ЖЖиздат #3. Теоретическое обоснование вопросов административно-территориального деления России
Выкладываю свой реферат 2012 года, представляющий собой выжимку из дипломной работы, дополненную теоретическими размышлениями. Сразу предупреждаю, что может трудно восприниматься - мой фирменный рефератный стиль, жутко канцелярский, не разбавленный неофициально-публицистическим, в котором пишутся посты в ЖЖ. Обращаю внимание в первую очередь френдов acer120, doncunita, hrecj, nikola_rus и reissig.
Баширов В.Р. Теоретическое обоснование вопросов административно-территориального деления России (реферат). - М.: МИИГАиК, 2012. - 32 с.
Введение
Данный реферат посвящен изучению теоретического базиса одного из важнейших явлений в политической географии России - административно-территориального деления (далее по тексту - АТД) и его аспектов, в том числе: общие принципы и законы, отличительные особенности, присущие ему именно в современной России, характеристика исторического развития и современного состояния; кроме того, для полноты раскрытия темы будет упомянуто об исследованиях различных географов и политологов в этой области, результатами которых являются предложенные ими проекты по усовершенствованию современного АТД России. Цель данной работы - выявление общих закономерностей, их отражения в нашем государстве, а также проблем, возникших при этом по различным причинам.
Тема АТД довольно интересна, в первую очередь, по причине своей априорной актуальности в любой стране. В частности, в России данный вопрос актуален по причине недавней перемены устройства страны в результате распада СССР и доставшихся в наследство от советской командной системы управления многочисленных неудобств, парадоксов и нелогичностей, связанных с территориальным устройством и государства в целом, и отдельных его регионов. Раскрытие в работе данной тематики также замечательно тем, что подразумевает под собой как теоретические, так и практические выкладки, каждые из которых могут представлять свой научный интерес: первые - для теоретической географии и политологии, а вторые - для картографии как технической специальности.
Актуальность темы также можно доказать значительным количеством предложенных и специализирующимися на этой теме учеными, и любителями-энтузиастами различных проектов, в которых предлагается реформировать АТД России в ближайшем будущем для большего удобства и населению страны, и властям для управления ей. Тем не менее, основная часть проектов представлена в СМИ и Интернете лишь описательно, в результате чего и проекты, и проектанты осталась без должного внимания научной общественности.
Реферат опирается главным образом на собственную опубликованную и защищенную ранее дипломную работу по теме « Административно-территориальное деление России и проекты по его усовершенствованию».
1. Административно-территориальное деление: общие принципы и законы
Административно-территориальное деление (АТД) - это термин политической географии, обозначающий разделение территории государства на управляемые части, или административно-территориальные единицы (далее - АТЕ). В географии изучают конфигурацию сетки АТД, ее иерархичность, а также логику районирования и процессы изменения АТД.
К основным процессам изменения сетки АТД относятся:
- увеличение или уменьшение числа АТЕ;
- укрупнение и разукрупнение АТЕ;
- корректировки границ между ними.
Изменения границ и количества единиц АТД происходят в результате реформ, проведение которых напрямую связано с текущими политическими потребностями государства (изменением политических принципов управления территорией и ее частями). Для больших по территории и населению стран, таких, как Россия, принцип устройства АТД и осуществление его на практике являются одной из главных основ ее государственности.
Итак, основной аспект АТД - наличие в государстве деления на АТЕ. Их количество и разнообразие зависит от различных факторов. Во-первых, АТД, как и любое другое явление политической географии, завязано на форме государственного устройства, которая может быть:
- унитарной - у всех АТЕ отсутствует какой-либо суверенитет, они абсолютно равноправны, а вся полнота государственной власти сосредоточена на уровне государства в целом;
- федеративной - все или некоторые АТЕ в составе страны обладают также собственным суверенитетом и различными полномочиями. Власть и законодательство при этом являются двухуровневыми.
Кроме того, в стране при любой форме устройства могут существовать автономии, то есть территориальные образования, которым передается право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности. Система также может быть усложненной, смешанной: некоторые субъекты федерации обладают большими правами, чем другие, что сближает последние с простыми унитарными АТЕ (яркий пример - Россия).
Значительную роль в вопросе АТД играет территориальный аспект. Размеры территории страны, государственные границы во многом определяют и внутреннее деление. При этом связь между площадью и количеством АТЕ не прямо пропорциональная, в зависимости от особенностей территории в той или иной части государства размеры единиц и принципы их разграничения могут быть совершенно разными. Если у страны существуют территориально обособленные части (эксклавы), при определении АТД необходимо учитывать также и этот факт.
Размеры и границы АТЕ любого государства во многом зависят от демографических показателей. Редкозаселенные территории обычно делятся между крупными по площади единицами. Существенную роль играет этническая картина: районы компактного проживания народов могут выделяться в отдельные АТЕ - национальные автономии. Многонациональные государства чаще всего применяют именно этот принцип. Границы зачастую обусловлены историческими процессами и повторяют очертания государств и их частей, прежде существовавших на этих территориях. Особенно заметно это проявляется в Европе, сильно раздробленной в феодальную эпоху.
Если территория физически, демографически и исторически однородна, границы АТЕ, вероятнее всего, будут простыми по форме - геометрическими на редкозаселенных участках и гидрографическими либо орографическими (по водным объектам и горным хребтам) для соответствия границ естественным для человека преградам. Население влияет на АТД не только напрямую, как фактор расселения, но и косвенно, создавая территориальные неоднородности в использовании земель, и транспортную сеть.
К вопросам территориального устройства относится также размещение административных центров АТЕ, в частности столиц. Здесь может быть реализовано несколько подходов к решению, наиболее распространенным из которых является размещение центра в крупнейшем городе региона. Однако ввиду неоднородности расселения это решение иногда оказывается не очень удобным, а в некоторых случаях и абсолютно непригодным. Иные варианты - центр располагается либо в транспортном узле, либо вблизи географического центра АТЕ, либо сохраняется исторический центр местности. Выбор в пользу того или иного города необходимо производить отдельно для каждого случая, а затем координировать целостную картину распределения центров АТЕ по территории страны в совокупности с картиной границ самих АТЕ.
АТД России на данный момент довольно сложное и неоднородное, что связано с огромной территорией и разнообразием по всем влияющим на него показателям. Общие принципы и законы АТД зачастую вступают в конфликт с консервативностью и частыми политическими изменениями вплоть до смены государства и политического режима. Таким образом, исследование аспектов АТД весьма важно для дальнейшего применения его на практике наиболее рациональным образом.
2. История становления и развития АТД России
Вплоть до начала XVIII в. Российское государство не имело какой-либо всеохватывающей системы АТД, регулируемой на государственном уровне. С начала централизации России вокруг Москвы (XIII - XIV вв.) образовывалось большое количество несоподчиненных АТЕ, называемых уездами, уделами, приказами, разрядами. По границам они в большинстве случаев совпадали с прежними княжескими землями. На новооткрытых и завоеванных территориях (Поволжье, Урал, Сибирь) деление отсутствовало или было утрачено с эпохи Золотой Орды. Зачатки иерархии проявлялись в наличии так называемого волостного деления, присущего главным образом уездам средней полосы России. Некоторые волости не входили в состав уездов и были сравнимы по размерам с ними.
Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. территория Российской империи была разделена на 8 губерний. Губернии составлялись из городов и прилегающих к ним земель, разрядов и приказов. В 1710-13 гг. были введены административно-фискальные единицы второго порядка - ландратские доли, просуществовавшие менее десятилетия. В связи с присвоением Санкт-Петербургу в 1712 г. статуса столицы Российской Империи Ингерманландская губерния была переименована в Санкт-Петербургскую. Впоследствии было введено деление губерний на провинции, при этом количество АТЕ росло как за счет разукрупнения, так и за счет присоединения новых территорий. К 1775 г. АТД страны было трехуровневым: 23 губернии, 62 провинции и около 300 уездов.
7 ноября 1775 г. Екатерина II подписала «Учреждения для управления губерний», в соответствии с которым размеры губерний были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы провинции (в ряде губерний внутри них были выделены области) и изменена нарезка уездов. В среднем в губерниях (временно называвшихся наместничествами) проживало 600-700 тыс. чел., в уездах - 40-60 тыс. чел. К 1796 г. Россия делилась на 51 равноправную АТЕ первого порядка. Павел I расформировал 13 окраинных губерний, также были укрупнены уезды почти во всех губерниях; эти реформы были в целом аннулированы Александром I.
В XIX в. существенные изменения АТД происходили лишь на окраинах. По мере присоединения Кавказа организовывались области и губернии, в большинстве случаев совпадающие с границами прежних малых государств. Также к империи были присоединены Царство Польское, Финляндия, Бессарабия, Закавказье, Казахстан и Средняя Азия, в которых было создано типичное губернское деление вместо прежних разрозненных систем. 2-й уровень АТД на Европейской части почти не был затронут.
В 1-й половине XIX в. возникли понятия градоначальств и заштатных городов - аналоги современных городов федерального и областного подчинения. К первым относились такие крупные центры, как Москва, Санкт-Петербург, Одесса, Ростов-на-Дону; ко вторым - все города, не являющиеся административными центрами. Чуть позже по специальным указам стали появляться надсубъектные образования - генерал-губернаторства, объединявшие несколько окраинных губерний и являвшиеся аналогами современных федеральных округов: не образовывая иерархической ступени АТД, они были призваны улучшить централизованное управление на местах (Варшавское, Иркутское, Киевское, Приамурское, Степное, Туркестанское, Финляндское г.-г., Кавказское наместничество). Московское и Санкт-Петербургское генерал-губернаторства включали по одной губернии и градоначальству.
К началу XX в. Российская империя включала 112 АТЕ первого порядка: 78 губерний, 21 область, 2 округа, 8 градоначальств, 3 протектората - Хивинское, Бухарское ханства и Урянхайский край. 2-й уровень АТД - 828 уездов и округов; 3-й - волости. Еще в конце XIX в. появились государственные проекты разукрупнения АТД страны, а также устройства губерний в новых районах, где шел быстрый рост промышленности, например, проект выделения из Пермской губернии новой Екатеринбургской. В 1914-17 гг. обсуждался вопрос о необходимости организации новых губерний в центральной части страны и Сибири.
Вслед за Октябрьской революцией 1917 г. на территории всей страны начался стихийный процесс образования советских республик и автономий различных уровней. На основной части территории бывшей империи - РСФСР - начался процесс размельчения старых губерний, связанный с тем, что в некоторых губерниях возникали новые промышленные центры, которые оттягивали на себя часть территории, конкурируя со старыми городами. Параллельно с разукрупнением губерний в РСФСР возникали различные новые национально-территориальные образования - автономные советские социалистические республики (АССР), автономные области (АО), не имевшие аналогов в истории Российского государства - это был фундаментально новый подход к АТД государства. К 1921 г. в России сосуществовали 2 типа АТЕ первого порядка: оставшиеся со времен унитарной Российской Империи 49 губерний и областей и 13 национальных автономий. Подобная картина АТД наблюдается и поныне: республики в составе современной России имеют больший элемент федерализма, нежели края и области.
В 1923 г. на территории всего СССР стала реализовываться идея нового районирования страны, разработанная Госпланом. Ее суть состояла в замене старых небольших губерний на огромные края области, которые соответствовали выделенным экономическим районам. При этом уезды заменялись на более крупные округа, волости - на районы, добавлялся еще один уровень - сельсоветы и городские администрации. Новообразованные регионы были очень велики и по площади, и по населению, вследствие чего плохо управляемы. Поэтому сразу же после первой советской реформы встал вопрос о разукрупнении наибольших в стране единиц. Тогда же было принято решение об отказе от уровня округов, АССР, края и области в этом случае должны были делиться сразу на районы. Почти все округа были ликвидированы до 1939 г., на окраинах - до 1946 г.
С началом Великой Отечественной Войны процесс изменения АТД был временно приостановлен. Тем не менее, в регионах РСФСР, наиболее отдаленных от линии фронта, в 1943-44 г. продолжали дробиться наиболее крупные области. В целом за 10 лет было сформировано около 3/4 современных границ АТЕ первых двух порядков в России. В 50-х гг. был осуществлен эксперимент по дальнейшему разукрупнению ряда АТЕ, включавший в том числе образование областей внутри АССР; из-за своих небольших размеров все они вскоре были упразднены. К 1957 г. завершились крупные территориальные изменения сетки АТД, которая в основных чертах (по территориальному составу) не менялась в течение полувека (за исключением мелких передач территорий, изменений на низших уровнях, преобразования статуса автономий). К моменту распада Советского Союза в РСФСР насчитывалось 16 АССР, 6 краев, 49 областей, 5 АО (подчиненных краям), 10 автономных округов (подчиненных краям или областям), 2 города республиканского подчинения.
В начале 90-х гг. началось повышение ряда автономий в статусе с их выводом из состава краев и областей. Бывшая Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чечню и Ингушетию (причем граница между ними не демаркирована до сих пор). В 2000 г. все 89 субъектов Российской Федерации были объединены в 7 федеральных округов. Их состав и число были постоянными до 2009 г., когда был выделен новый Северо-Кавказский ФО. С 2005 г. начался процесс объединения автономных округов с областями и краями. На данный момент в России имеется 83 АТЕ 1-го порядка, 1885 муниципальных районов, 701 городской округ, около 3000 городских и 25000 сельских поселений.
3. АТД России в настоящее время: характеристика, оценка, проблемы
В результате всех произошедших за 3 века изменений АТД России к 2012 г. сложилась его современная картина: 83 субъекта, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, 1 АО, 4 автономных округа, 3 из которых административно подчинены областям (но при этом считаются равноправными с ними регионами). Второй уровень представлен системой муниципальных районов и городских округов (бывших горсоветов), третий уровень - городскими и сельскими поселениями.
Количественная сторона АТД - число и средние размеры единиц всех порядков. На низшем уровне эти показатели менялись в одном направлении: количество населенных пунктов в государстве неуклонно росло, а тяготеющие к ним территории уменьшались, несмотря на присоединение новых земель. В то же время один-два высших уровня АТД изменялись более неравномерно, волнообразно: попеременно происходили этапы массового укрупнения и разукрупнения. Менялось также количество ступеней иерархии - от 3 до 5. В связи с неравномерностью заселения территории России площадь, население и экономический потенциал отдельных субъектов иногда значительно отличается от средних показателей, в частности, субъекты и районы Сибири гораздо крупнее по площади, чем европейские, при примерном равенстве населения. В среднем на каждую АТЕ приходится 10-20 единиц следующего уровня.
Номинально в России различаются 6 типов АТЕ первого порядка, и это больше, чем в любой другой стране. Некоторые из типов, например области и края, отличны друг от друга лишь по названию, ни у кого из них нет какого-либо приоритета. Наибольшим элементом федерализма, как уже было сказано ранее, обладает 21 республика в составе РФ. Города федерального значения - новый тип АТЕ, созданный по подобию столичных округов в других федерациях. Исключение центрального города из состава своего окружения наблюдается и на низших уровнях АТД: зачастую центры районов являются городами областного подчинения, если у центра субъекта есть свой район, эта ситуация обязательна. Причина - стремление уменьшить управленческую нагрузку на крупные администрации для сглаживания разброса в населении и экономическом потенциале между АТЕ одного уровня.
Второй уровень АТД представлен в большинстве случаев двумя типами единиц - муниципальные районы, управляемые из райцентров, и городские округа, включающие города субъектного подчинения с тяготеющими к ним территориями. Такое деление сложилось в эпоху СССР, причем большинство современных границ образований не менялись уже более 30-40 лет. 3-й уровень состоит городских и сельских поселений. В первые из них обычно входит город или поселок городского типа, часто с соседними сельскими населенными пунктами, во вторые - только поселки сельского типа.
Современная система деления РФ в основных чертах сложилась в середине XX в., в результате советских реформ. За немногочисленными исключениями, единицы этого деления существуют уже более полувека. Это явление определяет две главные черты современного АТД России - стабильность, то есть неизменность со временем, и устойчивость к внешним политическим и другим процессам - даже смена государства с СССР на Россию практически не затронула сетку АТЕ (не считая переименований). Данные свойства можно считать главными достоинствами текущего АТД; в то же время система довольно архаична, отражает реалии советских времен. Из достоинств современного АТД также необходимо отметить тот факт, что центры подавляющего большинства единиц на всех уровнях одновременно являются их крупнейшими населенными пунктами. Несовпадение на первом уровне АТД есть лишь в 5 случаях.
Однако, по мнению большинства географов и политологов, у современного АТД России больше недостатков, нежели достоинств. Первый из них, сразу бросающийся в глаза при взгляде на политическую карту - очень большое количество субъектов первого порядка (83). Среди федераций мира это абсолютный рекорд. Подобное количество АТЕ присуще главным образом государствам с унитарным устройством, в федерациях их обычно меньше, поскольку для оправдания своих полномочий субъекты федерации должны быть достаточно крупными. Нецелесообразно также существование 6 типов субъектов. Для упрощения системы номенклатуры АТЕ, даже при сохранении границ, достаточно трех видов регионов, существенно отличных друг от друга: национальные (республики), «обычные» - края или области, города федерального значения (подобная система имеется в Китае).
Неоправданное разнообразие и большое количество АТЕ имеет место и на низших уровнях деления. Кроме того, зачастую в примерно равных по всем основным показателям субъектах сильно отличаются друг от друга количества районов и городских округов; не унифицированы пороги установления статуса города, образования городского округа. В подавляющем большинстве субъектов присутствуют ведущие и отсталые районы; столица часто находится не в географическом центре или транспортном узле, вследствие чего из некоторых окраинных районов проще добраться до центра соседней АТЕ, что приводит к дополнительным расходам. Еще один недостаток - неравномерность распределения количеств единиц низшего порядка в высшем, это число варьируется от 3 до 100.
Что касается границ АТЕ, в России за несколько веков сложилась едва ли не самая сложная в мире их картина. Даже на уровне субъектов РФ большинство границ, особенно в европейской части, обладают довольно сильной извилистостью, зачастую существуют анклавы территорий в соседних регионах. На редкозаселенных территориях наблюдается тенденция к границам колониального типа - по более или менее прямым линиям.
В настоящее время во внутренней политике России одной из наиболее актуальных является проблема улучшения АТД с целью укрепления власти, облегчения сбора статистики и кодификации территорий. Наиболее бросающееся в глаза изменение современного устройства АТД - введение 7 (позднее 8) федеральных округов, которые не являются муниципальными образованиями, а созданы для упорядочения управления над регионами. Система федеральных округов практически полностью вытеснила существовавшую систему экономических районов практически во всех вопросах регионального планирования.
Все реформы, связанные с субъектами РФ, направлены на их укрупнение и сокращение разрывов между ними по различным показателям. В связи с наметившейся после распада СССР тенденцией стали ликвидироваться наиболее мелкие регионы - автономные округа. На данный момент существуют официальные заявления о проведении референдумов по поводу «вливания» в соседние, более крупные субъекты РФ Ненецкого автономного округа (к Архангельской области), Еврейской АО (к Хабаровскому краю), а также Республики Алтай (к Алтайскому краю), то есть субъектов, значительно отстающих и по демографическим, и по экономическим показателям. Противоположная проблема крупных образований существовала в двух регионах - Московском и Санкт-Петербургском. Обособление мегаполисов от окружающих областей закрепилось еще в советское время. Тем не менее, сейчас начался обратный процесс консолидации города и окрестностей: в 2012 г. площадь Москвы увеличилась в 2,5 раза за счет присоединения земель на юго-западе.
Итак, современное АТД России в целом весьма противоречиво. С одной стороны, существующее состояние политически стабильно и обеспечивает региональное управление на должном уровне, но в то же время налицо многочисленные значительные недостатки. Довольно сложная, иногда даже противоречивая, картина АТД Российского государства обусловлена в первую очередь исторически: она создавалась под влиянием двух сил - постоянных политических изменений вплоть до смены государства и стремления к стабильности и консерватизму ввиду сложности преобразований всех единиц АТД и в целом, и по отдельности. В связи с этим множество ныне существующих типов АТЕ и их взаимосвязей архаичны, а недавно введенная система муниципальных образований не всегда совпадает с территориальным районированием. На муниципальном уровне изменения и преобразования происходят намного чаще, чем на высших - региональном и государственном, проблемы устройства которых при этом очевидно более значимы.
Проблемы территориального устройства России, которые должны быть решены в ближайшем будущем:
- уменьшение количества АТЕ 1-го порядка для укрепления власти в регионах, по возможности - сокращение разрывов между ними по основным социально-экономическим показателям;
- унификация АТЕ всех уровней, заключающаяся в уменьшении числа их типов за ненадобностью номенклатурных различий некоторых из них;
- устранение существующих разногласий по необходимой для России форме устройства: унитарное государство или федерация, наличие в составе национально-территориальных образований или их отсутствие;
- упорядочение уровней иерархии единиц, приведение их в однозначное соответствие с системой муниципальных образований для большего удобства систематизации, классификации, кодирования в различных инстанциях (почта, телефонная сеть, автомобильные номера, военные округа и так далее);
- по возможности - выработка общего принципа группировки субъектов (районирования) для крупномасштабного экономического планирования;
- согласование АТД с некоторыми внешнеполитическими процессами, в том числе с возможностью консолидации России с соседними государствами.
Реформирование АТД любой страны - процесс одновременно и политический, и социально-географический, поэтому его всегда необходимо регулировать и воплощать в жизнь с положительными последствиями и с научной, и с социальной точек зрения, вне зависимости от масштабов и конкретного направления изменений.
4. Проекты по усовершенствованию АТД России
На протяжении двух десятилетий, с начала существования Российской Федерации как независимого государства, в официальных документах и СМИ было опубликовано более сотни проектов по изменению АТД России. Все они имеют разную глубину описания, сильно отличаются по способу и объему изложенного материала. Проводятся также социологические опросы населения по отношению к той или иной реформе АТД, на некоторых официальных интернет-сайтах предлагается высказать свою точку зрения на данную проблему, предложить собственные варианты.
Идея реформирования АТД Российского государства появилась еще во времена СССР. Например, в работе А.И. Солженицына «Как нам обустроить Россию» предлагалось вернуться к губернскому делению царских времен, при этом отказавшись от национально-территориального принципа. Эта идея в те времена была настолько диссидентской, что «убивалась в зародыше» властями и практически не доходила до подавляющего большинства населения.
Предложенные проекты изменения АТД РФ можно классифицировать по множеству объективных и субъективных показателей. У большинства из них существует определенная концепция, от которой автор отталкивается при исследовании и анализе частностей. Проекты различны по степени консервативности - некоторые предлагают лишь откорректировать современную систему в некоторых аспектах (ступени иерархии, названия единиц, границы и центры территорий), другие предлагают кардинально ее изменить и начать районирование «с чистого листа». Имеют место также корректировки ранее выложенных проектов, несколько альтернатив с единой концепцией, но различающихся в некоторых деталях. Многие «любительские» проекты - подражания появившимся ранее официальным.
Проектное творчество 90-х гг. XX в. стало реакцией на несоответствие между динамичным развитием политической системы, экономической сферы и вышеуказанной стабильностью архаичного АТД государства, вызывавшее прогрессирующее отставание территориального управления от нужд и потребностей политического развития. Проекты нового века продолжили тенденцию общего укрупнения и унификации, способствующих решению проблем территориального управления. При этом поздние работы отличает от предыдущих более любительский характер, а также массовость и, как следствие, отсутствие комплексного подхода.
Как правило, проекты административного переустройства возникают как «ответный ход», вызов чрезмерному измельчению существующего АТД и его нелогичности. Проектов обратного свойства, предлагающих раздробить существующие регионы, по большому счету нет, отдельных предложений по разукрупнению также крайне мало. Все авторы проектов приступают к ним, исходя из стремления оптимизировать существующую систему. Воззрения на причины последнего зачастую противоположны: одни считают, что у нас недостаточно последовательно воплощен принцип федерализма; другие, наоборот, убеждены в том, что необходим полный или частичный отказ от федеральных основ деления, прежде всего национально-территориального принципа, поскольку он мешает оптимизации управления. Проекты очень неоднозначны и не сводимы к единому знаменателю. Это свидетельствует о том, что еще не выработаны четкие и точные, интегральные измерители, которые должны стать базой для АТД государства. Тем не менее, наличие большого количества проектов свидетельствует об остроте данной проблемы и реальной необходимости в ее скорейшем разрешении.
Более эффективную модель территориального управления проектанты предлагают выстроить прежде всего за счет оптимизации его количественных параметров, то есть путем уменьшения количества регионов. Одновременно с этим имело место стремление оптимизировать и качественные параметры, чему должны способствовать уменьшение числа видов регионов и упрощение структуры федерации, либо переход к унитарной модели управления. Количество АТЕ 1-го порядка в проектах колеблется от 7 в наиболее радикальных до 70-80 в консервативных, предлагающих сохранить нынешнее деление за некоторыми исключениями. Разнообразие их типов не превышает трех. Предполагается введение от 3 до 6 иерархично вложенных друг в друга уровней, желательно с однотипными названиями единиц на каждом из них.
Максимальное разнообразие во мнениях достигнуто для двух вопросов - размещение административных центров и типы проводимых границ АТЕ. По различным концепциям столицы регионов должны размещаться: традиционно, в крупнейших городах; в геометрическом центре региона; в небольшом городе с хорошей транспортной доступностью. Границы либо остаются архаичными, проведенными в советское время (иногда с коррекцией по низшим уровням), либо прокладываются заново по единому принципу: физико-географическому, экономическому, историко-культурному, транспортному, геометрическому и другим, возможно с частичным сохранением старых границ, в особенности на микроуровне. Взаимосвязь этих вопросов показана в предпочтении срединным частям регионов при размещении их административных центров, что хорошо согласуется с теорией центральных мест.
Во всех проектах нового АТД России есть свои достоинства и преимущества перед другими при рассмотрении проблемы с различных точек зрения. При этом изменение территориального устройства любой страны - весьма важный социально-политический процесс, влекущий за собой определенные, часто необратимые последствия во многих различных сферах государственной и общественной жизни. Поэтому любая реформа, если таковая должна состояться, должна быть предварительно изучена и рассмотрена со всех сторон, поскольку она обязана быть выгодной и для населения России, и для управляющего аппарата.
5. Обоснование картографического метода решения проблем АТД
Любое географическое явление, которое может быть территориально описанным, подразумевает под собой возможность, а иногда и необходимость его наглядного информативного представления. В данных случаях в первую очередь географам помогает картография, которая здесь выступает как наука о моделировании и отображении земной поверхности. Действительно, без карт довольно сложно осознать какую-либо географическую проблему, оценить ее масштабы и исследовать пути решения. Ярким примером является АТД любой страны - явление площадного распространения. В описанных выше проектах картографированию не уделялось должного внимания, в лучшем случае имели место лишь схематичные планы, зачастую не привязанные к координатной сетке. Это стало одной из причин, по которой основная масса проектов не приобрела большой известности.
Таким образом, все процессы и составные части АТД России требуют картографического моделирования. Рассмотрим отдельные аспекты:
а) Выбор мест проведения границ АТЕ и их типов. Для разрешения этой проблемы нужно совмещать карту предполагаемых границ с существующими картами России (желательно составленных на единой основе) разных типов и назначений: политико-административная, если предполагается укрупнение существующих АТЕ, физическая, если в основе концепции нового АТЕ лежит физико-географический принцип (границы по естественным рубежам - горам, водоемам и т.д.), а также демографические и исторические карты для более тщательного исследования рациональности границ: например, они не должны пересекать компактные демографические общности, а также по возможности соответствовать делению на исторические макрорегионы (Кавказ, Поволжье, Урал, Сибирь). Одновременно по составляемой карте производится оценка удачности решений и в целом, и по отдельности.
б) Выбор типов АТЕ. Здесь карты помогут сравнить проектные АТД с современным территориальным устройством других государств и выявить оптимальное решение, опираясь на различные данные. Кроме того, в данном вопросе картографическое моделирование подразумевает под собой не только карты, но и схемы иерархической структуры АТД с описанием качественных и количественных различий.
в) Вопрос о размещении административных центров. В данном случае карты - основной источник информации, по ним определяются абсолютные и относительные местоположения вариантов административных центров в сетке АТЕ. Необходимо моделирование на основе политико-административных карт совместно с демографическими картами и картами транспортной сети - на них отображены прочие значащие факторы.
Итак, изучение проблем АТД России главным образом базируется на освещение их со стороны картографии и, в частности, моделирования. По этой причине для решения поставленных задач в будущем выбран вышеуказанный подход. Алгоритм действий в данном случае включает в себя сбор сведений, их анализ и оценку, подбор картографических материалов, непосредственно создание моделей и выводы.
Заключение
В данном реферате было произведено исследование административно-территориального деления как явления политической географии, как в общих чертах, так и применительно к РФ. В частности, текущее АТД России детально проанализировано, в результате чего выявлены его основные проблемы, требующие решения в ближайшем будущем. Также в реферате присутствует краткая сравнительно-описательная характеристика профессиональной и любительской деятельности по вопросу оптимизации АТД и сделаны общие выводы и закономерности. Актуальность темы способствует дальнейшему ее раскрытию в теоретических и практических научных работах. Решены и второстепенные задачи: описано историческое становление АТД и показана его связь с современной ситуацией, составлен рекомендательный список мер, который опирается на собственное исследование и мысли в опубликованных проектах и позволит оптимизировать территориальное устройство России.
Затронутая в реферате проблема имеет большое практическое значение уже в настоящее время. В связи с этим можно предположить, что подобная координация материалов окажется полезной и вызовет интерес к ней научной общественности, в частности специалистов в политической географии, а также специалистов по теории управления.
Баширов В.Р. Теоретическое обоснование вопросов административно-территориального деления России (реферат). - М.: МИИГАиК, 2012. - 32 с.
Введение
Данный реферат посвящен изучению теоретического базиса одного из важнейших явлений в политической географии России - административно-территориального деления (далее по тексту - АТД) и его аспектов, в том числе: общие принципы и законы, отличительные особенности, присущие ему именно в современной России, характеристика исторического развития и современного состояния; кроме того, для полноты раскрытия темы будет упомянуто об исследованиях различных географов и политологов в этой области, результатами которых являются предложенные ими проекты по усовершенствованию современного АТД России. Цель данной работы - выявление общих закономерностей, их отражения в нашем государстве, а также проблем, возникших при этом по различным причинам.
Тема АТД довольно интересна, в первую очередь, по причине своей априорной актуальности в любой стране. В частности, в России данный вопрос актуален по причине недавней перемены устройства страны в результате распада СССР и доставшихся в наследство от советской командной системы управления многочисленных неудобств, парадоксов и нелогичностей, связанных с территориальным устройством и государства в целом, и отдельных его регионов. Раскрытие в работе данной тематики также замечательно тем, что подразумевает под собой как теоретические, так и практические выкладки, каждые из которых могут представлять свой научный интерес: первые - для теоретической географии и политологии, а вторые - для картографии как технической специальности.
Актуальность темы также можно доказать значительным количеством предложенных и специализирующимися на этой теме учеными, и любителями-энтузиастами различных проектов, в которых предлагается реформировать АТД России в ближайшем будущем для большего удобства и населению страны, и властям для управления ей. Тем не менее, основная часть проектов представлена в СМИ и Интернете лишь описательно, в результате чего и проекты, и проектанты осталась без должного внимания научной общественности.
Реферат опирается главным образом на собственную опубликованную и защищенную ранее дипломную работу по теме « Административно-территориальное деление России и проекты по его усовершенствованию».
1. Административно-территориальное деление: общие принципы и законы
Административно-территориальное деление (АТД) - это термин политической географии, обозначающий разделение территории государства на управляемые части, или административно-территориальные единицы (далее - АТЕ). В географии изучают конфигурацию сетки АТД, ее иерархичность, а также логику районирования и процессы изменения АТД.
К основным процессам изменения сетки АТД относятся:
- увеличение или уменьшение числа АТЕ;
- укрупнение и разукрупнение АТЕ;
- корректировки границ между ними.
Изменения границ и количества единиц АТД происходят в результате реформ, проведение которых напрямую связано с текущими политическими потребностями государства (изменением политических принципов управления территорией и ее частями). Для больших по территории и населению стран, таких, как Россия, принцип устройства АТД и осуществление его на практике являются одной из главных основ ее государственности.
Итак, основной аспект АТД - наличие в государстве деления на АТЕ. Их количество и разнообразие зависит от различных факторов. Во-первых, АТД, как и любое другое явление политической географии, завязано на форме государственного устройства, которая может быть:
- унитарной - у всех АТЕ отсутствует какой-либо суверенитет, они абсолютно равноправны, а вся полнота государственной власти сосредоточена на уровне государства в целом;
- федеративной - все или некоторые АТЕ в составе страны обладают также собственным суверенитетом и различными полномочиями. Власть и законодательство при этом являются двухуровневыми.
Кроме того, в стране при любой форме устройства могут существовать автономии, то есть территориальные образования, которым передается право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности. Система также может быть усложненной, смешанной: некоторые субъекты федерации обладают большими правами, чем другие, что сближает последние с простыми унитарными АТЕ (яркий пример - Россия).
Значительную роль в вопросе АТД играет территориальный аспект. Размеры территории страны, государственные границы во многом определяют и внутреннее деление. При этом связь между площадью и количеством АТЕ не прямо пропорциональная, в зависимости от особенностей территории в той или иной части государства размеры единиц и принципы их разграничения могут быть совершенно разными. Если у страны существуют территориально обособленные части (эксклавы), при определении АТД необходимо учитывать также и этот факт.
Размеры и границы АТЕ любого государства во многом зависят от демографических показателей. Редкозаселенные территории обычно делятся между крупными по площади единицами. Существенную роль играет этническая картина: районы компактного проживания народов могут выделяться в отдельные АТЕ - национальные автономии. Многонациональные государства чаще всего применяют именно этот принцип. Границы зачастую обусловлены историческими процессами и повторяют очертания государств и их частей, прежде существовавших на этих территориях. Особенно заметно это проявляется в Европе, сильно раздробленной в феодальную эпоху.
Если территория физически, демографически и исторически однородна, границы АТЕ, вероятнее всего, будут простыми по форме - геометрическими на редкозаселенных участках и гидрографическими либо орографическими (по водным объектам и горным хребтам) для соответствия границ естественным для человека преградам. Население влияет на АТД не только напрямую, как фактор расселения, но и косвенно, создавая территориальные неоднородности в использовании земель, и транспортную сеть.
К вопросам территориального устройства относится также размещение административных центров АТЕ, в частности столиц. Здесь может быть реализовано несколько подходов к решению, наиболее распространенным из которых является размещение центра в крупнейшем городе региона. Однако ввиду неоднородности расселения это решение иногда оказывается не очень удобным, а в некоторых случаях и абсолютно непригодным. Иные варианты - центр располагается либо в транспортном узле, либо вблизи географического центра АТЕ, либо сохраняется исторический центр местности. Выбор в пользу того или иного города необходимо производить отдельно для каждого случая, а затем координировать целостную картину распределения центров АТЕ по территории страны в совокупности с картиной границ самих АТЕ.
АТД России на данный момент довольно сложное и неоднородное, что связано с огромной территорией и разнообразием по всем влияющим на него показателям. Общие принципы и законы АТД зачастую вступают в конфликт с консервативностью и частыми политическими изменениями вплоть до смены государства и политического режима. Таким образом, исследование аспектов АТД весьма важно для дальнейшего применения его на практике наиболее рациональным образом.
2. История становления и развития АТД России
Вплоть до начала XVIII в. Российское государство не имело какой-либо всеохватывающей системы АТД, регулируемой на государственном уровне. С начала централизации России вокруг Москвы (XIII - XIV вв.) образовывалось большое количество несоподчиненных АТЕ, называемых уездами, уделами, приказами, разрядами. По границам они в большинстве случаев совпадали с прежними княжескими землями. На новооткрытых и завоеванных территориях (Поволжье, Урал, Сибирь) деление отсутствовало или было утрачено с эпохи Золотой Орды. Зачатки иерархии проявлялись в наличии так называемого волостного деления, присущего главным образом уездам средней полосы России. Некоторые волости не входили в состав уездов и были сравнимы по размерам с ними.
Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. территория Российской империи была разделена на 8 губерний. Губернии составлялись из городов и прилегающих к ним земель, разрядов и приказов. В 1710-13 гг. были введены административно-фискальные единицы второго порядка - ландратские доли, просуществовавшие менее десятилетия. В связи с присвоением Санкт-Петербургу в 1712 г. статуса столицы Российской Империи Ингерманландская губерния была переименована в Санкт-Петербургскую. Впоследствии было введено деление губерний на провинции, при этом количество АТЕ росло как за счет разукрупнения, так и за счет присоединения новых территорий. К 1775 г. АТД страны было трехуровневым: 23 губернии, 62 провинции и около 300 уездов.
7 ноября 1775 г. Екатерина II подписала «Учреждения для управления губерний», в соответствии с которым размеры губерний были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы провинции (в ряде губерний внутри них были выделены области) и изменена нарезка уездов. В среднем в губерниях (временно называвшихся наместничествами) проживало 600-700 тыс. чел., в уездах - 40-60 тыс. чел. К 1796 г. Россия делилась на 51 равноправную АТЕ первого порядка. Павел I расформировал 13 окраинных губерний, также были укрупнены уезды почти во всех губерниях; эти реформы были в целом аннулированы Александром I.
В XIX в. существенные изменения АТД происходили лишь на окраинах. По мере присоединения Кавказа организовывались области и губернии, в большинстве случаев совпадающие с границами прежних малых государств. Также к империи были присоединены Царство Польское, Финляндия, Бессарабия, Закавказье, Казахстан и Средняя Азия, в которых было создано типичное губернское деление вместо прежних разрозненных систем. 2-й уровень АТД на Европейской части почти не был затронут.
В 1-й половине XIX в. возникли понятия градоначальств и заштатных городов - аналоги современных городов федерального и областного подчинения. К первым относились такие крупные центры, как Москва, Санкт-Петербург, Одесса, Ростов-на-Дону; ко вторым - все города, не являющиеся административными центрами. Чуть позже по специальным указам стали появляться надсубъектные образования - генерал-губернаторства, объединявшие несколько окраинных губерний и являвшиеся аналогами современных федеральных округов: не образовывая иерархической ступени АТД, они были призваны улучшить централизованное управление на местах (Варшавское, Иркутское, Киевское, Приамурское, Степное, Туркестанское, Финляндское г.-г., Кавказское наместничество). Московское и Санкт-Петербургское генерал-губернаторства включали по одной губернии и градоначальству.
К началу XX в. Российская империя включала 112 АТЕ первого порядка: 78 губерний, 21 область, 2 округа, 8 градоначальств, 3 протектората - Хивинское, Бухарское ханства и Урянхайский край. 2-й уровень АТД - 828 уездов и округов; 3-й - волости. Еще в конце XIX в. появились государственные проекты разукрупнения АТД страны, а также устройства губерний в новых районах, где шел быстрый рост промышленности, например, проект выделения из Пермской губернии новой Екатеринбургской. В 1914-17 гг. обсуждался вопрос о необходимости организации новых губерний в центральной части страны и Сибири.
Вслед за Октябрьской революцией 1917 г. на территории всей страны начался стихийный процесс образования советских республик и автономий различных уровней. На основной части территории бывшей империи - РСФСР - начался процесс размельчения старых губерний, связанный с тем, что в некоторых губерниях возникали новые промышленные центры, которые оттягивали на себя часть территории, конкурируя со старыми городами. Параллельно с разукрупнением губерний в РСФСР возникали различные новые национально-территориальные образования - автономные советские социалистические республики (АССР), автономные области (АО), не имевшие аналогов в истории Российского государства - это был фундаментально новый подход к АТД государства. К 1921 г. в России сосуществовали 2 типа АТЕ первого порядка: оставшиеся со времен унитарной Российской Империи 49 губерний и областей и 13 национальных автономий. Подобная картина АТД наблюдается и поныне: республики в составе современной России имеют больший элемент федерализма, нежели края и области.
В 1923 г. на территории всего СССР стала реализовываться идея нового районирования страны, разработанная Госпланом. Ее суть состояла в замене старых небольших губерний на огромные края области, которые соответствовали выделенным экономическим районам. При этом уезды заменялись на более крупные округа, волости - на районы, добавлялся еще один уровень - сельсоветы и городские администрации. Новообразованные регионы были очень велики и по площади, и по населению, вследствие чего плохо управляемы. Поэтому сразу же после первой советской реформы встал вопрос о разукрупнении наибольших в стране единиц. Тогда же было принято решение об отказе от уровня округов, АССР, края и области в этом случае должны были делиться сразу на районы. Почти все округа были ликвидированы до 1939 г., на окраинах - до 1946 г.
С началом Великой Отечественной Войны процесс изменения АТД был временно приостановлен. Тем не менее, в регионах РСФСР, наиболее отдаленных от линии фронта, в 1943-44 г. продолжали дробиться наиболее крупные области. В целом за 10 лет было сформировано около 3/4 современных границ АТЕ первых двух порядков в России. В 50-х гг. был осуществлен эксперимент по дальнейшему разукрупнению ряда АТЕ, включавший в том числе образование областей внутри АССР; из-за своих небольших размеров все они вскоре были упразднены. К 1957 г. завершились крупные территориальные изменения сетки АТД, которая в основных чертах (по территориальному составу) не менялась в течение полувека (за исключением мелких передач территорий, изменений на низших уровнях, преобразования статуса автономий). К моменту распада Советского Союза в РСФСР насчитывалось 16 АССР, 6 краев, 49 областей, 5 АО (подчиненных краям), 10 автономных округов (подчиненных краям или областям), 2 города республиканского подчинения.
В начале 90-х гг. началось повышение ряда автономий в статусе с их выводом из состава краев и областей. Бывшая Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чечню и Ингушетию (причем граница между ними не демаркирована до сих пор). В 2000 г. все 89 субъектов Российской Федерации были объединены в 7 федеральных округов. Их состав и число были постоянными до 2009 г., когда был выделен новый Северо-Кавказский ФО. С 2005 г. начался процесс объединения автономных округов с областями и краями. На данный момент в России имеется 83 АТЕ 1-го порядка, 1885 муниципальных районов, 701 городской округ, около 3000 городских и 25000 сельских поселений.
3. АТД России в настоящее время: характеристика, оценка, проблемы
В результате всех произошедших за 3 века изменений АТД России к 2012 г. сложилась его современная картина: 83 субъекта, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, 1 АО, 4 автономных округа, 3 из которых административно подчинены областям (но при этом считаются равноправными с ними регионами). Второй уровень представлен системой муниципальных районов и городских округов (бывших горсоветов), третий уровень - городскими и сельскими поселениями.
Количественная сторона АТД - число и средние размеры единиц всех порядков. На низшем уровне эти показатели менялись в одном направлении: количество населенных пунктов в государстве неуклонно росло, а тяготеющие к ним территории уменьшались, несмотря на присоединение новых земель. В то же время один-два высших уровня АТД изменялись более неравномерно, волнообразно: попеременно происходили этапы массового укрупнения и разукрупнения. Менялось также количество ступеней иерархии - от 3 до 5. В связи с неравномерностью заселения территории России площадь, население и экономический потенциал отдельных субъектов иногда значительно отличается от средних показателей, в частности, субъекты и районы Сибири гораздо крупнее по площади, чем европейские, при примерном равенстве населения. В среднем на каждую АТЕ приходится 10-20 единиц следующего уровня.
Номинально в России различаются 6 типов АТЕ первого порядка, и это больше, чем в любой другой стране. Некоторые из типов, например области и края, отличны друг от друга лишь по названию, ни у кого из них нет какого-либо приоритета. Наибольшим элементом федерализма, как уже было сказано ранее, обладает 21 республика в составе РФ. Города федерального значения - новый тип АТЕ, созданный по подобию столичных округов в других федерациях. Исключение центрального города из состава своего окружения наблюдается и на низших уровнях АТД: зачастую центры районов являются городами областного подчинения, если у центра субъекта есть свой район, эта ситуация обязательна. Причина - стремление уменьшить управленческую нагрузку на крупные администрации для сглаживания разброса в населении и экономическом потенциале между АТЕ одного уровня.
Второй уровень АТД представлен в большинстве случаев двумя типами единиц - муниципальные районы, управляемые из райцентров, и городские округа, включающие города субъектного подчинения с тяготеющими к ним территориями. Такое деление сложилось в эпоху СССР, причем большинство современных границ образований не менялись уже более 30-40 лет. 3-й уровень состоит городских и сельских поселений. В первые из них обычно входит город или поселок городского типа, часто с соседними сельскими населенными пунктами, во вторые - только поселки сельского типа.
Современная система деления РФ в основных чертах сложилась в середине XX в., в результате советских реформ. За немногочисленными исключениями, единицы этого деления существуют уже более полувека. Это явление определяет две главные черты современного АТД России - стабильность, то есть неизменность со временем, и устойчивость к внешним политическим и другим процессам - даже смена государства с СССР на Россию практически не затронула сетку АТЕ (не считая переименований). Данные свойства можно считать главными достоинствами текущего АТД; в то же время система довольно архаична, отражает реалии советских времен. Из достоинств современного АТД также необходимо отметить тот факт, что центры подавляющего большинства единиц на всех уровнях одновременно являются их крупнейшими населенными пунктами. Несовпадение на первом уровне АТД есть лишь в 5 случаях.
Однако, по мнению большинства географов и политологов, у современного АТД России больше недостатков, нежели достоинств. Первый из них, сразу бросающийся в глаза при взгляде на политическую карту - очень большое количество субъектов первого порядка (83). Среди федераций мира это абсолютный рекорд. Подобное количество АТЕ присуще главным образом государствам с унитарным устройством, в федерациях их обычно меньше, поскольку для оправдания своих полномочий субъекты федерации должны быть достаточно крупными. Нецелесообразно также существование 6 типов субъектов. Для упрощения системы номенклатуры АТЕ, даже при сохранении границ, достаточно трех видов регионов, существенно отличных друг от друга: национальные (республики), «обычные» - края или области, города федерального значения (подобная система имеется в Китае).
Неоправданное разнообразие и большое количество АТЕ имеет место и на низших уровнях деления. Кроме того, зачастую в примерно равных по всем основным показателям субъектах сильно отличаются друг от друга количества районов и городских округов; не унифицированы пороги установления статуса города, образования городского округа. В подавляющем большинстве субъектов присутствуют ведущие и отсталые районы; столица часто находится не в географическом центре или транспортном узле, вследствие чего из некоторых окраинных районов проще добраться до центра соседней АТЕ, что приводит к дополнительным расходам. Еще один недостаток - неравномерность распределения количеств единиц низшего порядка в высшем, это число варьируется от 3 до 100.
Что касается границ АТЕ, в России за несколько веков сложилась едва ли не самая сложная в мире их картина. Даже на уровне субъектов РФ большинство границ, особенно в европейской части, обладают довольно сильной извилистостью, зачастую существуют анклавы территорий в соседних регионах. На редкозаселенных территориях наблюдается тенденция к границам колониального типа - по более или менее прямым линиям.
В настоящее время во внутренней политике России одной из наиболее актуальных является проблема улучшения АТД с целью укрепления власти, облегчения сбора статистики и кодификации территорий. Наиболее бросающееся в глаза изменение современного устройства АТД - введение 7 (позднее 8) федеральных округов, которые не являются муниципальными образованиями, а созданы для упорядочения управления над регионами. Система федеральных округов практически полностью вытеснила существовавшую систему экономических районов практически во всех вопросах регионального планирования.
Все реформы, связанные с субъектами РФ, направлены на их укрупнение и сокращение разрывов между ними по различным показателям. В связи с наметившейся после распада СССР тенденцией стали ликвидироваться наиболее мелкие регионы - автономные округа. На данный момент существуют официальные заявления о проведении референдумов по поводу «вливания» в соседние, более крупные субъекты РФ Ненецкого автономного округа (к Архангельской области), Еврейской АО (к Хабаровскому краю), а также Республики Алтай (к Алтайскому краю), то есть субъектов, значительно отстающих и по демографическим, и по экономическим показателям. Противоположная проблема крупных образований существовала в двух регионах - Московском и Санкт-Петербургском. Обособление мегаполисов от окружающих областей закрепилось еще в советское время. Тем не менее, сейчас начался обратный процесс консолидации города и окрестностей: в 2012 г. площадь Москвы увеличилась в 2,5 раза за счет присоединения земель на юго-западе.
Итак, современное АТД России в целом весьма противоречиво. С одной стороны, существующее состояние политически стабильно и обеспечивает региональное управление на должном уровне, но в то же время налицо многочисленные значительные недостатки. Довольно сложная, иногда даже противоречивая, картина АТД Российского государства обусловлена в первую очередь исторически: она создавалась под влиянием двух сил - постоянных политических изменений вплоть до смены государства и стремления к стабильности и консерватизму ввиду сложности преобразований всех единиц АТД и в целом, и по отдельности. В связи с этим множество ныне существующих типов АТЕ и их взаимосвязей архаичны, а недавно введенная система муниципальных образований не всегда совпадает с территориальным районированием. На муниципальном уровне изменения и преобразования происходят намного чаще, чем на высших - региональном и государственном, проблемы устройства которых при этом очевидно более значимы.
Проблемы территориального устройства России, которые должны быть решены в ближайшем будущем:
- уменьшение количества АТЕ 1-го порядка для укрепления власти в регионах, по возможности - сокращение разрывов между ними по основным социально-экономическим показателям;
- унификация АТЕ всех уровней, заключающаяся в уменьшении числа их типов за ненадобностью номенклатурных различий некоторых из них;
- устранение существующих разногласий по необходимой для России форме устройства: унитарное государство или федерация, наличие в составе национально-территориальных образований или их отсутствие;
- упорядочение уровней иерархии единиц, приведение их в однозначное соответствие с системой муниципальных образований для большего удобства систематизации, классификации, кодирования в различных инстанциях (почта, телефонная сеть, автомобильные номера, военные округа и так далее);
- по возможности - выработка общего принципа группировки субъектов (районирования) для крупномасштабного экономического планирования;
- согласование АТД с некоторыми внешнеполитическими процессами, в том числе с возможностью консолидации России с соседними государствами.
Реформирование АТД любой страны - процесс одновременно и политический, и социально-географический, поэтому его всегда необходимо регулировать и воплощать в жизнь с положительными последствиями и с научной, и с социальной точек зрения, вне зависимости от масштабов и конкретного направления изменений.
4. Проекты по усовершенствованию АТД России
На протяжении двух десятилетий, с начала существования Российской Федерации как независимого государства, в официальных документах и СМИ было опубликовано более сотни проектов по изменению АТД России. Все они имеют разную глубину описания, сильно отличаются по способу и объему изложенного материала. Проводятся также социологические опросы населения по отношению к той или иной реформе АТД, на некоторых официальных интернет-сайтах предлагается высказать свою точку зрения на данную проблему, предложить собственные варианты.
Идея реформирования АТД Российского государства появилась еще во времена СССР. Например, в работе А.И. Солженицына «Как нам обустроить Россию» предлагалось вернуться к губернскому делению царских времен, при этом отказавшись от национально-территориального принципа. Эта идея в те времена была настолько диссидентской, что «убивалась в зародыше» властями и практически не доходила до подавляющего большинства населения.
Предложенные проекты изменения АТД РФ можно классифицировать по множеству объективных и субъективных показателей. У большинства из них существует определенная концепция, от которой автор отталкивается при исследовании и анализе частностей. Проекты различны по степени консервативности - некоторые предлагают лишь откорректировать современную систему в некоторых аспектах (ступени иерархии, названия единиц, границы и центры территорий), другие предлагают кардинально ее изменить и начать районирование «с чистого листа». Имеют место также корректировки ранее выложенных проектов, несколько альтернатив с единой концепцией, но различающихся в некоторых деталях. Многие «любительские» проекты - подражания появившимся ранее официальным.
Проектное творчество 90-х гг. XX в. стало реакцией на несоответствие между динамичным развитием политической системы, экономической сферы и вышеуказанной стабильностью архаичного АТД государства, вызывавшее прогрессирующее отставание территориального управления от нужд и потребностей политического развития. Проекты нового века продолжили тенденцию общего укрупнения и унификации, способствующих решению проблем территориального управления. При этом поздние работы отличает от предыдущих более любительский характер, а также массовость и, как следствие, отсутствие комплексного подхода.
Как правило, проекты административного переустройства возникают как «ответный ход», вызов чрезмерному измельчению существующего АТД и его нелогичности. Проектов обратного свойства, предлагающих раздробить существующие регионы, по большому счету нет, отдельных предложений по разукрупнению также крайне мало. Все авторы проектов приступают к ним, исходя из стремления оптимизировать существующую систему. Воззрения на причины последнего зачастую противоположны: одни считают, что у нас недостаточно последовательно воплощен принцип федерализма; другие, наоборот, убеждены в том, что необходим полный или частичный отказ от федеральных основ деления, прежде всего национально-территориального принципа, поскольку он мешает оптимизации управления. Проекты очень неоднозначны и не сводимы к единому знаменателю. Это свидетельствует о том, что еще не выработаны четкие и точные, интегральные измерители, которые должны стать базой для АТД государства. Тем не менее, наличие большого количества проектов свидетельствует об остроте данной проблемы и реальной необходимости в ее скорейшем разрешении.
Более эффективную модель территориального управления проектанты предлагают выстроить прежде всего за счет оптимизации его количественных параметров, то есть путем уменьшения количества регионов. Одновременно с этим имело место стремление оптимизировать и качественные параметры, чему должны способствовать уменьшение числа видов регионов и упрощение структуры федерации, либо переход к унитарной модели управления. Количество АТЕ 1-го порядка в проектах колеблется от 7 в наиболее радикальных до 70-80 в консервативных, предлагающих сохранить нынешнее деление за некоторыми исключениями. Разнообразие их типов не превышает трех. Предполагается введение от 3 до 6 иерархично вложенных друг в друга уровней, желательно с однотипными названиями единиц на каждом из них.
Максимальное разнообразие во мнениях достигнуто для двух вопросов - размещение административных центров и типы проводимых границ АТЕ. По различным концепциям столицы регионов должны размещаться: традиционно, в крупнейших городах; в геометрическом центре региона; в небольшом городе с хорошей транспортной доступностью. Границы либо остаются архаичными, проведенными в советское время (иногда с коррекцией по низшим уровням), либо прокладываются заново по единому принципу: физико-географическому, экономическому, историко-культурному, транспортному, геометрическому и другим, возможно с частичным сохранением старых границ, в особенности на микроуровне. Взаимосвязь этих вопросов показана в предпочтении срединным частям регионов при размещении их административных центров, что хорошо согласуется с теорией центральных мест.
Во всех проектах нового АТД России есть свои достоинства и преимущества перед другими при рассмотрении проблемы с различных точек зрения. При этом изменение территориального устройства любой страны - весьма важный социально-политический процесс, влекущий за собой определенные, часто необратимые последствия во многих различных сферах государственной и общественной жизни. Поэтому любая реформа, если таковая должна состояться, должна быть предварительно изучена и рассмотрена со всех сторон, поскольку она обязана быть выгодной и для населения России, и для управляющего аппарата.
5. Обоснование картографического метода решения проблем АТД
Любое географическое явление, которое может быть территориально описанным, подразумевает под собой возможность, а иногда и необходимость его наглядного информативного представления. В данных случаях в первую очередь географам помогает картография, которая здесь выступает как наука о моделировании и отображении земной поверхности. Действительно, без карт довольно сложно осознать какую-либо географическую проблему, оценить ее масштабы и исследовать пути решения. Ярким примером является АТД любой страны - явление площадного распространения. В описанных выше проектах картографированию не уделялось должного внимания, в лучшем случае имели место лишь схематичные планы, зачастую не привязанные к координатной сетке. Это стало одной из причин, по которой основная масса проектов не приобрела большой известности.
Таким образом, все процессы и составные части АТД России требуют картографического моделирования. Рассмотрим отдельные аспекты:
а) Выбор мест проведения границ АТЕ и их типов. Для разрешения этой проблемы нужно совмещать карту предполагаемых границ с существующими картами России (желательно составленных на единой основе) разных типов и назначений: политико-административная, если предполагается укрупнение существующих АТЕ, физическая, если в основе концепции нового АТЕ лежит физико-географический принцип (границы по естественным рубежам - горам, водоемам и т.д.), а также демографические и исторические карты для более тщательного исследования рациональности границ: например, они не должны пересекать компактные демографические общности, а также по возможности соответствовать делению на исторические макрорегионы (Кавказ, Поволжье, Урал, Сибирь). Одновременно по составляемой карте производится оценка удачности решений и в целом, и по отдельности.
б) Выбор типов АТЕ. Здесь карты помогут сравнить проектные АТД с современным территориальным устройством других государств и выявить оптимальное решение, опираясь на различные данные. Кроме того, в данном вопросе картографическое моделирование подразумевает под собой не только карты, но и схемы иерархической структуры АТД с описанием качественных и количественных различий.
в) Вопрос о размещении административных центров. В данном случае карты - основной источник информации, по ним определяются абсолютные и относительные местоположения вариантов административных центров в сетке АТЕ. Необходимо моделирование на основе политико-административных карт совместно с демографическими картами и картами транспортной сети - на них отображены прочие значащие факторы.
Итак, изучение проблем АТД России главным образом базируется на освещение их со стороны картографии и, в частности, моделирования. По этой причине для решения поставленных задач в будущем выбран вышеуказанный подход. Алгоритм действий в данном случае включает в себя сбор сведений, их анализ и оценку, подбор картографических материалов, непосредственно создание моделей и выводы.
Заключение
В данном реферате было произведено исследование административно-территориального деления как явления политической географии, как в общих чертах, так и применительно к РФ. В частности, текущее АТД России детально проанализировано, в результате чего выявлены его основные проблемы, требующие решения в ближайшем будущем. Также в реферате присутствует краткая сравнительно-описательная характеристика профессиональной и любительской деятельности по вопросу оптимизации АТД и сделаны общие выводы и закономерности. Актуальность темы способствует дальнейшему ее раскрытию в теоретических и практических научных работах. Решены и второстепенные задачи: описано историческое становление АТД и показана его связь с современной ситуацией, составлен рекомендательный список мер, который опирается на собственное исследование и мысли в опубликованных проектах и позволит оптимизировать территориальное устройство России.
Затронутая в реферате проблема имеет большое практическое значение уже в настоящее время. В связи с этим можно предположить, что подобная координация материалов окажется полезной и вызовет интерес к ней научной общественности, в частности специалистов в политической географии, а также специалистов по теории управления.