Российская провинция и ее обитатели. Опыт наблюдения и попытка описания
попытка описания жизни современной муниципальной России
)))))страна, вероятнее всего, уже приобрела иммунитет к «не хирургическим» формам реформирования и модернизации. Местная жизнь многообразием своих форм демонстрирует, что практически на всякое возможное модернизирующее воздействие «сверху» уже выработан опыт - фактор, его нейтрализующий. Однако эти факторы, как правило, не видны, если пользоваться обычными - официальными - источниками информации
))))реформирующая и модернизирующая власть, как ее критики пользуются системой кривых зеркал, в которых, при всем желании, могут видеть только проекции своих априорных ценностных и статистических представлений, основанных на идеологии подражательного реформирования. Процедуры реформирования и модернизации, основанные на представлениях о том, что «все плохо», приводят к появлению новых зеркал, и тоже кривых. Это бег по кругу, который один публицист назвал бесконечным тупиком, чреват очередной попыткой перейти к «хирургическим» способам преобразования отечественной жизни, таким как реформы Петра Великого и попытки построения коммунизма в отдельно взятой стране.
Мы считаем, что найти выход из этого тупика можно, если «сменить оптику» и перейти к прямому неангажированному описанию форм организации современной российской жизни, к тому, что сейчас если и отражается в административных, научных и политических «зеркалах», то скорее как «негатив», а не как необходимые атрибуты жизни. Легитимизация этих общераспространенных форм социальности представляется неизбежной, если снова не возобладает стремление сломать уклад жизни «через колено» и построить очередное светлое будущее.
Во всех городских округах, образованных после принятия федеральных законов ФЗ-154 и ФЗ-131 на территориях крупных городов, где существовало внутригородское районное деление, оно сохранилось. Бывшие административные районы городов теперь имеют неопределенный правовой статус внутригородских территорий, но фактически полностью сохранили свои дореформенные функции. Их органы управления считаются подразделениями мэрий, но ведут себя как полноценные административно-хозяйствующие лица.
Наши попытки выяснить у местных чиновников, каким образом такое положение дел соотносится с федеральными законами, к успеху не привели по той простой причине, что это положение считается естественным, само собой разумеющимся и не требующим обоснования, потому почти никто из чиновников и не утруждал себя рефлексией по поводу несоответствия между установленными полномочиями и практикой управления.
Хотя проблема не рефлектируется, она типична для всех крупных и крупнейших городов страны. Ее острота не очевидна до тех пор, пока главы территориальных подразделений, раньше бывшие руководителями районов, а теперь пребывающие в статусе старост территории, сохраняют лояльность мэру и политически зависимы. Однако все изменится, если лояльность и зависимость исчезнут, как это случилось в 1990-е годы в областных городах. Тогда фактически почти равный статус губернатора и мэра столицы области (легальный - по объему власти и по объему перераспределяемых ресурсов, а также, что особенно важно - легитимный, в глазах населения) повсеместно привел к конфликтам администраций.
Предпосылки для такого развития событий могут складываться прежде всего там, где отдельные городские территории играют непропорционально значительную долю в местной экономике, общественной и политической жизни, особенно если в составе одного муниципалитета объединены два и более города. Из наших наблюдений можно предполагать это для Таганрога.
Опираясь на критерий отношения площади города, определенной градостроительным планом в основном еще в советское время, к площади городского округа, произвольно определенной позднее народными избранниками, мы фиксируем три пространственных типа городских округов.
Названия для них даны условные, фиксирующие качество различий, вытекающих из математической пропорции площади города и площади округа.
1) «Городовой» или «острожный» тип: площадь города почти равна площади округа, поскольку границы городского округа определены границами городской черты. Такой городской округ, «лишенный земли» для будущего развития как селитебной, так и промышленной или рекреационной территории, с самого начала своего существования как муниципальной единицы сталкивается со многими трудностями.
Как правило, такие городские округа располагаются на территории одноименного муниципального района, что создает особые сложности и для органов местной власти, и для населения. В такой ситуации трудно выстроить межмуниципальные отношения, определиться с распределением полномочий и ответственности, организовать хозяйственную деятельность. Зачастую «городовые» городские округа имеют большое количество «пересечений» полномочий с муниципальным районом в сфере образования, спорта или здравоохранения.
Более того, даже административные здания муниципальной власти могут находиться на территории городского округа (например, администрации Вышневолоцкого района в Вышнем Волочке, Искитимского района в Искитиме, Галичского района в Галиче, Чистопольского в Чистополе и т.п.). Районная и городская власти работают «по соседству» и в сознании населения дублируют друг друга, а в сознании чиновников являются конкурентами и нередко врагами. Это порождает борьбу за муниципальное «старшинство», за «место за столом» в региональной администрации, а механизмами принятия решений становятся преимущественно неформальные связи и договоренности.
2). «Уездный» тип: площадь города много меньше площади округа. Такие округа образовывались в границах советских административных районов, районный центр становился центром округа, а бывшие сельсоветы - территориальными подразделениями (участками или «сельскими округами»). Мы наблюдали несколько округов «уездного» типа: Светлогорск и Зеленоградск в Калининградской области до их преобразования в муниципальные районы, Верхотурье в Свердловской области, город-курорт Анапа в Краснодарском крае. Поскольку все наблюдавшиеся нами представители этого типа были созданы после 1995 года, можно только догадываться, какие общие причины являлись основанием для наделения района, нередко сельскохозяйственного, как в Свердловской области, статусом городского округа. Общим признаком таких территорий является их высокий рекреационный и туристический потенциал, эффективное использование которого невозможно без достаточной территории. Кроме того, обычно такие территории уже в советское время имели хорошо проработанные программы территориального и социально-экономического развития, поэтому вполне вероятно, что новые администрации лишь использовали эти документы (аналогично планам ГОЭЛРО или БАМ).
Ни в одном официальном документе нет прописанного статуса такого «уездного» муниципалитета как «город-курорт Анапа». Помимо самого города, в его состав входят 10 сельских округов (с населением в десятки тысяч человек), главы и сотрудники администраций которых являются муниципальными служащими и сотрудниками администрации города-курорта. Более того, главы этих сельских округов (фактически главы сельских поселений, но по статусу лишь старосты территорий) назначаются напрямую из администрации города.
3. «Агломеративный» или «поместный» тип: граница округа зафиксирована значительно дальше городской черты, но она существенно меньше границ района, в котором эти округа были выделены. Характерной особенностью этого типа является рациональность территориального планирования: площадь округа оптимальна для развития, она не ограничена «городом» и не охватывает весь «уезд», значительные пространства которого не могут получить ресурсов для должного развития.
«Поместный» тип мы наблюдали в Качканаре (Свердловская область), наукограде Кольцово (Новосибирская область), Мантурове (Костромская область). Границы таких округов нередко изменялись в последнее время, когда к их администрациям приходило осознание необходимости свободных территорий для развития. Так, Кольцово в течение последних 5-7 лет целенаправленно приращивает свою территорию за счет соседнего Барышевского сельского поселения. Городской округ Мантурово в 2009 году увеличил почти вдвое свою территорию за счет присоединения незаселенных участков смежных сельских поселений, включив в состав муниципалитета все дачные территории горожан и загородные промышленные зоны.
)))))в сельских поселениях, несмотря на откровенную нищету ФАПов и отсутствие медикаментов, особенно велика социальная роль фельдшера. Как показывают наблюдения, реальный статус фельдшера много выше установленных должностных обязанностей: не имея сейчас права даже выписать рецепт, в действительности фельдшер является и консультантом, и диагностом, и терапевтом, и домашним врачом широкого профиля, и даже целителем, пользующим население народными средствами. В одной из деревень Костромской области в здании, где располагался ФАП, отключили воду, отопление и свет, но фельдшер в белом халате принимал пациентов в Доме культуры.
)))Повсеместно в обследованных поселениях средние школы расположены старых зданиях, в то время как «элитные» заведения вроде налоговой инспекции или отделения Сбербанка хорошо отремонтированы или построены заново. Практически везде в школах есть компьютеры, нередко и новые, однако хорошо работающий интернет со свободным доступом - большая редкость.
)))Муниципальные власти решают проблему малокомплектных школ либо примитивно - путем их закрытия, либо поступают хитрее - присваивая им статус филиалов более крупных образовательных учреждений, расположенных поблизости. Спасая сельскую школу, они тем самым спасают все село. Дело не только в том, что в противном случае из поселения уезжают молодые семьи: нередко на школе держится вся хоть сколько-нибудь современная инфраструктура села (отопление и водопровод).
)))Общее впечатление от системы образования в том, что во многом она еще живет советскими стереотипами. Образование, с нашей точки зрения, должно быть функциональным и обслуживать воспроизводство социальной структуры. Советское образование обслуживало советскую социальную структуру, сформированную отношениями между рабочими, крестьянами и специалистами-служащими. Но эта структура уже исчезла, а система образования по-прежнему пытается готовить рабочих и крестьян со средним образованием и специалистов-служащих со средним специальным и высшими образованиями.
)))Своеобразие второй формы организации местной власти заключается в поместной природе этой власти. Это муниципалитеты, являющиеся по факту поместьями предпринимателей и муниципальных чиновников. Они наиболее заметны на уровне муниципального района и небольшого по численности населения, но значительного по территории городского округа.
В наших поездках зафиксированы поселения, в которых практически вся способная приносить доходы собственность принадлежит главам муниципальных образований, членам их семей и доверенным лицам, либо предпринимателям, фактически управляющим муниципалитетом
)))Одним из признаков относительной самостоятельности муниципалитета мы считаем внутреннюю организацию социального времени. Ритм жизни (актуальное социальное время) определяется государственными и региональными праздниками и памятными датами, но в большинстве развивающихся муниципалитетов есть и собственные календари. Праздники, отмечаемые на местном уровне (помимо обязательных государственных) свидетельствуют о реальных интересах местного сообщества.
)))региональные администрации более всего устраивают муниципалитеты несамостоятельные, дотационные и потому относительно легко управляемые извне, и менее всего - политизированные муниципалитеты. Усилия региональных властей часто направлены на лишение муниципалитетов какой-либо самостоятельности, для чего руководители политизированных муниципалитетов подвергаются разного рода преследованию, в том числе и уголовному.
)))население муниципалитетов неявно делится на две части: на голосующий на выборах народ (пенсионеры, инвалиды, служащие разного рода, работающие по найму в муниципальных организациях, бюджетники), и на остальных, которые собственно и образуют дееспособное население, но народом не считаются
))Объем полномочий контрольных органов и силовых структур столь широк, что практически любое действие хозяйствующего лица может интерпретироваться как нарушение какого-либо закона, подзаконного акта или местной нормы. По факту нарушения может назначаться расследование, результатом которого обычно становится наказание хозяйствующего лица. Поэтому хозяйствующие лица предпочитают откупаться от проверок, выплачивая проверяющим отступные. С другой стороны, проверку конкурента тоже можно назначить - «заказать», и это тоже что-то стоит. В результате работники контрольных и силовых структур становятся весьма обеспеченными людьми, консолидировавшими наличные деньги, но в форме, затрудняющей их капитализацию. Противоречие между потенциальными финансовыми возможностями этой группы людей, и актуальными ограничениями на ведение ими бизнеса постепенно становится важным стимулом к развитию муниципальной политической жизни.
)))Один из недавно сложившихся видов административного бизнеса связан с торговлей: розничные сети «договариваются» с муниципальными чиновниками и местными силовиками и по факту монополизируют местную торговлю. Часто монополизация рынка осуществляется на расстоянии в 200-400 км от территории основной активности сети - формируются так называемые «трансрегиональные монополии». При этом иногда «прессуются» традиционные розничные (бывшие колхозные) рынки, вплоть до административного переноса их из центров поселений в труднодоступные по местным меркам места. Нередко административно монополизирован бизнес на услугах внутри муниципального транспорта.
)))В предпринимательской среде существует и феномен, который условно можно назвать «передовики капиталистического труда». Региональные власти «выращивают» показательные бизнесы в той или иной сфере (фермерство, инновации, частная медицина и т.п.), тем самым искусственно фабрикуя успешные «кейсы» развития рыночных отношений на подведомственной территории, с помощью которых впоследствии отчитываются «наверх». Таким «демонстрационным» предпринимателям (фермерам) оказывается целенаправленная и всемерная поддержка, начиная от содействия в получении лицензий и разрешений на деятельность, заканчивая организацией гарантированного сбыта продукции и прямой финансовой поддержкой, оформленной в региональных и муниципальных программах развития малого и среднего предпринимательства.