«Ломка»: последний раз про АУ
«Ломка»: последний раз про АУ
Как помнит читатель, усилиями образовательно-политической оппозиции, профсоюзов и других общественных объединений второе чтение проекта федерального закона «Об автономных учреждениях» в июле было сорвано и перенесено на сентябрь. С началом учебного года «баталии» по нему, естественно, возобновились. Увы, ситуация развивалась, как в известной песне Высоцкого: «Только вот в этой скачке теряем мы лучших товарищей…». От заявленных позиций последовательно отказались два наиболее сильных защитника интересов образования.
Первым о снятии принципиальных возражений против закона заявил Президент российского союза ректоров В. Садовничий на круглом столе по проблемам высшего образования в РИА «Новости» 5 сентября. Смысл заявления сводился к следующему (цитирую по памяти, но близко к тексту): законопроект, подготовленный ко второму чтению, - это уже не тот закон, против которого решительно возражал съезд ректоров; все поправки Союза ректоров приняты; Президент Союза подвергается критике со стороны некоторых ректоров за слишком жесткую позицию в отношении законопроекта.
Последующий анализ показал: из 20 поправок Российского Союза ректоров полностью приняты профильным Комитетом были 12 (часть из которых носит технический характер); «очень частично» учтены 2; отклонены 6. Но главное не в этом. Как, возможно, помнит читатель, в июне руководство РСР требовало не просто отложить рассмотрение законопроекта об АУ в первом чтении, но и исключить из сферы действия закона все образовательные учреждения. Цитирую: «..провести дополнительные согласования для учета позиции ректорского сообщества, которое настаивает на необходимости исключения из-под юрисдикции данного законопроекта существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений путем внесения соответствующего дополнения в ст.21 законопроекта». Причем эта позиция единогласно была подтверждена голосованием на съезде ректоров. Увы, среди поправок к законопроекту, представленных РСР почти месяц спустя, места этому ключевому положению не нашлось.
Профсоюзы держались дольше. Ключевая поправка к законопроекту об АУ ЦК профсоюза работников образования и науки гласила: «Положения настоящего Федерального закона не применяются для сферы оказания услуг (выполнения работ) в области образования к образовательным учреждениям, реализующим государственные гарантии в области образования, которые устанавливаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральными законами». Оставляя в стороне юридические погрешности отметим главное: ее принятие означало бы фактически «похороны» закона, поскольку исключало из сферы регулируемых им правоотношений не только здравоохранение, но также образование. Эта точка зрения была подтверждена письмом председателя профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации Г. Меркуловой от 4 сентября 2006 года № 57.
Еще более жесткую позицию занял московский Горком профсоюза работников образования и науки. Объявив летом о недоверии каждому депутату, независимо от фракционной принадлежности, который проголосует за законопроект, руководство профсоюза направило всем «думцам» без исключения письмо следующего содержания: «…принятие данного законопроекта приведет к ограничению возможности реализации конституционных прав граждан РФ на получение качественного доступного образования. Кроме того, с принятием закона возникнет прямая угроза приватизации государственных образовательных учреждений в результате их превращения в свободные субъекты коммерческого рынка, «освобожденных» от какой-либо субсидиарной ответственности государства. Наше предложение состоит в следующей поправке: «Изменение типа существующих государственных муниципальных учреждений (образования, здравоохранения и культуры), реализующих государственные гарантии в этих областях, не допускаются. Положения данного закона на них не распространяются»».
Еще более встревожил партию власти объявленный Московским горкомом профсоюза трехдневный пикет вблизи Государственной Думы (у памятника К. Марксу) и особенно - в банном переулке у штаб-квартиры «Единой России», а также намерение принять участие в заявленном КПРФ митинге в канун принятия закона.
Далее события развивались стремительно. По предложению одного из депутатов фракции КПРФ 6 сентября на пленарном заседании Госдумы ее Председатель Б. Грызлов перенес рассмотрение законопроекта по АУ во втором чтении на 20 сентября (позднее - на 22 сентября). Соответственно, были перенесены даты трехдневного пикета и митинга.
12 сентября состоялась встреча руководства ЦК профсоюза и Московского горкома профсоюза работников образования и науки с Председателем думского Комитета по образованию и науке Н. Булаевым, а 14 сентября - с Первым зампредом Госдумы О. Морозовым, тем же Булаевым и Председателем Комитета по труду и социальной политике А. Исаевым. Согласно неофициально полученной информации, последний оказал чрезвычайно жесткое давление на руководство профсоюзов, обвиняя их в измене общей профсоюзной позиции и нарушении соглашений между профсоюзами и «Единой Россией».
В итоге решение о пикетировании и официальном (в качестве организации) участии профсоюзов в митинге против АУ было отменено. Логика профсоюзных лидеров, как и логика руководства РСР, была примерно такой. С паршивой овцы - хоть шерсти клок: закон все равно будет принят, поэтому надо выторговать хоть что-нибудь. Кстати, согласно той же неофициальной информации, на встречах у Н. Булаева и О. Морозова представители власти произносили именно слово «торг». Посмотрим же, чем он закончился и кто кого «обсчитал».
Ко второму чтению законопроект был действительно улучшен, по крайней мере, в двух отношениях.
Во - первых, превращение в АУ для государственных учреждений формально перестало быть принудительным актом, но оказалось возможным только с их согласия. В тексте это выглядит следующим образом: «Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Подготовка такого предложения осуществляется указанным органом по инициативе или с согласия государственного либо муниципального учреждения» (п. 6 ст. 5).
Последним «бастионом» профсоюзов было требование о том, чтобы решение о превращении в АУ принимал не руководитель, не «высший коллегиальный орган» (в большинстве случаев, увы, «карманный»), но общее собрание или конференция трудового коллектива. Однако и это требование было учтено лишь косвенным образом. Конечно, утвердить устав вновь возникшего автономного учреждения без общего собрания или конференции коллектива невозможно. Однако в условиях выстроенных «вертикалей» подобные решения «пробиваются» сравнительно легко.
Во- вторых, в закон вошло предложение Союза ректоров о том, чтобы государство гарантировало будущим автономным учреждениям финансирование не только реализации государственных заданий, но также содержание зданий, сооружений и иного имущества. Цитирую пункт 3 статьи 4: «…Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение учредителем содержания такого имущества не осуществляется».
Тем самым несколько усилены социальные гарантии для коллективов учреждений, но не обязательно для тех, кто будет в них учиться, приобщаться к культуре или получать иные социальные блага.
Стоит напомнить, что при рассмотрении законопроекта в первом чтении защитникам образования было обещано много больше. В частности, Первый зампред Госдумы О. Морозов предлагал не только предоставить учреждениям право решения о превращении в АУ, но и соглашался исключить из сферы действия общеобразовательную школу. Цитирую по стенограмме Пленарного заседания ГД от 9 июня 2006 года:
Морозов О.В.: «Но я так понимаю, что это также не должно касаться общеобразовательных школ. Да? Вы говорили об этом сегодня утром…»
Булаев Н.И.: «Я думаю, что-то, о чем я говорил, - что система общего образования в принципе должна быть выведена из-под юрисдикции этого законопроекта, - это предмет тоже очень важный, и вы должны при подготовке ко второму чтению законопроекта эту норму оговорить».
Уверен: отказ от этой чрезвычайно важной уступки стал прямым следствием ослабления давления на власть, со стороны наиболее мощных защитников образования.
Соответственно изменениям текста, последствия принятия закона по сравнению с теми, какие могла бы породить его редакция в первом чтении, также окажутся существенно мягче: фактическая приватизация социальной сферы будет не «обвальной», но более постепенной, и не всеобщей, но сегментарной (сначала в АУ уйдут наиболее «продвинутые» и успешные учреждения); процесс вытеснения бесплатных для гражданина социальных благ платными услугами значительно ускорится, однако не станет лавинообразным. В течение года, оставшегося до парламентских и президентских выборов, население всего этого, скорее всего, не почувствует - подобно лягушке, которую подогревают в сосуде с водой на медленном огне. За подобное смягчение «партия власти» должна быть даже благодарна ее оппонентам. С другой стороны, и у народа появились чисто теоретические шансы и время исправить ошибки власти путем ее перевыборов.
Однако суть закона не изменилась, а различия между текстами первого и второго чтения, образно говоря, сводятся к вопросу о том, ампутировать ли «голову» человеческому потенциалу России единовременно или же по частям. Уверен: для того, чтобы этого не допустить, достаточно было сил одного образовательного сообщества, а с союзниками в виде сообщества научного, медицинского и культурного - более, чем достаточно. Однако интеллигенция страны «прогнулась» в очередной раз.
Очевидная причина этой «гибкости», если не копать вглубь, состоит в политике власти. В обществе, где не существует условий для самоуправления, власть издавна и успешно пользовалась тремя основными «рычагами» управления:
насилие (в современной терминологии - административный ресурс);
подкуп (социальные уступки);
обман (информационное манипулирование).
Очевидно: прославленная новой бюрократией властная «вертикаль» вполне освоила такие современные средства, как политический «кнут», административная «дыба» и управленческий «испанский сапожок». С грустью вспоминаю слова людей, обладающих в образовательном сообществе высоким авторитетом и вызывающих мое безусловное уважение и личную симпатию: «пойми, Олег Николаевич, сейчас другая эпоха»; «вы должны меня понять…» и чувствую себя вымирающим магиканином, ибо по прежнему думаю: эпоха такова, каковы мы сами.
Но дело не только в беспрецедентном нажиме. Власть действительно, с одной стороны, выталкивает социальные учреждения в АУ, сначала набросив им на шею «удавку» экономической несвободы, а теперь обещая ее снять. С другой стороны, она соблазняет коллективы возможностью дополнительного заработка, а их руководителей - колоссальным личным обогащением. В постсоветский период приходилось видеть немало людей, которые не согнулись под административным давлением и даже под угрозой жизни, но затем были вполне успешно «куплены» должностями и благами, причем, что называется, почти даром.
Думаю, информационное манипулирование вскоре также будет запущено «на всю катушку»: «насильники» и «искусители» станут шумно гордиться тем, что освободили социальную сферу из экономической «тюрьмы» (куда сами же ее и загнали), а неустоявшие перед насилием и искушением начнут уверять, что «компромисс» случился исключительно «по любви». Уверен, если бы 17 лет назад тем и другим рассказали, что с ними станется, они сочли бы это злостной клеветой.
И все же «ломке» поддаются не все: профсоюзные организации научных центров и учреждений остались верны своим требованиям до конца; созданное в г. Озерске Челябинской области педагогами - депутатами Городского Совета отделение движения «Образование для всех» при поддержке профсоюзов и местного горкома КПРФ сумело собрать 40700 подписей против закона. И это - при 79000 избирателей в городе! Только из родного омского региона мною было получено более 50, инициированных профсоюзом образования и науки, писем и телеграмм от коллективов образовательных учреждений с требованием ввести трехлетний мораторий и не распространять закон на сферу образования. А ребята из левых и социально-ориентированных организаций собрали и привезли в Государственную думу несколько тысяч подписей - протеста из 10 регионов страны. Если также поступят хотя бы в половине регионов России, за будущее человеческого потенциала страны можно быть спокойным.
Олег Николаевич Смолин, первый заместитель Председателя комитета Государственной думы по образованию и науке, председатель общественного движения «Образование для всех»
ИА «ИКД»
Как помнит читатель, усилиями образовательно-политической оппозиции, профсоюзов и других общественных объединений второе чтение проекта федерального закона «Об автономных учреждениях» в июле было сорвано и перенесено на сентябрь. С началом учебного года «баталии» по нему, естественно, возобновились. Увы, ситуация развивалась, как в известной песне Высоцкого: «Только вот в этой скачке теряем мы лучших товарищей…». От заявленных позиций последовательно отказались два наиболее сильных защитника интересов образования.
Первым о снятии принципиальных возражений против закона заявил Президент российского союза ректоров В. Садовничий на круглом столе по проблемам высшего образования в РИА «Новости» 5 сентября. Смысл заявления сводился к следующему (цитирую по памяти, но близко к тексту): законопроект, подготовленный ко второму чтению, - это уже не тот закон, против которого решительно возражал съезд ректоров; все поправки Союза ректоров приняты; Президент Союза подвергается критике со стороны некоторых ректоров за слишком жесткую позицию в отношении законопроекта.
Последующий анализ показал: из 20 поправок Российского Союза ректоров полностью приняты профильным Комитетом были 12 (часть из которых носит технический характер); «очень частично» учтены 2; отклонены 6. Но главное не в этом. Как, возможно, помнит читатель, в июне руководство РСР требовало не просто отложить рассмотрение законопроекта об АУ в первом чтении, но и исключить из сферы действия закона все образовательные учреждения. Цитирую: «..провести дополнительные согласования для учета позиции ректорского сообщества, которое настаивает на необходимости исключения из-под юрисдикции данного законопроекта существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений путем внесения соответствующего дополнения в ст.21 законопроекта». Причем эта позиция единогласно была подтверждена голосованием на съезде ректоров. Увы, среди поправок к законопроекту, представленных РСР почти месяц спустя, места этому ключевому положению не нашлось.
Профсоюзы держались дольше. Ключевая поправка к законопроекту об АУ ЦК профсоюза работников образования и науки гласила: «Положения настоящего Федерального закона не применяются для сферы оказания услуг (выполнения работ) в области образования к образовательным учреждениям, реализующим государственные гарантии в области образования, которые устанавливаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральными законами». Оставляя в стороне юридические погрешности отметим главное: ее принятие означало бы фактически «похороны» закона, поскольку исключало из сферы регулируемых им правоотношений не только здравоохранение, но также образование. Эта точка зрения была подтверждена письмом председателя профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации Г. Меркуловой от 4 сентября 2006 года № 57.
Еще более жесткую позицию занял московский Горком профсоюза работников образования и науки. Объявив летом о недоверии каждому депутату, независимо от фракционной принадлежности, который проголосует за законопроект, руководство профсоюза направило всем «думцам» без исключения письмо следующего содержания: «…принятие данного законопроекта приведет к ограничению возможности реализации конституционных прав граждан РФ на получение качественного доступного образования. Кроме того, с принятием закона возникнет прямая угроза приватизации государственных образовательных учреждений в результате их превращения в свободные субъекты коммерческого рынка, «освобожденных» от какой-либо субсидиарной ответственности государства. Наше предложение состоит в следующей поправке: «Изменение типа существующих государственных муниципальных учреждений (образования, здравоохранения и культуры), реализующих государственные гарантии в этих областях, не допускаются. Положения данного закона на них не распространяются»».
Еще более встревожил партию власти объявленный Московским горкомом профсоюза трехдневный пикет вблизи Государственной Думы (у памятника К. Марксу) и особенно - в банном переулке у штаб-квартиры «Единой России», а также намерение принять участие в заявленном КПРФ митинге в канун принятия закона.
Далее события развивались стремительно. По предложению одного из депутатов фракции КПРФ 6 сентября на пленарном заседании Госдумы ее Председатель Б. Грызлов перенес рассмотрение законопроекта по АУ во втором чтении на 20 сентября (позднее - на 22 сентября). Соответственно, были перенесены даты трехдневного пикета и митинга.
12 сентября состоялась встреча руководства ЦК профсоюза и Московского горкома профсоюза работников образования и науки с Председателем думского Комитета по образованию и науке Н. Булаевым, а 14 сентября - с Первым зампредом Госдумы О. Морозовым, тем же Булаевым и Председателем Комитета по труду и социальной политике А. Исаевым. Согласно неофициально полученной информации, последний оказал чрезвычайно жесткое давление на руководство профсоюзов, обвиняя их в измене общей профсоюзной позиции и нарушении соглашений между профсоюзами и «Единой Россией».
В итоге решение о пикетировании и официальном (в качестве организации) участии профсоюзов в митинге против АУ было отменено. Логика профсоюзных лидеров, как и логика руководства РСР, была примерно такой. С паршивой овцы - хоть шерсти клок: закон все равно будет принят, поэтому надо выторговать хоть что-нибудь. Кстати, согласно той же неофициальной информации, на встречах у Н. Булаева и О. Морозова представители власти произносили именно слово «торг». Посмотрим же, чем он закончился и кто кого «обсчитал».
Ко второму чтению законопроект был действительно улучшен, по крайней мере, в двух отношениях.
Во - первых, превращение в АУ для государственных учреждений формально перестало быть принудительным актом, но оказалось возможным только с их согласия. В тексте это выглядит следующим образом: «Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Подготовка такого предложения осуществляется указанным органом по инициативе или с согласия государственного либо муниципального учреждения» (п. 6 ст. 5).
Последним «бастионом» профсоюзов было требование о том, чтобы решение о превращении в АУ принимал не руководитель, не «высший коллегиальный орган» (в большинстве случаев, увы, «карманный»), но общее собрание или конференция трудового коллектива. Однако и это требование было учтено лишь косвенным образом. Конечно, утвердить устав вновь возникшего автономного учреждения без общего собрания или конференции коллектива невозможно. Однако в условиях выстроенных «вертикалей» подобные решения «пробиваются» сравнительно легко.
Во- вторых, в закон вошло предложение Союза ректоров о том, чтобы государство гарантировало будущим автономным учреждениям финансирование не только реализации государственных заданий, но также содержание зданий, сооружений и иного имущества. Цитирую пункт 3 статьи 4: «…Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение учредителем содержания такого имущества не осуществляется».
Тем самым несколько усилены социальные гарантии для коллективов учреждений, но не обязательно для тех, кто будет в них учиться, приобщаться к культуре или получать иные социальные блага.
Стоит напомнить, что при рассмотрении законопроекта в первом чтении защитникам образования было обещано много больше. В частности, Первый зампред Госдумы О. Морозов предлагал не только предоставить учреждениям право решения о превращении в АУ, но и соглашался исключить из сферы действия общеобразовательную школу. Цитирую по стенограмме Пленарного заседания ГД от 9 июня 2006 года:
Морозов О.В.: «Но я так понимаю, что это также не должно касаться общеобразовательных школ. Да? Вы говорили об этом сегодня утром…»
Булаев Н.И.: «Я думаю, что-то, о чем я говорил, - что система общего образования в принципе должна быть выведена из-под юрисдикции этого законопроекта, - это предмет тоже очень важный, и вы должны при подготовке ко второму чтению законопроекта эту норму оговорить».
Уверен: отказ от этой чрезвычайно важной уступки стал прямым следствием ослабления давления на власть, со стороны наиболее мощных защитников образования.
Соответственно изменениям текста, последствия принятия закона по сравнению с теми, какие могла бы породить его редакция в первом чтении, также окажутся существенно мягче: фактическая приватизация социальной сферы будет не «обвальной», но более постепенной, и не всеобщей, но сегментарной (сначала в АУ уйдут наиболее «продвинутые» и успешные учреждения); процесс вытеснения бесплатных для гражданина социальных благ платными услугами значительно ускорится, однако не станет лавинообразным. В течение года, оставшегося до парламентских и президентских выборов, население всего этого, скорее всего, не почувствует - подобно лягушке, которую подогревают в сосуде с водой на медленном огне. За подобное смягчение «партия власти» должна быть даже благодарна ее оппонентам. С другой стороны, и у народа появились чисто теоретические шансы и время исправить ошибки власти путем ее перевыборов.
Однако суть закона не изменилась, а различия между текстами первого и второго чтения, образно говоря, сводятся к вопросу о том, ампутировать ли «голову» человеческому потенциалу России единовременно или же по частям. Уверен: для того, чтобы этого не допустить, достаточно было сил одного образовательного сообщества, а с союзниками в виде сообщества научного, медицинского и культурного - более, чем достаточно. Однако интеллигенция страны «прогнулась» в очередной раз.
Очевидная причина этой «гибкости», если не копать вглубь, состоит в политике власти. В обществе, где не существует условий для самоуправления, власть издавна и успешно пользовалась тремя основными «рычагами» управления:
насилие (в современной терминологии - административный ресурс);
подкуп (социальные уступки);
обман (информационное манипулирование).
Очевидно: прославленная новой бюрократией властная «вертикаль» вполне освоила такие современные средства, как политический «кнут», административная «дыба» и управленческий «испанский сапожок». С грустью вспоминаю слова людей, обладающих в образовательном сообществе высоким авторитетом и вызывающих мое безусловное уважение и личную симпатию: «пойми, Олег Николаевич, сейчас другая эпоха»; «вы должны меня понять…» и чувствую себя вымирающим магиканином, ибо по прежнему думаю: эпоха такова, каковы мы сами.
Но дело не только в беспрецедентном нажиме. Власть действительно, с одной стороны, выталкивает социальные учреждения в АУ, сначала набросив им на шею «удавку» экономической несвободы, а теперь обещая ее снять. С другой стороны, она соблазняет коллективы возможностью дополнительного заработка, а их руководителей - колоссальным личным обогащением. В постсоветский период приходилось видеть немало людей, которые не согнулись под административным давлением и даже под угрозой жизни, но затем были вполне успешно «куплены» должностями и благами, причем, что называется, почти даром.
Думаю, информационное манипулирование вскоре также будет запущено «на всю катушку»: «насильники» и «искусители» станут шумно гордиться тем, что освободили социальную сферу из экономической «тюрьмы» (куда сами же ее и загнали), а неустоявшие перед насилием и искушением начнут уверять, что «компромисс» случился исключительно «по любви». Уверен, если бы 17 лет назад тем и другим рассказали, что с ними станется, они сочли бы это злостной клеветой.
И все же «ломке» поддаются не все: профсоюзные организации научных центров и учреждений остались верны своим требованиям до конца; созданное в г. Озерске Челябинской области педагогами - депутатами Городского Совета отделение движения «Образование для всех» при поддержке профсоюзов и местного горкома КПРФ сумело собрать 40700 подписей против закона. И это - при 79000 избирателей в городе! Только из родного омского региона мною было получено более 50, инициированных профсоюзом образования и науки, писем и телеграмм от коллективов образовательных учреждений с требованием ввести трехлетний мораторий и не распространять закон на сферу образования. А ребята из левых и социально-ориентированных организаций собрали и привезли в Государственную думу несколько тысяч подписей - протеста из 10 регионов страны. Если также поступят хотя бы в половине регионов России, за будущее человеческого потенциала страны можно быть спокойным.
Олег Николаевич Смолин, первый заместитель Председателя комитета Государственной думы по образованию и науке, председатель общественного движения «Образование для всех»
ИА «ИКД»