Анализ целостности проекта закона о "Полиции" и альтернативые варианты
Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге проанализировал проект закона «О полиции» с точки зрения последствий его принятия в нынешнем виде.
Изменятся ли отношения простых граждан и милиционеров (полицейских) после принятия нового закона?
По сути - нет. Никаких существенных новаций по сравнению с неформальными правилами, регулирующими работу правоохранителей с гражданами, пострадавшими, подозреваемыми и т. д., в законе нет. Много говорят о появившейся в проекте презумпции законности действий полиции, которая позволяет сотруднику делать все, что угодно, пока гражданин не докажет в суде, что действия полицейского противозаконны (ст. 32, п. 2). В юридическом смысле это действительно совершенно новое положение, спорное с точки зрения соответствия Конституции, Хельсинкской декларации и здравого смысла. Но на практике милиционеры и сегодня не считают нужным объяснять законность своих действий или давать гражданину возможность оспорить их в процессе. Например, можно ли представить себе, чтобы милиционеры, останавливая человека для проверки документов, сообщали ему, на каких основаниях у него просят документы? Или хотя бы без сопротивления соглашались сделать это по его просьбе? Вместо того чтобы в явном виде отменить эту презумпцию, закон ее попросту легализует. То же касается и остальных норм, таких как право на услуги адвоката не с момента фактического задержания, а с момента доставления в отделение (ст. 14, п. 2). Правила, регулирующие время задержания, у нас вообще по большому счету игнорируются, никто и сегодня не предлагает вам адвоката в момент задержания - по сути, до препровождения в отделение с задержанным попросту никто не разговаривает. Принятие нового закона никак не повлияет на отношения простого гражданина с полицейскими.
Изменится ли как-то работа полиции с бизнесом?
Маловероятно. Большинство прав, которые позволяют милиционерам оказывать давление на бизнес, сохраняются в новом законе. Полномочия полиции немного расширяются, но расширения эти не настолько принципиальны, чтобы сколько-либо существенно повлиять на повседневную практику работы сотрудников ОБЭПов и отделов по борьбе с правонарушениями в сфере потребительских рынков. Ни ощутимо хуже, ни ощутимо лучше бизнесу от этих изменений не станет. И снова легализуются незаконные на данный момент, но общераспространенные практики деятельности милиции. Эксперты справедливо говорят о том, что в новом законе появляется право полицейских на доступ во все помещения без ордера (ст. 15). Это верно. Однако в реальной жизни милиционеры делают это и сейчас, опираясь на ст. 6. закона об оперативно-розыскной деятельности. Это же касается и права проверять «прочие документы», которое предоставляется полиции новым законом. В повседневной работе сотрудники милиции и сейчас запрашивают у предпринимателей все или почти все документы, а при желании - целиком конфискуют бумаги и компьютеры в офисе, причем не только у подозреваемых, но и у свидетелей. В целом изменение лишь одно: то, что ранее делалось милиционерами на грани законности, теперь будет делаться на вполне законных основаниях.
Почувствуют ли после принятия закона какие-то изменения сотрудники других государственных ведомств?
ИПП отмечает дальнейшую федерализацию милицию, ведущую к устранению разделения на милицию общественной безопасности, подчиняющуюся региональным властям и одновременно министерству, и криминальную милицию федерального подчинения. После отмены прямых выборов губернаторов двойное подчинение МОБ стало фикцией. На практике местная милиция подчиняется только Москве и находится с губернатором в состоянии вооруженного нейтралитета: мало вмешивается в местную политику, но и действует совершенно независимо от местных властей. В очередной раз закон лишь легализует сложившуюся ситуацию и способен послужить лишним барьером на пути возможных перемен. Региональное и муниципальное финансирование упоминается в новом законе лишь номинально, и сам закон отражает политику, направленную на выведение правоохранительных органов из-под муниципального или регионального подчинения.
Как получилось, что законопроект, внесенный президентом, который уже давно говорит о реформе правоохранительных органов, написан так, чтобы лишь сохранить старое положение дел и обезопасить милиционеров от преследования по суду за то, что они и так делают? Очень просто. Задача непосредственно написать текст законопроекта была передана экспертному совету МВД по вопросам нормотворческой работы. В этом может убедиться каждый, пройдя на сайт всенародного обсуждения будущего закона www.zakonoproekt2010.ru и взглянув на верхние строчки, указывающие на владельцев сайта. Другими словами, милиционеры писали новый закон сами для себя. Для того чтобы создать иллюзию реформы было, во-первых, предложено новое название, которое сразу отвлекло добрую половину комментаторов от содержания документа. Во-вторых, чтобы новый закон не напоминал структурой действующий закон «О милиции», параграфы были перетасованы, а формулировки слегка изменены, что создало ощущение нового содержательного текста. Стоит ли удивляться, что в закон было внесено несколько десятков поправок, которые позволяют легализовать существующие рутины милицейской работы. Эти повседневные приемы милицейской работы ощутимо ухудшают положение простых граждан (как виноватых в чем-то, так и совершенно невиновных) при контакте с милиционером - но до сих пор эти практики хотя бы формально были незаконными.
Ст. 15 законопроекта предоставляет полицейскому право проникать в любое помещение при наличии «достаточных оснований» полагать, что там совершается преступление. Очевидно, что достаточными основаниями можно посчитать практически все, что угодно. На сегодняшний день де-факто сотрудники не идут в суд за ордером/разрешением. Они просто дожидаются момента, когда дежурный судья уйдет домой и суд окончательно закроется до завтра (в большинстве случаев это происходит в 19.00), после чего следователь выносит постановление о срочном оперативно-розыскном мероприятии, на основании которого и проводится досмотр помещения. Новый закон сильно облегчит жизнь правоохранителей: теперь следователю не надо будет после окончания рабочего дня высиживать на работе, чтобы подписать бумагу, позволяющую оперативным работникам вломиться к вам в дом: они смогут сделать это в любое время дня и ночи.
Другая такая поправка, которая, казалось бы, расширяет полномочия, а на деле всего лишь делает легальным то, что и так было повсеместно распространенным, - это право проверки «иных документов», которое предоставляется полиции той же ст. 15 законопроекта. Технически это означает, что можно проверить любые документы гражданина или предприятия. На практике любые - в том числе и совершенно не относящиеся к предмету проверки - документы и так испрашивались в рамках закона об оперативно-розыскной деятельности без всякого постановления суда и/или наличия возбужденного уголовного дела. Эту практику теоретически можно было оспорить в суде, просто делалось это крайне редко в силу полной бессмысленности. Под обычную технологию милицейской работы новый законопроект подводит законное основание.
В законопроекте записывается ограничение полномочий прокуратуры. Теперь «вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора» (ст. 53). Однако это тоже легализация существующего положения. Сейчас прокуратура надзирает не за тем, что и как делают милиционеры, а, по сути, за документированием их деятельности. Так, прокурор может вынести представление по факту отсутствия в деле плана оперативно-розыскных мероприятий (поскольку записано, что этот план должен там быть), но не может ничего сказать о конкретных пунктах этого плана, если в нем нет ничего противозаконного. Прокурорский надзор и сегодня является очень формализованным, ориентированным на контроль за соблюдением «бумажной» законности. Таким образом, большая часть прокуроров и милиционеров просто не заметит этих изменений. Вносимые поправки - просто дополнительная страховка на случай появления чересчур ретивых прокуроров, которые, впрочем, и сегодня не могут ничего сделать.
Итак, предлагаемый законопроект, с одной стороны, создает иллюзию реформирования, с другой - снимает многие мелкие, но наболевшие проблемы милицейской работы. Чуть облегчится жизнь простого оперативника или сотрудника ППС, но принципиально характер их деятельности не изменится. Количество инцидентов, которые раньше считались милицейским произволом, а ныне станут правомерными действиями сотрудника полиции, точно не сократится.
Для того чтобы произвести реальные изменения в правоохранительной системе России, нужны намного более радикальные меры, чем просто переписывание закона. Такие как муниципализация или отказ, наконец, от системы воинских званий и абсурдной в милиции строевой подготовки, такие как радикальное сокращение численности или ликвидация доброй половины подразделений (к примеру, ОВО или ОБЭП). И самое главное - нужно отказаться уже от наивной идеи о том, что какой-нибудь орган (МВД в особенности) может реформировать сам себя. Это не удалось еще нигде и никому. Нужно создать внешнюю, независимую структуру, которая и займется разработкой новых законов, контролем, отслеживанием общественной реакции и методической поддержкой местных подразделений милиции. Нужно полностью изменить организационную структуру, чтобы разбить систему круговой поруки. И наконец, нужно радикально обновить кадры, в первую очередь в верхних эшелонах. Не на проценты - на десятки процентов.
Правозащитники разработают свой вариант законопроекта «О Полиции»
Законопроект «О полиции», вынесенный Дмитрием Медведевым на общественное обсуждение, получит в ближайшее время альтернативный вариант. Его разработкой занялся президентский совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Об этом сообщили вчера члены совета по итогам очередного заседания. Кремлевских правозащитников не устраивает как сам президентский проект, который они считают «некачественным», так и его общественное обсуждение, которое тоже оказалось «некачественным».
Члены совета продемонстрировали вчера самоорганизованность, сумев собраться на очередное заседание без председателя. Эта должность вакантна с 30 июля после того, как Дмитрий Медведев принял отставку Эллы Памфиловой, которая возглавляла совет с 2004 года. В силу этого вчерашнее заседание прошло в Институте современного развития (ИНСОР), где члены совета обсудили ряд оперативных проблем (последствия летних пожаров, Химкинский лес), а также концептуально проанализировали президентский законопроект «О полиции», общественное обсуждение которого на специальном сайте завершается сегодня.
Президентский совет, как сообщил вчера один из его членов, Юрий Джибладзе (руководитель общественного Центра развития демократии и прав человека), «разделяет позиции многих организаций и экспертов, которые весьма критично относятся к этому законопроекту». По его словам, общественная дискуссия по любой реформе должна «проходить в два этапа». Сначала обсуждается концепция предстоящей реформы, чтобы выработать вариант, который воспримет общество. И только после этого можно начинать всеобщее обсуждение конкретных законопроектов (а не одного закона), через которые будет проводиться реформа. Сейчас же, подчеркивает господин Джибладзе, «концепцию реформы не представили ни МВД, ни другие ведомства». В итоге большинство граждан уверены, что выложенный в интернете проект закона «О полиции» - и есть вся реформа. Потому и невозможно было рассчитывать на качественное общественное обсуждение проекта.
В силу этого у президентского совета, по словам Юрия Джибладзе, было три варианта действий. «Пытаться менять закон точечными поправками», счесть проект «настолько плохим, что прекратить над ним всякую работу», или «предлагать альтернативу». Вчера решили работать над альтернативой, исходя из того, что закон о полиции (милиции) должен стать частью «реформы правоохранительной системы в целом».
Раз уж «сегодня закончится сайтовая дискуссия, а дальнейшее обсуждение пойдет внутри президентской администрации», то члены совета, как заявил вчера Валентин Гефтер (директор Института прав человека), сочли своей «первоочередной задачей сказать президенту, что все было заведомо некачественно» как по сути законопроекта, так и по процедуре его обсуждения.
Именно сейчас, как отметил Александр Аузан (президент Ассоциации независимых центров экономического анализа), «начнется генеральная работа по исправлению законопроекта». Потому Дмитрий Медведев должен увидеть и такой вариант закона, который отражал бы интересы граждан и общества, а не только правоохранительных ведомств. В работу над альтернативным проектом, по его словам, уже готовы включиться члены Общественной палаты, эксперты ИНСОРа, Ассоциация юристов России, Независимого экспертно-правового совета.
Когда Дмитрий Медведев получит альтернативу своему закону «О полиции», члены президентского совета пока не сообщили. Вопрос о новом председателе совета вчера не обсуждался, так как он всецело в компетенции президента. Но члены совета не исключают, что президент может назначить и «человека со стороны». «Нас всех пригласили в совет, мы согласились, но мы можем и выйти из его состава»,- сообщил в связи с этим Борис Пустынцев (председатель санкт-петербургской общественной правозащитной организации «Гражданский контроль»). «Поживем - увидим, как сказали тигры, увидев нового укротителя»,- процитировав анекдот (в оригинале анекдота «пожуем - увидим»), закрыл тему председателя Александр Аузан, который пока считается наиболее вероятным кандидатом на пост председателя.
Двадцать тысяч комментариев
Обсуждение в Интернете законопроекта «О полиции», предложенного на официальном уровне, завершается в среду. За время обсуждения проекта на сайте http://zakonoproekt2010.ru пользователи оставили более 20 тысяч комментариев, отмечает «Интерфакс».
Выяснилось, что россиян больше всего волнуют вопросы прав и обязанностей стражей порядка. Наибольшее количество предложений и замечаний собрали две статьи: «Основные направления деятельности полиции» (более 1500), и «Права полиции» (почти 1400).
По статьям «Полиция и ее назначение» и «Обязанности полиции» высказали мнение около 1400 и 1000 граждан соответственно.
От 700 до 800 комментариев поступило к статьям закона о соблюдении прав и свобод граждан, поступлении на службу, проникновении в жилье и обеспечении общественного доверия и поддержки граждан.
Аспекты задержания и применения оружия полицейскими, а также присвоения им специальных званий, оплаты труда и права на жилье собрали примерно по 500 откликов.
Наименьший интерес вызвала статья 39 законопроекта - «Служебная дисциплина в полиции». На нее поступило чуть более 50 комментариев, что составляет примерно 0,25% от общего числа откликов.
Для обсуждения отдельных пунктов, касающихся гарантии безопасности простых граждан от возможного произвола «будущих полицейских» в Рунете был создан специальный сайт, на котором предлагалось поддержать пять обязательных поправок (обязательным элементом форменной одежды должна стать нашивка или бейдж с фотографией, именем и фамилией, а также должностью сотрудника полиции и названием отделения, в котором он служит; милиционеры должны быть обязаны составлять протоколы об административном правонарушении на месте правонарушения (как это делают сотрудники ГИБДД), прибегая к доставлению в отделение или задержанию лишь в исключительных, строго оговоренных случаях; сотруднику полиции должно быть запрещено препятствовать аудио- или видеозаписи при общении с гражданином; у гражданина должно быть право на самостоятельный телефонный звонок при задержании; должна существовать единая федеральная круглосуточная горячая линия по приему жалоб на действия сотрудников полиции). Пользователям предлагалось голосовать за эти поправки на официальном сайте законопроекта. В результате в рейтинге комментариев на zakonoproekt2010.ru эти поправки вышли в уверенные лидеры (всего в рейтинге приняли участие 20735 комментариев).
В минувший понедельник глава МВД РФ Рашид Нургалиев пообещал учесть предложения и замечания к закону о полиции. «На этой неделе завершается общественное обсуждение законопроекта о полиции. Предстоит большая доработка документа с учетом соответствующих предложений», - заявил он на оперативном совещании в МВД Башкирии. Глава МВД подчеркнул, что законопроект о полиции вызвал большой общественный резонанс и сейчас активно обсуждается.
По Материалам: Ведомости, Izmestev.com, Коммерсантъ, Интерфакс