Макро и микроэкономические стратегии для России
Макро и микроэкономические стратегии для России
Джозеф Стиглиц, Дэвид Эллерман
(Всемирный банк)
бюллетень ЭКААР, 2000 г.
1. Введение
Последнее столетие ознаменовалось двумя величайшими экономическими экспериментами. Первый - социалистический - в своей экстремальной форме начался в России в 1917 году. Второй эксперимент - это переход от социалистической к рыночной экономике. Прошло десять лет с начала перехода к рынку в Восточной Европе и странах бывшего СССР. Как можно оценить
результаты этого перехода и какие сделать выводы? Очевидно, что трансформация к рыночной экономике является очень важным экономическим экспериментом, который когда-либо происходил, т. к. неожиданно и в широких масштабах меняются все правила игры. Как только бывшие социалистические страны объявили о своем отказе от коммунизма, западные советники нахлынули туда со своими рецептами быстрого перехода к рыночной экономике.
Спустя двадцать лет после начала реформ в Китае и десять лет после начала их осуществления в Восточной Европе и странах бывшего СССР сложилась смешанная картина. Каждая из стран начинала реформы в разных исторических условиях с разным человеческим и физическим капиталом. В некоторых странах авторитарное правление и плановая экономика существовали почти столетие, в других - социалистический эксперимент начался лишь после второй мировой войны. Естественно, что положение восточно-европейских стран, у которых был реальный шанс вступления в ЕС, сильно отличалось от положения таких более изолированных от западной цивилизации стран как Монголия и среднеазиатские республики бывшего СССР. Как бы то ни было, разница настолько велика, что требуется специальный анализ. Во всяком случае, публичная дискуссия уже началась.
Наиболее спорной является проблема, связанная со скоростью преобразований: надо ли их было проводить медленнее или быстрее? Однако представляется. что такая постановка вопроса не корректна, поскольку можно найти успешные и неуспешные примеры на обоих сторонах скоростной дихотомии. Некоторые страны, как например Россия, пытались одним прыжком перепрыгнуть пропасть, но сорвались, не достигнув другой стороны и теперь медленно выкарабкиваются из пропасти. Другие страны, как например Китай, двигаются мелкими шажками, однако хорошо подготовленная сельскохозяйственная реформа здесь была проведена очень быстро. Третьи страны искусственно замедляли реформы, оставаясь на одной стороне пропасти и строя полумосты, которые ведут в никуда.
Сейчас очень важно построить новые мосты через пропасть, что означает определенное, но постепенное изменение существующих экономических институтов. Мы опишем четыре макроэкономические стратегии построения таких институтов, а затем обратимся к длинному списку микроэкономических мер, которые были разработаны в результате десятилетнего опыта деятельности в условиях переходных экономик.
2. Четыре моста
Опыт перехода России от коммунизма к рынку оказался гораздо более сложным, чем это представлялось десятилетие назад. Увеличение благосостояния, которое обещал рынок, не материализовалось: более того ВВП упал более чем на 50% (1), а доля беднейшего населения увеличилась с 2% до 50% (2). Необходимо признать эти факты и наметить программу выхода страны из этого состояния.
То, что строится в каждом историческом промежутке, зависит от прошлого. Коммунистическое наследство состоит не только в накоплении устаревшего и неэффективного основного капитала и в отсутствии институциональной структуры, необходимой для функционирования рынка и социальной демократии, но также в существовании разуверившейся (особенно в отношении к государству) и даже некоторым образом циничной рабочей силы и неуважение к закону (3).
Сегодня, спустя десять лет мы получили в наследство не только новый молодой развивающийся класс предпринимателей, но также растущую еще быстрее "мафию". Государство - как институт - вновь и вновь нарушает социальный контракт, оказывается не в состоянии выполнить свои обещания и превращается в инструмент для частной наживы за счет подавляющей части населения. При этом лишь немногие становятся фантастически богатыми, а большинство населения все больше скатывается в бездну нищеты и цинизм в отношениях с государством и законом стал больше, чем десятилетие назад.
Все выше сказанное не затрагивает политической экономии реформ. Многие надеялись, что приватизация сама по себе, не зависимо от того, как она производилась, создаст спрос на такую институциональную инфраструктуру, которая будет соответствовать рыночной экономике и закону, когда всесильная рука государства-хапуги сменится невидимой рукой рынка (4). Однако не существует ни экономической теории, ни исторического прецедента, дающих оснований для такого рода надежд. Только средний класс в процессе своего развития создает потребность в таких институтах, а в последнее десятилетие произошло уничтожение среднего класса в России и создание новой более концентрированной олигархии, которая не заинтересована в господстве закона, здоровой конкуренции, справедливого режима банкротств. Какой же экономической политики следует придерживаться в этих условиях?
Мы считаем, что необходимы следующие макроэкономические стратегии:
* Признание того, что страна нуждается в стратегии роста и не должна концентрироваться только на финансовой стабилизации;
* Признание того, что текущие широкомасштабные неплатежи налогов (а также других прямых и непрямых обязательств перед государством) создают уникальную возможность исправить некоторые ошибки прошедшего десятилетия;
* Признание необходимости перестройки экономики "сверху донизу" путем создания средних и мелких предприятий, возникающих заново или посредством отпочкования от крупных;
* Признание в необходимости создания гибкой социальной демократии, которая способна возродить социальный капитал.
Рост и инфляция
Большинство экономистов сходится на том, что рост был невозможен, пока сохранялась гиперинфляция и, следовательно, был необходим шок - даже шоковая терапия - для ее приостановки. Однако часто эта терапия не останавливается на доведении инфляции до разумного уровня. Снижение инфляции становится фетишем, хотя опыт показывает, что никакого дополнительного выигрыша в производительности и росте не достигается при снижении инфляции ниже 20% (5), а нагрузка для общества такого снижения может оказаться слишком большой. Некоторые экономисты считают, что строгая монетаристская политика является одним из факторов, вызвавшая рост неплатежей и бартера в экономике, которые по некоторым оценкам достигли 70% всех сделок (6). В то время как инфляция подрывает систему ценообразования, поскольку индивидуумы не могут при этом иметь четкое представление об относительных ценах, бартер еще больше искажает систему цен. Итак попытки укрепить механизм цен, подавляя инфляцию, могут привести к противоположному результату. Кроме того, существует мнение, что если существуют барьеры для снижения зарплаты и цен, то умеренная инфляция даже желательна (7). Поскольку переходные экономики особенно нуждаются в приспособлении, "оптимальный" уровень инфляции может быть больше, чем в других экономиках. Опыт развития стран Восточной и Центральной Европы показывает, что наиболее быстро развивались вовсе не страны с наиболее низкой инфляцией (см. рис. 1).
Повсюду, где из-за инфляционной паранойи макроэкономическая политика способствовала зажиму, она сыграла, по-видимому, значительную роль экономическом спаде. (Очевидно и неправильная структурная политика, о которой мы будем говорить дальше, также внесла свою лепту в этот спад). Политика зажима включала завышенный валютный курс рубля и ростовщические проценты, которые делали невозможными новые инвестиции и затрудняли предпринимательскую деятельность. Нынешний подъем в России напрямую связан с девальвацией рубля и последующим импорто-замещением, подтверждая предположение, что некоторые аспекты кризиса объяснялись неправильной макроэкономической политикой.
Широко известно, что совокупный спрос и предложение тесно связаны между собой (8). Чрезмерно жесткая макроэкономическая политика, особенно монетаристская, обесценивает реальный капитал, истощает силы предприятий, вызывает сокращение производства (9). Неблагоприятный эффект этой политики на совокупное предложение означает, что даже когда спрос оживляется, экономика не в состоянии быстро реагировать. Неправильно было бы делать вывод, что первоначальной причиной спада был недостаточный агрегатный спрос. Однако несомненно верно, что решение проблем агрегатного спроса недостаточно для восстановления роста.
Налоговая политика и (ре)приватизация
Вторая крупная ошибка прошедшего десятилетия заключалась в стремлении приватизировать как можно скорее - без учета того, существует ли для этого соответствующая институциональная инфраструктура. При этом ссылались на вариант следующей гипотезы Коуза: для достижения эффективности необходимо передать собственность в частные руки, и мотивация максимизации прибыли после этого достаточна для того, чтобы капитал управлялся эффективно. Хотя исторический опыт и подтверждает гипотезу о стимулах к эффективности, но известно, что частные рынки при отсутствии необходимых институтов могут оказаться еще более сильным стимулом к краже активов и к их отвлечению от сфер, создающих богатство. Кроме того, не существует ни теоретических, ни эмпирических оснований для утверждения, что право частной собственности автоматически создает необходимую институциональную инфраструктуру.
Способ приватизации, при котором небольшое число олигархов сосредоточило в своих руках громадные богатства, не только не способствовал эффективному управлению капиталом, но подорвал также социальный капитал, веру людей в преимущества рынка и демократических процессов.
Сосредоточение на перераспределении собственности отвлекло внимание от создания новых предприятий (10). Способ проведения приватизации не уделял должного внимания вопросам управления фирмами(11) и не способствовал созданию новых предприятий (12). Более того проводившаяся политика не делало приватизируемые предприятия аттрактивными для иностранных инвесторов, а несоблюдение законов еще больше сдерживало их желание вкладывать в какие-либо отрасли, кроме добычи минерального сырья. (см. рис. 2)
Однако все эти проблемы вполне поправимы. Массовые неплатежи создают уникальную возможность исправить ошибки прошлого: государство может, например, предъявить 60-дневный ультиматум компаниям - злостным должникам и в случае не выполнения ими в указанный срок своих обязательств, национализировать их и перепродать, но уже с учетом справедливости и ожидаемой эффективности. (Уточним, что в данной работе нет места для четкого плана реприватизации) Конечно, некоторые из олигархов могут заплатить свои долги, что также стало бы вполне благоприятным исходом, поскольку позволило бы государству решить некоторые свои финансовые проблемы, перейти к более активной фискальной политике, что помогло бы в свою очередь укрепить экономику (13).
В то время как приватизация, проведенная до создания институтов рыночной экономики, вела к неправомерному присвоению собственности, эта же приватизация, осуществленная до формирования четкого механизма сбора налогов, лишила государство необходимых бюджетных ресурсов, затрачиваемых в общественных целях, подрывало социальный контракт и способствовало обогащению все тех же олигархов.
Было бы относительно легко повысить долю налогов в ВВП прежде всего за счет производства, питаемого природными ресурсами, будь та то воля правительства и соответствующая поддержка международных финансовых институтов. Существуют хорошо известные способы слежения за мировыми ценами и сбора налогов на этой основе. И это можно сделать незамедлительно. Более того, налоги такого вида должны рассматриваться как чистые налоги на ренту, которые меньше искажают рыночный механизм, чем другие формы налогообложения.
Новые предприятия и создание новых рабочих мест
Это направление является третьим главным фундаментом новой стратегии. Вся предыдущая политика не только не уделяла должного внимания новым предприятиям и созданию новых рабочих мест, но, как представляется, сознательно подавляла инициативу в данном направлении. Высокие банковские проценты делали невозможным получение кредитов. Переоцененная валюта ставила в невыгодное положение отечественные предприятия, как импортирующие, так и экспортирующие. Приватизация практически не дала казне ничего, причем основное бремя налогов ложилось на новые и менее мощные фирмы.
Перестройка социального капитала
Четвертый "мост" наиболее сложен: восстановление социального контракта и реинвестирование в социальный капитал (14). Перестройка социального капитала не может быть произведена сверху - из Москвы. Слишком многие, как внутри страны, так и за рубежом надеются на "доброго царя", появившегося, наконец, в Кремле. Мы можем провести аналогию с движением за социальные права, возникшим в США в 60-70 гг. Как могут люди, которые долгое время подавлялись и были социально пассивны, найти в себе силы на социальную активность для получения контроля за делами, кровно их затрагивающими? Конечно, не пассивно ожидая, когда появится хороший президент. Необходимо создание с самого низа организаций, сливающихся в единое целое, как атомы образуют молекулы. Но местная активность редко бывает достаточной, поскольку власть на местах сама порождает проблемы. Итак необходим двухсторонний охват - как снизу так и сверху - для того, чтобы разбить старые привычки и освободить дорогу для развития новых форм.
Любая стратегия реформ, разрабатываемая в Москве, должна содержать в себе ключевую компоненту, состоящую в описании способов улучшения управления на местах через предприятия со смешанной собственностью, эффективные профсоюзы, новые кооперативы и другие отрасли публичного "третьего сектора", необходимого для существования гражданского общества.
3. Партнерство государства и частного сектора
Реформы, основанные на эффективном и заслуживающим доверия государственном управлении
Прежде всего опровергнем утверждение, что стратегия перехода к рынку должна основываться на ослаблении государства (теория "загребающей руки"), а жизнеспособная рыночная экономика возникнет при этом сама собой (15). Из опыта реформ в России видно, что рыночная экономика не рождается автоматически. Вместе с тем мы не можем остановить реформы и ждать пока образуются все рыночные институты.
Положение можно сравнить с кораблем, который терпит бедствие. Если вы покинете корабль, то вы не сможете надеяться, что на горизонте тут же появится другой, который спасет вас (только в Восточной Германии существовала такая возможность). Вы должны научиться ремонтировать свое судно прямо в море, начиная с самых неотложных задач и постепенно продвигаясь вперед в решении проблемы. При этом не отклоняясь от правильного курса.
Вместо того, чтобы ослаблять государство, необходимо сосредоточиться на перераспределении его функций, которые будут включать укрепление партнерства между государством и частным сектором, а также поддержку общественных, негосударственных организаций (т.н. "третьего сектора"). Рынок слишком несовершенен для того, чтобы частные фирмы автоматически формировали необходимые институты. Однако поскольку государство потерпело крушение в социалистическом прошлом, необходимо искать новые формы сотрудничества частного и государственного секторов и создавать промежуточный сектор негосударственных учреждений, которые строго говоря нельзя отнести ни к чисто частным, ни к государственным.
Продолжение следут.