной подчиненности и подотчетности может привести к институциональному хаосу и юридическим клинчам, если режим станет слабым - без мощной партии власти и рейтингов Путина 60%.
Президент мечтал уничтожить конъюнктурно возникшую ельцинскую Конституцию и разработать на смену ей долгий конституционный путинизм. Но первый же серьезный политический кризис может показать, что конъюнктурным окажется именно путинизм, неприспособленный к деконцентрации политической власти.
Россия окончательно ликвидировала даже намеки на демократию, законодательно утвердив вертикаль и сделав Россию новой версией СССР в плане организации власти (похоже ли это на Китай товарища Си - пока сказать трудно, некая видимость многопартийности все же пока еще есть). И да, я не согласен с автором касательно последнего абзаца и угрозы слабого президента - с весьма слабым президентом (Генсеком) Брежневым похожая система совершенной вертикали просуществовала достаточно долго.
Конечно населению подобный закон не интересен: распределение полномочий на разных уровнях власти интересует узкий класс руководящих чиновников на всю Россию такихнаберется может миллион с членами семей. Но закон подобно влажной губке убирает с заонодательной доски следы демократии учрежденной в первые годы существования государства РФ з- от нее теперь остаются только слова, содержание разделения властей и по вертикали и по горизонтали фактически уничтожено.
Все суды и вся Дума подчинены президенту. Ему же подчинены губернаторы, а потом губернаторам подчинены местные заксобрания.
Можно ставить точку и смело объявлять: в России построена самая суверенная в мире демократия.
После Китая