Что такое, гражданин?
Позавчера, 28 января 2013 г. Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект о стимулировании переселения в Россию соотечественников из-за рубежа «Надо делать еще более решительные шаги» хвалебной одой законопроекту разразился Первый заместитель председателя комитета Госдумы по международным делам Вячеслав Никонов.
Но ему возражают специалисты и профессионалы. Людям просто непонятно почему депутаты так любят менять закон о гражданстве. Их просто поражает, почему с такой легкостью и безапелляционностью каждый новый состав Госдумы пытается перекроить под себя закон. За время существования этого закона его корнали и перекраивали десятки раз. На нем просто не осталось живого места. Одни поправки, изменения, да исправления.
Трудно понять что мешало, нашим милым законодателям, в 1996, или 2002 году, когда они полностью переписывали изначальный текст закона о гражданстве, написать его без помарок и ошибок, да так чтобы больше не переписывать его? Почему тогда никто не смог догадаться обо всех нынешних умных аргументах? Почему так часто меняют именно закон о гражданстве? Причем каждый раз его смысл, логика и предназначение ухудшатся и запутывается? Почему каждый раз в нем остаются ошибки, которые потом опять латают ошибочными поправками? Почему именно к этому закону законодатели возвращаются с маниакальной регулярностью вновь и вновь, других что-ль проблем нет? Почему никто ни разу не спросил у авторов-разработчиков законопроектов за их ошибки? Почему школьникам ставят двойки за ошибки в тетрадке, а депутатам никто не ставит оценок за их ошибки в законах?
1) В.Никонов пишет «Закон по облегчению получения гражданства - позитивный закон», потому, что «программа переселения не должна…». Создается впечатление, что депутат вообще не понимает элементарную вещь, что между переселением и гражданством не существует прямой правовой связи. Миграция населения и гражданство - вещи вообще почти никак не связанные. Так, если вы хотите, чтобы лично к вам в квартиру приезжали «хорошие» гости, а плохие не приезжали, то вы не побежите паспортный стол за пропиской для всех гостей. От того имеет ваш гость у вас прописку или нет, качество гостя не изменится. Так и в вопросе гражданства. Ведь, что такое гражданин, еще поэт Некрасов учил, - «Отечества достойный сын». Достойный заметьте. Между достоинством приезжих и гостеприимством депутатов нет никакой связи. Если депутаты хотят еще более уплотнить московские квартиры приезжими жильцами, то им достаточно это просто разрешить без всякого гражданства. Ведь все же понимают, что за гражданством надо ехать именно в Москву, а не куда-нибудь на обезлюдевший Сервер.
2) Гражданство - это коренной институт государственности. А государственность - это такая штука, которую лучше не трепать по пустякам, лучше не раскачивать без надобности. Гражданство законодатели зашатали до такой степени, что оно, как пьяный матрос на Мойке, шатается из стороны в сторону и никак не успокоится. Жаль, что никто не хочет понять, что нужно вести речь не об абстрактных упрощениях, а о конкретной верности гражданина России, о вполне осязаемом гражданском долге новых граждан перед Россией. И соответственно, устанавливать такие законодательные критерии для лиц, претендующих на российское гражданство, которые позволяли бы оценить наличие этих качеств у приезжего человека. Задача привлечения в страну соотечественников, не имеет простого решения - упростить и всё. Она не означает автоматического снятия всех требований к любым приезжим соотечественникам. Эту задачу можно решить только кропотливым трудом всей нации. Стране не нужна слава «проходного двора», ей нужно привлекать не просто абстрактные миграционные ресурсы на свою территорию, а создать конкретные условия для качественного вовлечения в социально-экономическую и культурную жизнь России людей верных и законопослушных, готовых в полной мере реализовать свои лучшие гражданские качества. Нельзя улучшить российское гражданство за счет бипатридов и мультипатридов, за которых так ратуют некоторые депутаты. Это приведет только к одному, закон будет плодить «людей перекати-поле», для которых смысл гражданства сводится лишь к возможности уклониться от долга в одной стране, чтобы искать выгоду - в другой.
3) Основной идеей реконструкции законодательства о гражданстве не может быть огульное упрощение и снятие любых требований к гражданам. Такой подход только погубит гражданство, он его просто девальвирует. Напротив, для того чтобы навести порядок в миграционной сфере, нужна выработка ясных критериев приема в гражданство именно тех людей, которые наиболее соответствуют потребностям российского общества и задачам укрепления государства. Повысить авторитет российского гражданства нельзя через абстрактную либерализацию. Нужно конкретное, грамотное и четкое выстраивание в законодательстве гарантий конституционных принципов единого и равного гражданства, сокращения случаев незаконного гражданства. Всем хорошо известны примеры одиозного лоббирования влиятельными лицами получения гражданства для своих родственников, артистов, спортсменов, партнеров и т.п. Разумеется, это отнюдь не означает, что в законе не могут быть установлены особые уважительные случаи получения гражданства за заслуги перед Россией, но важно, чтобы существовал принцип равного гражданства во всех измерениях и по всем азимутам.
4) Депутат считает, «что условия предоставления гражданства у нас слишком жесткие» и поэтому «сколько русских, русскоязычных соотечественников живет за рубежом, и с учетом нашей демографической ситуации». Неужели он не понимает, что гражданство не может даваться по признаку русский-нерусский? Неужели он не знает о конституционном запрете деления прав человека по этническим расовым признакам? Если уж депутат хочет поговорить об этом, то пусть начнет с того, каким он вообще видит этнический состав России и как он собирается рафинировать этническую чистоту своих замыслов. Разумеется, экспансия на российскую территорию нерусских этносов существует, но ее нельзя решить поправками к закону о гражданстве. Это проблема политически глобальная, системная, конституционная и международно-правовая. Неужели этого не понимает депутат? Изменение материального права гражданства означает не частичный, а общий пересмотр правовых норм о приеме в российское гражданство различных категорий мигрантов, выходцев из конкретных государств и прибывших в Россию по соответствующим основаниям. Причем, следует учитывать, что современное состояние материальных норм о гражданстве представляет собой вполне логичный и взаимосвязанный баланс положений, которые формировался достаточно сложно в период с 2002 по настоящее время. Надо иметь в виду, что изменения этого баланса весьма чувствительно воспринимается обществом и потребует значительных ресурсов государства на перестройки деятельности всех органов, ведающих гражданством.
5) Изменение баланса материальных норм законодательства о гражданстве не находится только во внутрироссийской сфере. Для того, чтобы кардинально менять этот баланс нужно сформировать соответствующие международные условия. Российская готовность принять к себе новых граждан должна сопровождаться ответным желанием зарубежных стран отправлять к нам своих жителей. Чтобы создать такие условия, необходимо сформировать новый кластер наступательной внешней политики России, связанный с гражданством, применительно к конкретным региональным, субрегиональным и специальным сферам применения и понимания глобальной демографической базы гражданства. Необходима коренная модернизация действующих международно-правовых норм по вопросам гражданства. Для этого нужен полный пересмотр многосторонних и двусторонних соглашений по вопросам гражданства со странами СНГ, ШОС, Евросоюза, а также с некоторыми государствами, представляющими определенную миграционную угрозу для России, откуда возможен трудно контролируемый приток населения с низким уровнем позитивной социализации для жизни в нашей стране.
6) Депутат полагает, «что надо делать еще более решительные шаги в эту сторону, вплоть до разрешения двойного гражданства». Как будто ему не известно о существовании 62 статьи Конституции. Как он собирается ее «решительно перешагнуть», если в российском законодательстве вообще никак не урегулированы коллизии, связанные с двойным и множественным гражданством. Единственно, что есть, так это «страусиная оговорка» о том, что любого «двойного гражданина» российский закон рассматривает, только как «своего гражданина». Эта отписка в законе никому ничего не дала. Никаких правовых проблем не решила. И никакие «решительные шаги» не помогут ее решить, если не будет согласия всех государств множественного гражданства соотечественников. Если не удастся договориться со странами исхода соотечественников и со странами их «маятниковой» миграции.
7) Депутат пишет про «демографическую проблему», про приток «неквалифицированной рабочей силы». Но, ведь гражданством нельзя решить ни одной проблемы демографии, ни единой проблемы нехватки трудящихся. Чтобы это понять, достаточно поинтересоваться тем, сколько сейчас в стране нелегальных мигрантов и сразу же станет ясно, что это просто стихия, которая вообще с гражданством не связана. Демография зависит только от рождаемости и смертности любого населения, вне зависимости от того имеет оно паспорта или нет. Гастарбайтерами можно заполонить всю страну, даже если они вообще все будут без паспортов. Для того чтобы к вам ехали лучшие (квалифицированные и законопослушные) не нужны никакие поправки в закон о гражданстве. Необходимо совсем другое - работа власти. Нужна ее политическая работа совершенно иного рода - по плану прямых действий с абсолютными значениями параметров и результатов, с четкими санкциями за срыв или невыполнение политически-поставленных задач. Разумеется, это не означает примитивного планирования в арифметических показателях, но конкретные значения политических установок должны быть. Миграционная политика нужна не на бумаге, а в действии, в ее реализации. Чего до сих пор сделать так и не удалось. Согласно конституции политика должна формулироваться на уровне главы государства, а не, как это происходит сейчас - только на уровне миграционно-полицейской власти. Низовые звенья госаппарата, которым вышестоящие руководители поручают исполнять те или иные текущие задачи политико-правового значения, объективно не могут генерировать новые политические идеи. Исполнитель никогда не возьмет на себя лишнего, а смысл миграционной политики как раз в том, чтобы заставить всех исполнителей мобилизоваться и выполнить сверхзадачи перед лицом глобальных миграционных угроз и потребностей укрепления российского гражданства, а не его непонятной никому либерализации. Поэтому, прежде чем писать законы, нужно иметь «мыслительный аппарат» миграционной политики. Он должен быть создан на высшем уровне, и в своих рекомендациях не зависеть от сиюминутных интересов ведомственных исполнителей. Принятие политических решений должно быть поставлено в четкую зависимость от конкретных значений математически измеряемых параметров социально-политической ситуации.
8) В идеале нужно написать Миграционный кодекс, в который включить все качественные нормы, вплоть до тех, что сейчас зарыты в подзаконных актах. Кодекс позволит избавить миграционное право, включая гражданство, от путаницы, разнобоя, фрагментарной декларативности и пустословия. Конструирование такого Кодекса не стоит поручать сразу всем «разношерстным» депутатам, «разнокалиберным» начальникам и «сезонным активистам» - экспертам. Тут нужен всего один специалист (желательно «Пушкин» или «Толстой»). Если такого специалиста не найдется, то идея Кодекса нереальна и бессмысленна.
9) Надо понимать, что гражданство - это не просто абстракция. Это юридический институт, конструкцию которого составляют конкретные судьбы, обстоятельства и казусы жизни живых людей. Удовлетворительно найти ответ на все случаи жизни никакому закону не под силу. Для рассуждения обстоятельств нужны суды. Существующая система судоустройства, как известно, не соответствует с ч. 2 ст. 118 Конституции в том, что «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Как известно, у нас существуют все суды и даже мировые суды, которые не указаны в конституции, а административных судов так и нет, хотя они предусмотрены конституцией. В рамках выполнения задачи, поставленной Президентом России, по созданию административных судов важно не упустить вопрос о возможной специализации этих судов по типам правоотношений (транспортные, налоговые, миграционные и др.). Вполне уместно передать сферу миграционных правоотношений в административные суды (как это сделано в Германии, Канаде, Франции и др. странах). Дело в том, что международное право не обуславливает обязательное наличие общих судов для юрисдикции в миграционной сфере. Это одна из немногих сфер, где допускаются «квазисуды» с упрощенной процедурой. В российских условиях - это именно административные суды. Поэтому желательно подключиться к работе по созданию системы административных судов и по возможности привнести в них миграционную проблематику, включая отдельные вопросы гражданства или установление фактов, подтверждающих те или иные обстоятельства имеющие значение для гражданства.
Вот такие размышления навеял этот законопроект. Вряд ли они кого заинтересуют, но все-же…