Конституция, децентрализация
Когда я публиковал краткий список новых новелл, я честно предупредил. что нужен их детальный разбор - что где подразумевается и ожидается. И вот я его дождался: Инна Ведерникова для ЗН аккуратно постатейно разобрала основные новации. Скажем ей спасибо - и читаем внимательно. это вещи важные
Ммнения политиков и экспертов, близких к реформе, а также ряда специалистов конституционного права, участвовавших в рабочей группе, - существенно разделились.
С одной стороны, есть убеждение, что документ закрепляет намерение президента найти баланс между децентрализацией (реформа в самом разгаре, и ее нужно завершать), и тотальным влиянием региональных элит, подмявших под себя все местные процессы..
С другой стороны, некоторые считают, что подобное масштабное наступление на местные элиты вызовет их мощное сопротивление и может послужить поводом к увеличению рисков сепаратизма.
Новелла 1-я: новое территориальное устройство: громада-округ-область (ст.133, 140, 143)
Во-первых, законопроект закрепляет базовый уровень местного самоуправления - ГРОМАДА. Законопроект ставит точку на добровольном процессе объединения (в настоящий момент на территории Украины действует 1002 ОТГ с населением более 11 миллионов человек), отдавая дальнейший ход истории объединения в руки законодателю.
Во-вторых, ликвидируются районы, и вводится понятие ОКРУГ. Создание и количество которых, будет прописано отдельным законом. По нашей информации, на территории Украины планируется создать 96 округов. Вместо 490 существующих районов. Предстоит существенное укрупнение административно-территориальных единиц местного самоуправления второго уровня, за счет слияния бывших районов.
К неочевидным вещам предлагаемых изменений в Конституцию относится территориальная диспропорция, которой не избежать при формировании округов. Специалисты, работавшие в конституционной группе, откровенно говорят, что поскольку громады, входящие в округ, должны территориально граничить между собой, некоторые округа, куда войдут более развитые громады (к примеру, крупные индустриальные города), априори будут более влиятельны.
В-третьих, ОБЛАСТЬ - третий уровень местного самоуправления. Здесь - точка риска, о которой говорят оппоненты законопроекта. Действующая Конституция четко называет количество областей и их наименования, президентский законопроект - не определяет ни количества, ни названий областей. Полномочия разбираться с этими вопросами получает Верховная Рада. То есть, гипотетически, в руках моно-большинства оказывается нож, которым "слуги народа" на свое усмотрение могут нарезать области, округа и регионы Украины. Не собирая при этом 300 конституционных голосов.
Туда же, на уровень парламента, законопроект предлагает опустить и определение полномочий областных и окружных рад (ст.143). Вслед за чем, не имея общих подходов к законам, по мнению оппонентов Зеленского, 226-ю голосами "слуги" могут раздавать любые "специальные статусы" любым собственноручно нарезанным областям. То есть, принимая такие изменения в Конституцию, и не зная, что на самом деле хочет сделать со страной Зеленский, и какие законы за тем последуют, мы соглашаемся на "кота в мешке". Однако авторы законопроекта, апеллируя к ст. 140, где рады округов и областей определяются, как органы местного самоуправления, которые "представляют и реализуют общие, определенные законом, интересы громад", заявляют о надуманности такого утверждения. По их словам, полномочия областных и окружных рад будут определять единым для всех законом. Кроме этого, существование перечня регионов - признак субъектности этих админединиц, то есть федеративного устройства. Поживем - увидим.
Новелла 2-я: префект - как доброе "око государево", или новый прокуратор? (ст.116, 119)
Понятия местной государственной администрации более не существует в природе. Округа и области получают давно ожидаемый сюрприз в виде ПРЕФЕКТА. Теперь осуществлять государственную исполнительную власть и представлять государство в округах, областях и Киеве будут префекты. Префект - госслужащий с 3-летним сроком пребывания в должности в одном округе, области или городе Киеве. Префекта назначает и увольняет президент по представлению Кабмина. Подконтролен и подотчетен он тоже сразу двум институтам государственной власти. Что закрепляет свойственный Украине ДУАЛИЗМ ВЛАСТИ. Что, конечно же, не очень хорошо.
Префект, согласно внесенному в ВР законопроекту, выполняет исключительно надзорные (останавливает акты рад громад, округов и областей в случае их несоответствия закону) и координирующие функции на уровне областей и округов. Префект не вмешивается в исполнительную деятельность территориальных органов государственной власти. Идеологи законопроекта говорят о вынужденном шаге, в связи с большими коррупционными рисками, а также рисками наложения полномочий и дополнительных внутренних конфликтов.
Префект, представляющий интересы государства на уровне области, является одновременно префектом в центральном округе вверенной ему области. И здесь еще один спорный нюанс. Сторонники законопроекта говорят о глубоком проникновении центра на уровень округов и громад, что позволит Киеву путем "государева ока" контролировать ситуацию в округах и громадах без посредников областного уровня. И это первый удар по местным элитам.Оппоненты же - недвусмысленно намекают на создание еще одной прокуратуры на местах и возвращение во времена КГБ и КПСС. Апеллируя еще и к ст. 144, которая гласит, что префект останавливает акты органов местного самоуправления, параллельно обращаясь в суд, а не суд по представлению префекта, выносит решение о неправомерности акта.
Новелла 3-я: города ставят под контроль (ст. 144, 119)
Децентрализация не значит бесконтрольность. В настоящий момент государство заходит на территории городов только посредством своих территориальных органов. Полиция, прокуратура и пр. Главы администраций не имеют прав вмешиваться в местное самоуправление, останавливать акты городских рад и пр. В случае же принятия изменений в Конституцию все города, как отдельные громады, войдут в состав округов, а значит - на них будет распространяться юрисдикция окружного префекта. На общих так сказать, основаниях. Что не может не радовать центральную власть, и не огорчать мэров.
Тем не менее, если удастся выстроить адекватный и независимый институт префектов, этот шаг Зеленского можно считать еще одним тактическим ударом по тем местным элитам, которые за десятилетия бесконтрольности срослись в криминальный спрут с местной полицией, прокуратурой, судом и СБУ. Правда, ключевое - если. Поэтому уже на этом уровне можно ожидать неприятия законопроекта местными элитами.
В качестве реверанса Хартии местного самоуправления громады могут получить право на свое мнение при изменении границ, наименований и переименований громады, что будет прописано отдельным законом.
Новелла 5-я: президент, который не нарастил мускулов (ст. 116, 119)
Президент с ликвидацией опции глав местных государственных администрации, коих он назначал и снимал единолично, не получил равноценного права по отношению к префектам. Как мы уже отметили выше, префекта президент паритетно делит с премьером. И здесь уж никак не обвинить Зеленского в попытке узурпировать власть.
Однако у президента появилась опция в случае принятия радой громады, округа или области акта, угрожающего территориальной целостности или национальной безопасности, обращаться в Конституционный суд и при необходимости останавливать полномочия главы рады и самих рад. С подачи префекта, конечно. А также, хоть и на ограниченный срок, президент может назначать временного государственного уполномоченного на оставшейся без управления территории.
В п.5 ст.119 гипотетически можно заподозрить президента в желании подтянуть одеяло на себя, потому как под определение " ", можно подтянуть все что угодно. И здесь, чтобы премьер не оказался в накладе, придется в каждом принимаемом законе уточнять имя конечного бенефициара. Иначе, автоматом, - это президент.
Новелла 6-я: халиф на час, голова областной рады - на год (ст.141)
А в этом месте законопроект наносит ключевой удар по системе неофеодализма в регионах. Который, надо признать, может взорвать областные элиты. Сросшиеся в спрут с правоохранительной системой точно так же, как в городах. Ибо, с одной стороны, областные рады, избавившись от глав областных государственных администраций, получают долгожданную возможность самостоятельно формировать исполнительный комитет.
В то же время срок полномочий главы окружной и областной рад составляет - внимание! - один год. И подразумевает ротацию. Таким образом, значительно ослабляются позиции хозяев области, которым каждый год придется заново договариваться с новым главой облрады. И на смену феодальным отношениям, по задумке авторов внесения изменений в Конституцию, по-видимому, должен прийти компромисс между разными слоями общества в регионах.
Новелла 7-я: ценз оседлости или страх власти? (ст.141)
По нашей информации, правки в статью в отношении права голоса на выборах головы громады, а также депутатов рады громады, окружной и областной рад вносились в самый последний момент. В итоге президент идет на отключения опции для переселенцев и предлагает зафиксировать в Конституции право голоса на выборах для тех, кто постоянно проживает на территории громады. Критерии этого условия (сколько лет надо проживать, чтобы получить законное право голосовать?) будут выписаны отдельным законом. Единственным плюсом этой новеллы можно считать то, что больше не сможет стать депутатом громады гражданин, проживающий от нее за сотни километров.
Новелла 8-я: земля, деньги и полномочия - громадам! (ст.142, 143)
Несмотря на то, что по ныне действующей Конституции земля принадлежит местному самоуправлению, тем не менее, огромное количество прилегающих к громадам земель не переданы в коммунальную собственность и остаются на балансе у государства. Проект изменений в Конституцию ст.142 делает небольшое уточнение, которое в корне меняет ситуацию и, по сути, отдает земли громадам. Поскольку, согласно этой статье, земля является одной из основ местного самоуправления, а территориальное устройство Украины основывается на принципах субсидиарности и вездесущности местного самоуправления. Такие дела.
В то же время, проект закрепляет финансовую децентрализацию, уточняя, что изменения полномочий органа местного самоуправления осуществляются с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов.
Новелла 9-я: ВР назначает досрочные выборы - реверанс парламенту от президента
Таким образом, очевидно, что описанным выше законопроектом парламент назначается главным в реализации реформы децентрализации системы управления в стране.
Ему предстоит взять на себя ответственность за строительство окончательной системы административно-территориального устройства Украины, найдя баланс между необходимостью завершить децентрализацию и установить допустимый в ее рамках протекционизм центра на местах. Точно и жестко ударив по сложившейся там системе неофеодализма. А также принять целый ряд законов, которые закрепили бы за громадами, округами и областями соответствующие полномочия и финансы.
Следует учесть все риски, на которые указывают авторы децентрализации, в частности Анатолий Ткачук, опасающийся центробежных процессов и нестабильного общественного контекста воюющей страны. На сегодня отмежевавшийся от процесса подготовки этих изменений и закрепившийся на позиции продолжения децентрализации без внесения изменений в Конституцию, дабы "окончательно не развалить институции взаимодействия между уровнями местного самоуправления и государственной власти".
Еще одним моментом, который в этой ситуации вряд ли можно охарактеризовать как логичный, является то, что президент оставляет за парламентом право назначать внеочередные выборы в органы местного самоуправления. По сути, превращая этот административный механизм в политический инструмент. Зачем? Вопрос остается
Вот вам изложение "основ".
Как несложно понять (и это не мнение автора, а результат его обсуждений с авторами и противниками авторов), главной мишенью стал местные князьки, локальные элиты. А я уже не раз писал, что главное ядро олигархической системы именно в феодалах на местах.
И проект по замыслу авторов должен был бы прежде всего ударить по ним.
Однако реализация в значительной степени будет зависеть от принятия законов и даже подзаконных актов, а что там окажется - сегодня трудно сказать.
Однако еще важнее другое. Я на сегодня с трудом представляю себе, где президент соберет необходимые для изменений в Конституцию 300 голосов. Единство СН в знчительной степени уже подорвано, все иные партии ушли в жесткую оппозицию и кроме ГОЛОСа все стоят в позе "чем хуже, тем лучше". Как в таких условиях можно провести даже всех устраивающие перемены в Конституции мне трудно понять.
А эти изменения точно устраивают вовсе не всех.
Потому тут серьезная проблема - окончательный вариант будет голосоваться где-то в конце весны (в лучшем случае), а к тому времени в самой власти скорее всего будет серьезный раздрай. Потому выражаю серьезные сомнения в реализуемости проекта - хотя проект административной реформы и реформы местной власти - абсолютно необходим.