Перспективы административно-территориального переустройства юга России.
Северо-Кавказский экономический район РСФСР был удачным конструктом
В экспертных и политических кругах в последнее время все чаще обсуждаются вопросы, связанные с изменением административно-территориального устройства юга России, включая Северный Кавказ. Частью этой дискуссии стало обсуждение итогов трехлетнего существования Северо-Кавказского федерального округа. Мы попросили прокомментировать эти мнения известного кавказоведа, научного сотрудника Черноморского центра РИСИ В.В. Черноуса.
- Виктор Владимирович, как по прошествии трех с лишним лет можно оценивать результаты создания СКФО?
- Сегодня мы можем говорить о том, что, несмотря на успехи антитеррористической деятельности, терроризм на Северном Кавказе остается основной проблемой региона. Некоторое экономическое оживление, связанное с ростом инвестиций, пока не позволяет говорить об их реальной эффективности.
Социальные проблемы субъектов РФ на Северном Кавказе пока не решены, все они остаются дотационными. Более того, те модели экономического развития, которые реализуются на Северном Кавказе, обострили многие межэтнические проблемы (между кабардинцами и балкарцами, чеченцами и ингушами, карачаевцами и черкесами и т.д.), т.к. в условиях представлений о существовании «этнообщинной» собственности на землю обострилась борьба за ресурсы между народами и этническими группами. К тому же, в связи с перспективами развития спортивного и туристического кластеров, изменилась стоимость раннее «бросовых» земель и транспортных коммуникаций. Те же вопросы, которые успешно решаются, вполне могли решаться и рамках прежнего ЮФО.
- Как повлияло создание СКФО на становление общероссийской идентичности на Северном Кавказе?
- С точки зрения формирования и укрепления общероссийской идентичности, удачным было решение в 2000-м году о создании ЮФО. Все социологические исследования фиксировали постепенное укрепление российской идентичности в регионах, включая символический уровень. Создание СКФО нанесло серьезный урон этому процессу. Макрорегиональная идентичность стала маркироваться не как южнороссийская, а как северокавказская. В информационном пространстве этим воспользовался режим Саакашвили в Грузии и радикальные этнонационалисты, которые стали противопоставлять общекавказскую идентичность народов Северного Кавказа российской, используя реальные и мнимые исторические обиды. Русское население, которое является проводником российской идентичности в СКФО, чувствует себя дискомфортно, что привело к оттоку русского и русскоязычного населения и дальнейшему ослаблению российской идентичности. В Ставропольском крае в качестве защитных мер стали обсуждаться проекты превращения в Русскую или Славянскую республику, Терскую область с компактным русским, включая казачье, населением. Все вместе ослабляет не только общероссийскую идентичность, но и сегментирует региональную в рамках СКФО. Пожалуй, это самое негативное последствие создания СКФО в его нынешнем виде.
- Ходят слухи о новой административно- территориальной реформе и переформатировании федеральных округов на Юге России. Что вы можете сказать по этому поводу?
- Решение о создании СКФО сразу же оценивалось как ситуационная реформа, привязанная к проблеме безопасности Олимпийских игр. Для административно- территориальных решений это само по себе, в лучшем случае, спорный подход. Поэтому новые административно- территориальные преобразования практически неизбежны. В то же время, за три года, несмотря на все проблемы, определенная адаптация к СКФО произошла, исключая напряженную ситуацию на Ставрополье. Очередная реформа неизбежно дестабилизирует ситуацию, что накануне Олимпийских игр может стать серьезным вызовом безопасности.
Существующие предложения по реформе многообразны и противоречивы. Разные модели губернизации и отказа от национально-территориального принципа отечественного федерализма могут быть реализованы, но в отдаленной перспективе. В настоящее время ни элиты, ни значительная часть населения республик не готовы к изменению своего статуса. Проекты по разделу и без того самого маленького в территориальном отношении и по численности населения федерального округа России представляются неудачным, хотя определенную аргументацию социокультурного и полицейского характера имеют. В частности, предложение выделить в отдельный округ Северо-восточный Кавказ (Дагестан, Ингушетия, Чечня) для решения вопросов борьбы с терроризмом и специализированных программ экономического развития, по-существу превратят этот регион во «внутреннюю заграницу России», дадут толчок дальнейшей исламизации, и скорее всего, в радикальной форме, вытолкнет оставшееся русское население из Дагестана. По существу, это предложение напоминает химеру взаимоотношений Израиля и Палестинской автономии с вероятными такими же последствиями в политической сфере (включая рост напряженности чеченцев с ингушами, чеченцев с лакцами, ингушей с осетинами). Объединение в один округ Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии, вопреки мнению тех, кто поддерживает такой проект, не снимет противоречия, связанные с проблемами адыгских (черкесских) народов, а стимулирует стремление к созданию единого Черкесского и единого Карачаево-Балкарского субъектов РФ.
Формирование обоих федеральных округов обострит целый букет территориальных споров, самых опасных для Северного Кавказа, что приведет к новому витку напряженности и открытых конфликтов. Объединение в одном округе Ставропольского, Краснодарского края и Ростовской области делает его вполне жизнеспособным, но при этом влияние этих наиболее развитых регионов на Северный Кавказ ослабнет, а они останутся привлекательными для мигрантов Северного и Южного Кавказа. Поэтому данные и другие проекты теоретических преобразований должны быть подвергнуты тщательной научной экспертизе комплексного характера и учитывать мнения населения всех регионов, а не только интересы этнокланократических групп.
- Какие предпочтения, по вашему мнению, следует отдавать федеральному центру при начертании административно- территориальных границ: культурные, этнические, народно-хозяйственные?
- Как это ни банально звучит, но подход к реформам должен носить комплексный характер. Административно-территориальные преобразования у нас определяют, как правило, экономисты, которые игнорируют или в лучшем случае формально учитывают этнический фактор. В то же время, этничность присутствует на Северном Кавказе в экономических, социальных, политических и культурных институтах. Поэтому экономически рациональные проекты административно-территориального переустройства и развития часто дают негативные социальные последствия. Границы на Северном Кавказе - самый сложный и запутанный вопрос, не имеющий оптимального решения. Особенно опасно злоупотребление исторической аргументацией при обосновании тех или иных изменений. Но и игнорировать полностью этот вопрос нельзя, т.к. историческая память переживается на Северном Кавказе как современность.
- Насколько целесообразно вернуться к советской практике экономического районирования?
- Северо-Кавказский экономический район РСФСР был удачным конструктом. Регион постоянно развивался, обладал значительным аграрным и промышленным потенциалом, рекреационными возможностями и динамичным научно-образовательным комплексом. Но его интегрированность и целостность определялись административными механизмами. Распад СССР привел к сегментации региона. Для нового импульса интеграционным процессам, подавления сепаратистской Ичкерии и гнезд международного терроризма и был создан ЮФО, который за время своего существования смог решить целый ряд поставленных перед ним задач. К сожалению, чехарда полпредов, асинхронность смены военных и гражданских полпредов и маятника этнополитической напряженности, отсутствие реальных полномочий не позволили реализовать его потенциал.
Задачи, которые решал СКФО, вполне могли быть решены и в рамках ЮФО, потому что унифицированный подход ко всем субъектам невозможен в принципе, региональная политика должна быть дифференцированной. В настоящее время возвращение к сугубо экономическому районированию не будет эффективным, т.к. нет административных рычагов, а рыночный фундаментализм будет разбиваться о традиционные структуры, адаптация к которым в новых условиях будет воспроизводить теневые и криминальные формы. С вероятным уточнением границ прежнего ЮФО, с учетом геополитики Черноморско-Каспийского региона, военно-стратегической безопасности, укрепления российской идентичности, гражданско-культурной целостности народов региона и т.п. Эта модель представляется наиболее удачной. Что касается субрегиональных отличий, то при сохранении полномочий, которыми наделен полпред в СКФО, они вполне могут учитываться в деятельности округа.
РИСИ