Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
«...когда рушатся старые формы местной солидарности, не заменяясь новыми, когда государством обеспечиваются все необходимые условия общежития и гарантируются как приобретенные права, так и проведение неотложных реформ... привлекательность местных вольностей легко меркнет перед соблазнительным призраком такого государства, которому - как надеются - под силу будет использовать средства власти и вековые навыки повиновения на благо народным массам и водворения счастья на земле».
З.Авалов, «Децентрализация и самоуправление во Франции».[1]
Часть 1.
В XIX веке представление о полицейской деятельности радикально изменяется[2]. Является обширная полицейская деятельность общества, проявляющаяся как в работе отдельных общин, так и во множестве обществ, ассоциаций, союзов, покрывающих целою сетью европейские государства. Важнейшая роль в этой новой полицейской деятельности принадлежит местному самоуправлению, поэтому XIX век стал и веком рождения местного самоуправления в современном смысле слова[3]. Перед правительствами, если они не желали отстать от соседей, встал вопрос о децентрализации управления[4].
Однако в создании условий полицейской деятельности местного управления национальные особенности организации местного самоуправления не менее важны, чем общие закономерности. Если бы вопрос о централизации и децентрализации решался всюду и везде исключительно по соображениям целесообразности [5], то пришлось бы иметь дело со своего рода конструированием на началах науки, опыта и теории. Однако государству приходится беспокоиться о собственной безопасности еще раньше, чем об общем благе, на почве любой государственности неизбежно слагаются привилегированные позиции, а существующее положение вещей выдается за общее благо, поэтому в видах его сохранения является соблазн сосредоточить в одних руках, в одном месте как можно больше власти. Так централизация и децентрализация из административного рецепта становятся политической программой, а политические решения принимаются исходя как из сложившейся ситуации, так и традиций и истории стран и населяющих их народов.
Авторы начинают рассказ о полицейской деятельности местного управления с Франции[6] не потому, что во Франции оно получило наибольшее развитие. Напротив, в конце XIX - начале XX века только что родившаяся наука о местном самоуправлении[7] видела в Англии страну самоуправления и децентрализации, во Франции - образец централизации, а Германия рисовалась некой серединой.
Однако Франция представляет пример страны, прошедшей со времен ее завоевания Римом все этапы исторического развития, причем их характерные черты во Франции проявлялись наиболее ярко: ранний и зрелый феодализм[8], абсолютная монархия[9], революция, последовавшее за ней военное правление, новая череда революций является собой как бы живые картины, законченные и совершенные иллюстрации к тем или иным периодам истории человечества. Законодательство Франции, начиная со времен Французской революции, становится очень ясным, кратким и последовательным, что облегчает изложение. Наконец, несомненный интерес представляет то, как в стране восторжествовавшей централизации исподволь идет децентрализация, вызванная потребностями жизни, и возникает местное самоуправление подобно тому, как растения пробиваются через асфальт.
1. Местное управление во Франции к концу XVIII века.
Зародыши самостоятельных местных органов управления, состоящих не из правительственных чиновников, а из местных жителей, и существующих рядом с органами правительства, встречаются во Франции в самые отдаленные эпохи, однако называться органами местного самоуправления могут лишь условно. Чтобы стать самоуправлениями, общины должны быть признаны государством[10]. Уже в эпоху Меровингов[11] собрания епископов и грандов[12] образовывали советы в каждой провинции. Феодальный быт сделал их более редкими, но создал советы феодалов в каждой большой провинции, с которыми в важных случаях советовались сюзерены и в которых принимали участие все феодалы как светские, так и духовные.
В XIII веке совершается реформа: появляются Генеральные Штаты (États Généraux), главный сословный орган Франции, представлявший страну и собиравшийся королем, и частные собрания провинций (états provinciaux). Первое собрание Генеральных Штатов прошло в 1302 году, провинциальные собрания появились еще раньше. Появление их обусловлено тем, что в известных случаях короли считали ненужным или неудобным совещаться с общими чинами на уровне всей страны, и предписывали образовать собрания в округах или сенешалествах из нотаблей[13] трех сословий, совещаясь непосредственно с ними. Почти всегда причиной созыва было требование субсидий[14], взамен собрания получали право делать королю представления и предложения относительно реформ. Таково происхождение провинциальных штатов, так Франция становится сословной монархией. Со второй половины XIV века провинциальные собирания превращаются в постоянные учреждения и собираются всякий раз, как того требуют обстоятельствах[15].
Однако в конце XV - начале XVI века начинается упадок сословно-представительных учреждений, так как Франция вступает в эпоху абсолютной монархии. С 1484 по 1560 год Генеральные Штаты вообще не собираются, в период Религиозных войн вследствие чрезвычайных обстоятельств происходит их оживление, но с 1614 года по 1789 они снова не собирались ни разу. Начался упадок и провинциальных собраний, только немногие из них сохранились до XVIII века, управление страной постепенно переходило в руки королевских чиновников. Однако даже в XVIII веке, несмотря на централизацию власти и сосредоточению ее в руках короля (а, точнее, его приближенных) в Франции сохранились учреждения предыдущих времен.
Присоединяя крупное феодальное владение, король не переделывал его административной структуры, а только замещал собой бывшего герцога или графа, перенимая все его политические и сеньориальные права. Король даже не всегда мог (особенно на первых порах) назначать на важнейшие посты своих ставленников, так как торжественно клялся не посягать на местное право провинции и ее вольности[16]. Учреждения провинций оставались очень разнородными, и могла сильно разниться от провинции к провинции[17]. Проще было с новыми функциями государства, возникающими в связи с усложнением его полицейской деятельности, однако и в этих случаях новые государственные учреждения не заменяли старые, а возникали параллельно с ними[18]. Организация новой, постоянной армии находилась в непосредственном ведение правительства, для чего было созданы специальные территориальные управления (gouvernements)[19], для сбора налогов были созданы «женералите» (généralités)[20].
И только по мере укрепления королевской власти началась централизация администрации Франции, инструментом которой стали интенданты. Первоначально интендантом (intendant) называлось любое лицо, которому поручалась какая-либо отрасль управления, были intendants de justice, de police, des bâtiments, des menus plaisirs. Однако когда первым министром Людовика XIII стал герцог Ришелье, возникла должность интенданта провинции[21], и из чиновников, выполнявших разовые и специальные поручения интенданты превратились в единственных и полномочных представителей центральной власти. Главной задачей, поставленной перед интендантами правительством, был исправный сбор налогов, снабжение центральной власти столь необходимыми ей средствами[22], все остальные их полномочия были призваны в конечном счете обеспечить выполнение этой главной задачи. Интенданты сосредоточили в своих руках практически все судебное, финансовое, полицейское, отчасти даже военное управление в провинциях, отодвинув в сторону ранее существовавшие местные учреждения[23]. Интенданты назначались преимущественно из средних классов общества, были подчинены только центральной власти и подотчетны в своих действиях только перед ней. Рядом с интендантами губернаторы провинций, назначавшиеся из титулованного дворянства и смотревшие на эту должность как на синекуру, не имели никакого значения.
Наметившаяся унификация местного управления Франции пошла не на пользу местным свободам, как обычно и бывает при унификации. Унифицированный, однообразный порядок удобен для управления из единого центра, самоуправление же предполагает индивидуальные особенности, которые не могут быть втиснуты в рамки общих правил [24]. Однако всевластие интендантов распространялось не на все провинции Франции, часть которых сохраняла прежние «права и вольности». В отношении администрации вообще и провинциальных собраний в частности различные провинции Франции находились до конца XVIII века в неодинаковом положении и разделялись на pays d’etats, pays d’election и pays d’imposition [25].
Pays d’etats назывались провинции, которые имели провинциальные собрания. Устройство pays d’etats отличалось тремя главными чертами: 1) собственным правительством; 2) правом соглашаться или не соглашаться на взимание налогов, а также правом их распределять и 3) особенной администрацией. Во всех pays d’etats существовало представительство, образованное из трех сословий: духовенства, дворянства и третьего сословия, представленного в основном городскими должностными лицами. Председательствовали обычно духовные лица, голосование проходило по сословиям, причем различие между сословиями и превосходство первых двух над третьими постоянно удерживалось. Исключением был Лангедок, где голосование проходило в общем собрании трех сословий на основании индивидуальной подачи голосов, что давало преобладание третьему сословию. Причина такой организации в том, что согласно законам Франции, два сословия (дворянство и духовенство) были освобождены от уплаты податей, и лишь в XVIII на них легла обязанность платить небольшой общегосударственный налог. Таким образом, большая часть тягот по уплате податей ложилась на третье сословие, поэтому и в других собраниях для него существовали некоторые гарантии: в Бретани необходимо было единогласие при разрешении субсидий правительству, в Беарне было два собрания: духовенства и дворянства и отдельно третьего сословия, и требовалось согласие обоих.
Сессия открывалась в назначенном правительством месте королевскими комиссарами, обыкновенно губернатором, интендантом и представителями финансового управления, которые излагали сущность субсидий [26], о которых просил король. Голосование по субсидиям не было единственным вопросом, обсуждались и другие предметы, обычно по вопросам внутреннего управления, и самое важное - распределение налогов. По окончании собрание избирало депутацию из членов трех сословий для представления королю результатов заседания, что излагалось обычно в «cahiers», где помещались также различные просьбы и желания сословий относительно местного управления.
Помимо постановления решений, собрания стремились также иметь контроль за их исполнением, и для этой цели выбирали из своей среды постоянный комитет, действующий в промежутке между сессиями. Члены комитета, так называемые комиссары, вмешивались в администрацию, регулировали распределение налогов, вообще заботились обо всем, что составляло интерес провинции. Там, где собрания собирались редко, эти комитеты почти заменяли их и власть их была очень обширна. Из-за этой обширности был учрежден особый контроль за деятельностью самих комиссаров в лице алькальдов (“alcaldes”), избиравшихся также из среды собраний и производивших проверку деятельности комиссаров за месяц до открытия сессии провинциального собрания. Существовали и другие выборные чиновники: секретари, прокуроры - синдики, инженеры, инспектора конских заводов, казначеи и.т.д.. Наряду с ними действовали и правительственные чиновники, из которых наибольшее влияние принадлежало интендантам, впрочем власть их в pays d’etats была строго ограничена. Интендантам в pays d’etats принадлежала по преимуществу власть над полицией безопасности, а также контроль за администрацией вообще и соблюдением королевских ордонансов.
Pays d’election назывались те провинции, которые не имели у себя провинциальных собраний, все управление здесь находилось в руках правительственных чиновников, в особенности интендантов. Власть интендантов по сути не имела пределов, а не имея возможности исполнять все свои обязанности лично, интенданты поручали дела своим помощникам, subdelegues, которых сами и назначали. Все управление интендантов и их помощников, в особенности в отношении налогов, покоилось на их личном произволе и вызывало многочисленные жалобы.
Наконец, pays d’imposition назывались провинции, которые до присоединения к королевству имели свои Etats, но с присоединением их потеряли, и получили управление одинаковое с pays d’election.
Таким образом, провинциальные собрания существовали не везде[27], но и там, где они были, их положение было не слишком прочным, чему в особенности способствовал Ришелье, стремившийся к подавлению вообще всех Etats. Со времен Ришелье провинциальные собрания собирались только по королевским ордонансам, продолжительность заседаний ограничивалась 40 днями, наиболее важные их решения утверждались королевским советом. Выбор депутатов перешел мало-помалу в руки привилегированных лиц, в случае надобности правительство исключало из собраний неугодных, субсидии из добровольных превратились в обязательные, интенданты препятствовали деятельности постоянных комитетов. Если таково было положение провинций, где собрания существовали, то еще хуже было там, где их не было.
Не в лучшем состоянии находился и нижний уровень местного управления. Хотя права юридического лица признавались не только за городскими, но и за сельскими коммунами[28], сельские коммуны во Франции никогда не имели самостоятельности, а эпоха расцвета городских коммун была в прошлом. Короли воспользовались помощью городов в борьбе с непокорными феодалами, щедро раздавая городам права и свободы, но после победы поспешили забрать дарованное назад, а политическое падение городов сопровождалось и падением их земского значения. В течение всего XVIII века города Франции не пользовались ни малейшей дозой муниципальной автономии [29].
Еще в последние годы XVII столетия города лишились своего важнейшего права - права избрания муниципальных должностных лиц. Муниципальные должностные лица обратились в покровительственных агентов, причем весьма странным путем. Так как финансы королевства находились в плачевном состоянии, для пополнения казны был изыскан оригинальный способ - продажа должностей. Людовик XIV и его советники проявили большую фантазию при создании различного рода должностей на продажу, а также приступили к продаже должностей уже существовавших. К их числу принадлежали и муниципальные должности французских городов.
В 1681 году Людовик XIV продает некоторые муниципальные должности Парижа, за Парижем последовали муниципальные должности и в других городах. В 1692 году было постановлено, что должности мэра и его помощников во всех городах Франции будут замещаться по назначению короля, то есть, по сути, продаваться. Правда, иногда эти должности выкупали не частные лица, а сами общины, но сам факт такой продажи свидетельствует о глубоком упадке муниципальной автономии. Кроме того, должности продавались на короткие сроки: три, а то и один год, и если бы города пытались их выкупать, то полностью разорили бы городские финансы.
Меры правительства не ограничились продажей должностей: с 1669 года городам было предписано отсылать свои годовые сметы на рассмотрение интендантам, а при Людовике XIV эти сметы при превышении ими определенной суммы, регулировались уже королевским советом. То же было постановлено и в отношении городских займов.
Когда в1764 интендантов запросили о состоянии городского управления, выяснилось, что управление городами оказалось захвачено узкой группой лиц, практически бессменно и по наследству занимающими свои должности, которые вели свои дела как им хотелось, не желая отчитываться перед горожанами, но заискивая перед властью. Не удивительно, что правительственные агенты проникали в городское управление даже глубже, чем предусматривал закон.
2. Проекты и попытки реформ.
Завершившееся 1 сентября 1715 года правление Людовика XIV, царствовавшего 72 года[30], оставило Франции тяжелое наследие. Начавшееся с консолидации Франции, усиления её военной мощи и политического веса после ряда побед оно завершилось крахом всех начинаний. Франция потерпела поражение в войне за Испанское наследство, французский флот был уничтожен, армия разгромлена, казна истощена, народное хозяйство страны подорвано. Достигшее во время правления Людовика XIV завершенного облика абсолютистское государство оказалось неспособным именно к тому, в чем видели его преимущество: к концентрации усилий нации для достижения поставленных целей. Страна нуждалась в реформах.
Очевидным стал и крах системы местного управления через назначенных интендантов, казавшаяся простой и эффективной по сравнению с неповоротливой машиной местных учреждений, доставшихся Франции от времен феодализма и сословной монархии. Интенданты, особенно там, где не было провинциальных штатов, довели страну до полного истощения. С конца царствования Людовик XIV идея необходимости заменить и исправить этот порядок вещей стал занимать умы лучших людей Франции.
В августе 1774 года Людовик XVI назначил генеральным контролером финансов (главой исполнительной власти) Жака Тюрго, опытного администратора, принадлежащим к экономической школе физиократов. Физиократы были сторонниками «естественного порядка» в хозяйственной жизни общества, и выступали за уничтожение учреждений, задерживающих проявление этого порядка. В этом духе и действовал Тюрго, восстановив свободу хлебной торговли, установив полную свободу в торговле вином, эдиктом 1776 года были отменены цеха, и право на труд стало свободным.
У Тюрго был обширный план, который он надеялся постепенно осуществить во Франции и оживить ослабевающий государственный строй. В 1774 году Тюрго представил королю план местной организации управления в виде целой серии советов или собраний [31].
На первом уровне местного управления, коммуны, Тюрго предлагает организовать общинную автономию городов на тех же началах, что и деревенскую, приходскую. В стремлении города изолироваться от всего остального в государстве Тюрго видит источник опасности. По проекту, в состав полноправных членов входят только собственники недвижимого имущества: в сельском местности - сельскохозяйственных земель, в городах - дома с землей под ним. «Цельными гражданами» признаются в деревне получающие с земли 600 ливров дохода, а в городе - обладающие собственностью 1500 ливров. Те, кто имеет меньше, может объединиться и выдвинуть одного представителя от нескольких человек, имеющие же собственность в два раза большую, приобретают и два голоса. В маленьких общинах это собрание собственников и является органом управления, там, где избирателей больше, предлагается избирать орган для управления делами, по одному или два человека от квартала или прихода. Наконец, в больших городах право назначать должностных лиц предоставляется королю из нескольких кандидатов, представленных муниципальным собранием. В больших городах Тюрго допускает несколько отдельных собраний, по числу кварталов или приходов. К предметам заведования муниципалитета Тюрго относит: 1) распределение налогов: 2) общественные работы и дороги, относящиеся к ведению общины; 3) попечение о бедных и 4) отношения с соседними общинами и к общественным работам округа и сношение по этим вопросам с высшим учреждением, которым подлежит их решение.
Местное собрание избирает депутатов в собрание округа, собрание округа - в провинциальное собрание, провинциальные собрания - в общее собрание королевства grande municipalities. Тюрго настаивает на том, чтобы все собрания, вплоть до самого высшего, являлись муниципалитетами, представителями Франции исключительно по земским вопросам, и по отношению к королевской власти имели не законодательное, а только совещательное значение. Отдавая местное управление в руки общества, правительство сможет заняться вопросами законодательства, а общество, управляя собой само, не будет иметь оснований жаловаться.
Реформы местного управления, предложенная Тюрго, не началась, потому что уже в 1776 году он был вынужден выйти в отставку. В 1778 году Людовик XIV назначил генеральным контролером финансов женевского банкира Жака Неккера, известного противника свободной торговли. Однако и Неккер понимал необходимость реформ, в том числе реформ местного управления. Людовик XVI согласился на осуществление проекта Неккера.
Для первого опыта была избрана провинция Берри, и первая сессия провинциального собрания состоялась 10 ноября 1778 года. В созданное провинциальное собрание которой вошли архиепископ в качестве председателя, 11 духовных членов, 12 собственников из высшей аристократии и 24 члена третьего сословия, половина из которых представляла города, а половина - села, причем все они были собственниками. Председатель был не сменяем, прочие же члены возобновлялись через каждые 3 года в 1/3 части численности собрания. Провинциальное собрание созывалось через каждые два года на сессию длительностью не менее месяца. Все сословия составляли одно собрание, голосование было поголовным. Собрание было облечено «на время угодное королю» правом распределения провинциальных налогов, их взимания, управления путями сообщения и больницами, а также вообще «всеми предметами, которые королю заблагорассудиться собрания вверить». Кроме того, собрание имело право давать королю представления и представлять регламенты, если от этого не страдали принятые в государстве способы распределения и уплаты налогов.
В интервалах между сессиями должно было действовать бюро администрации, состоявшее из епископа, семи членов из среды собрания, двух прокуроров-синдиков и секретаря. Все члены бюро назначались королем и должны были возобновляться каждую сессию в ¼ части численности бюро. Бюро собиралось раз в неделю, играя роль исполнительного органа, и должно было давать собранию отчет обо всех своих операциях.
Такова была первая попытка реформы местного управления, хоть и ненадолго, но осуществившаяся в жизни, но даже она вызвала шквал недовольства и обвинений. Одни обвиняли Неккера в подрыве монархической королевской власти, другие в том, что реформа недостаточна, особенно же недовольны были интенданты, власть которых ограничивалась. Тем не менее Неккер предполагал распространить реформу на все провинции, но несколько попыток потерпели неудачу, а уже в 1781 году значение и влияние Неккера настолько упало, что он вынужден был сам подать в отставку.
Тем не менее, проведение реформы было только делом времени. В Париже было созвано собрание нотаблей Франции, после совещания с которыми был издан эдикт о провинциальных собраниях 15 мая 1787 года. Эдикт предусматривал, что в провинциях, где нет Etats, будут установлены одно или несколько провинциальных собраний, составленных из членов трех сословий, платящих подати подобные же собрания будут устраиваться сообразно с обстоятельствами в округах и общинах. Число депутатов определяется эдиктом пропорционально платежной способности, причем представительство от третьего сословия равно двум первым. Голосование в каждом сословии поголовное, председательство вверяется духовным лицам или представителям дворянства. Собрание открывается интендантом, но власть его сужена, за интендантом оставлено охранение порядка, общая полиция и исполнение королевских указов. Интендант даже не участвует в исполнении постановлений провинциальных собраний, которое возлагается на избираемую собранием постоянную комиссию. Несмотря на оппозицию со стороны высшего дворянства, отвергавшего слияние сословий, и выборный принцип, организация эта была применена. Первый регламент был издан для провинции Шампань 23 июня 1787 года, остальные провинции получили регламенты в течении следующих двух месяцев.
Образованные собрания просуществовали только два года, 23 июня 1789 года была издана декларация, предложившая иную организацию провинциальных собраний, но декларация эта осталась без осуществления, потому что к этому времени Франция уже вступила в эпоху революции.
Примечания:
[1] З.Авалов «Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших ней». СПб, 1905 год. Стр.VIII
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Нужно ли бояться полицейского государства? Часть 2. Полицейское право: наука о благоустройстве государства и общества. Третий и классический этап возникновения полицейского права», журнал «Муниципальная власть»
[3] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XV. Муниципальный социализм». Муниципальная власть, №5, 2008 год, Москва, стр.84-105
[4] К концу XIX века на этот путь встает и Япония, осознавшая необходимость модернизации перед угрозой порабощения страны более развитыми государствами.
[5] То есть соответствия данным задачам управления как таковым
[6] Авторы далее везде используют термин «местное управление» не только по отношению к коммунам, но и к кантонам, округам и департаментам
[7] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XV. Муниципальный социализм». Муниципальная власть, №5, 2008 год, Москва, стр.84-105
[8] Классическая модель феодализма опирается именно на историю Франции
[9] До сих пор самым известным абсолютным монархом в истории остается Людовик XIV - Король-Солнце, двор которое являл образец абсолютистского двора
[10] Самостоятельные общины и представляют собой самостоятельные государства - как города-государства шумеров или античные полисы
[11] Меровинги - первая династия франкских королей в истории Франции, правили с конца V до середины VIII века по Р.Х.
[12] «Больших людей», влиятельных лиц
[13] Людей, обладающих высоким рангом, и имеющих влияние на членов своих сословий.
[14] Вообще появление представительных органов неразрывно связано с темой налогов и их использования
[15] Ивановский В. «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии», Казань, 1886 год
[16] «История Франции», том 1, Москва 1972 год, стр.96
[17] Большие различия в организации местного управления существовали между севером и югом Франции
[18] Эрвэ Деттон, «Местная администрация Франции», Москва, 1957 год, стр.26
[19] К 1789 году их было 36
[20] Деление Франции на женералите постепенно приблизилось к провинциальному, но не совпадало с ним, например, на большой территории Лангедока существовало два женералите, а некоторые женералите объединяли территории двух и даже трех небольших провинций. К 1789 году в Франции насчитывалось 37 женералите.
[21] Хотя сохранялись и иные интендантские должности, в том числе и в армии, далее везде имеются в виду интенданты провинций.
[22] Само название должности интенданта выдает эту ее главную задачу. Во многих странах интендант - лицо, ответственное за продовольственное снабжение, финансовое, медицинское, ветеринарное и вещевое обеспечение армии.
[23] «История Франции», том 1, Москва 1972 год, стр.242
[24] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, «Перемены. Время московское», Муниципальная власть, №2, 2004 год, Москва, стр.58-65
[25] Ивановский В. «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии», Казань, 1886 год
[26] Дополнительных к регулярным налогам выплат
[27] В основном на окраинах Франции, в недавно присоединенных провинциях: Бретани, на границе с Испанией, на юге, на восточной границе.
[28]Сельским коммунам было предоставлено право подавать иски в защиту своих интересов.
[29] Дитятин Иван Иванович «Устройство и управление городов России», том 2. Ярославль, 1877 год, стр.1-7.
[30] Больше, чем любой другой европейский монарх. Людовик XV, ставивший преемником Людовика XIV на престоле, приходился ему правнуком.
[31] Ивановский В. «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии», Казань, 1886 год.
Далее:
часть 2
часть 3
часть 4
часть 5
часть 6
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
«...когда рушатся старые формы местной солидарности, не заменяясь новыми, когда государством обеспечиваются все необходимые условия общежития и гарантируются как приобретенные права, так и проведение неотложных реформ... привлекательность местных вольностей легко меркнет перед соблазнительным призраком такого государства, которому - как надеются - под силу будет использовать средства власти и вековые навыки повиновения на благо народным массам и водворения счастья на земле».
З.Авалов, «Децентрализация и самоуправление во Франции».[1]
Часть 1.
В XIX веке представление о полицейской деятельности радикально изменяется[2]. Является обширная полицейская деятельность общества, проявляющаяся как в работе отдельных общин, так и во множестве обществ, ассоциаций, союзов, покрывающих целою сетью европейские государства. Важнейшая роль в этой новой полицейской деятельности принадлежит местному самоуправлению, поэтому XIX век стал и веком рождения местного самоуправления в современном смысле слова[3]. Перед правительствами, если они не желали отстать от соседей, встал вопрос о децентрализации управления[4].
Однако в создании условий полицейской деятельности местного управления национальные особенности организации местного самоуправления не менее важны, чем общие закономерности. Если бы вопрос о централизации и децентрализации решался всюду и везде исключительно по соображениям целесообразности [5], то пришлось бы иметь дело со своего рода конструированием на началах науки, опыта и теории. Однако государству приходится беспокоиться о собственной безопасности еще раньше, чем об общем благе, на почве любой государственности неизбежно слагаются привилегированные позиции, а существующее положение вещей выдается за общее благо, поэтому в видах его сохранения является соблазн сосредоточить в одних руках, в одном месте как можно больше власти. Так централизация и децентрализация из административного рецепта становятся политической программой, а политические решения принимаются исходя как из сложившейся ситуации, так и традиций и истории стран и населяющих их народов.
Авторы начинают рассказ о полицейской деятельности местного управления с Франции[6] не потому, что во Франции оно получило наибольшее развитие. Напротив, в конце XIX - начале XX века только что родившаяся наука о местном самоуправлении[7] видела в Англии страну самоуправления и децентрализации, во Франции - образец централизации, а Германия рисовалась некой серединой.
Однако Франция представляет пример страны, прошедшей со времен ее завоевания Римом все этапы исторического развития, причем их характерные черты во Франции проявлялись наиболее ярко: ранний и зрелый феодализм[8], абсолютная монархия[9], революция, последовавшее за ней военное правление, новая череда революций является собой как бы живые картины, законченные и совершенные иллюстрации к тем или иным периодам истории человечества. Законодательство Франции, начиная со времен Французской революции, становится очень ясным, кратким и последовательным, что облегчает изложение. Наконец, несомненный интерес представляет то, как в стране восторжествовавшей централизации исподволь идет децентрализация, вызванная потребностями жизни, и возникает местное самоуправление подобно тому, как растения пробиваются через асфальт.
1. Местное управление во Франции к концу XVIII века.
Зародыши самостоятельных местных органов управления, состоящих не из правительственных чиновников, а из местных жителей, и существующих рядом с органами правительства, встречаются во Франции в самые отдаленные эпохи, однако называться органами местного самоуправления могут лишь условно. Чтобы стать самоуправлениями, общины должны быть признаны государством[10]. Уже в эпоху Меровингов[11] собрания епископов и грандов[12] образовывали советы в каждой провинции. Феодальный быт сделал их более редкими, но создал советы феодалов в каждой большой провинции, с которыми в важных случаях советовались сюзерены и в которых принимали участие все феодалы как светские, так и духовные.
В XIII веке совершается реформа: появляются Генеральные Штаты (États Généraux), главный сословный орган Франции, представлявший страну и собиравшийся королем, и частные собрания провинций (états provinciaux). Первое собрание Генеральных Штатов прошло в 1302 году, провинциальные собрания появились еще раньше. Появление их обусловлено тем, что в известных случаях короли считали ненужным или неудобным совещаться с общими чинами на уровне всей страны, и предписывали образовать собрания в округах или сенешалествах из нотаблей[13] трех сословий, совещаясь непосредственно с ними. Почти всегда причиной созыва было требование субсидий[14], взамен собрания получали право делать королю представления и предложения относительно реформ. Таково происхождение провинциальных штатов, так Франция становится сословной монархией. Со второй половины XIV века провинциальные собирания превращаются в постоянные учреждения и собираются всякий раз, как того требуют обстоятельствах[15].
Однако в конце XV - начале XVI века начинается упадок сословно-представительных учреждений, так как Франция вступает в эпоху абсолютной монархии. С 1484 по 1560 год Генеральные Штаты вообще не собираются, в период Религиозных войн вследствие чрезвычайных обстоятельств происходит их оживление, но с 1614 года по 1789 они снова не собирались ни разу. Начался упадок и провинциальных собраний, только немногие из них сохранились до XVIII века, управление страной постепенно переходило в руки королевских чиновников. Однако даже в XVIII веке, несмотря на централизацию власти и сосредоточению ее в руках короля (а, точнее, его приближенных) в Франции сохранились учреждения предыдущих времен.
Присоединяя крупное феодальное владение, король не переделывал его административной структуры, а только замещал собой бывшего герцога или графа, перенимая все его политические и сеньориальные права. Король даже не всегда мог (особенно на первых порах) назначать на важнейшие посты своих ставленников, так как торжественно клялся не посягать на местное право провинции и ее вольности[16]. Учреждения провинций оставались очень разнородными, и могла сильно разниться от провинции к провинции[17]. Проще было с новыми функциями государства, возникающими в связи с усложнением его полицейской деятельности, однако и в этих случаях новые государственные учреждения не заменяли старые, а возникали параллельно с ними[18]. Организация новой, постоянной армии находилась в непосредственном ведение правительства, для чего было созданы специальные территориальные управления (gouvernements)[19], для сбора налогов были созданы «женералите» (généralités)[20].
И только по мере укрепления королевской власти началась централизация администрации Франции, инструментом которой стали интенданты. Первоначально интендантом (intendant) называлось любое лицо, которому поручалась какая-либо отрасль управления, были intendants de justice, de police, des bâtiments, des menus plaisirs. Однако когда первым министром Людовика XIII стал герцог Ришелье, возникла должность интенданта провинции[21], и из чиновников, выполнявших разовые и специальные поручения интенданты превратились в единственных и полномочных представителей центральной власти. Главной задачей, поставленной перед интендантами правительством, был исправный сбор налогов, снабжение центральной власти столь необходимыми ей средствами[22], все остальные их полномочия были призваны в конечном счете обеспечить выполнение этой главной задачи. Интенданты сосредоточили в своих руках практически все судебное, финансовое, полицейское, отчасти даже военное управление в провинциях, отодвинув в сторону ранее существовавшие местные учреждения[23]. Интенданты назначались преимущественно из средних классов общества, были подчинены только центральной власти и подотчетны в своих действиях только перед ней. Рядом с интендантами губернаторы провинций, назначавшиеся из титулованного дворянства и смотревшие на эту должность как на синекуру, не имели никакого значения.
Наметившаяся унификация местного управления Франции пошла не на пользу местным свободам, как обычно и бывает при унификации. Унифицированный, однообразный порядок удобен для управления из единого центра, самоуправление же предполагает индивидуальные особенности, которые не могут быть втиснуты в рамки общих правил [24]. Однако всевластие интендантов распространялось не на все провинции Франции, часть которых сохраняла прежние «права и вольности». В отношении администрации вообще и провинциальных собраний в частности различные провинции Франции находились до конца XVIII века в неодинаковом положении и разделялись на pays d’etats, pays d’election и pays d’imposition [25].
Pays d’etats назывались провинции, которые имели провинциальные собрания. Устройство pays d’etats отличалось тремя главными чертами: 1) собственным правительством; 2) правом соглашаться или не соглашаться на взимание налогов, а также правом их распределять и 3) особенной администрацией. Во всех pays d’etats существовало представительство, образованное из трех сословий: духовенства, дворянства и третьего сословия, представленного в основном городскими должностными лицами. Председательствовали обычно духовные лица, голосование проходило по сословиям, причем различие между сословиями и превосходство первых двух над третьими постоянно удерживалось. Исключением был Лангедок, где голосование проходило в общем собрании трех сословий на основании индивидуальной подачи голосов, что давало преобладание третьему сословию. Причина такой организации в том, что согласно законам Франции, два сословия (дворянство и духовенство) были освобождены от уплаты податей, и лишь в XVIII на них легла обязанность платить небольшой общегосударственный налог. Таким образом, большая часть тягот по уплате податей ложилась на третье сословие, поэтому и в других собраниях для него существовали некоторые гарантии: в Бретани необходимо было единогласие при разрешении субсидий правительству, в Беарне было два собрания: духовенства и дворянства и отдельно третьего сословия, и требовалось согласие обоих.
Сессия открывалась в назначенном правительством месте королевскими комиссарами, обыкновенно губернатором, интендантом и представителями финансового управления, которые излагали сущность субсидий [26], о которых просил король. Голосование по субсидиям не было единственным вопросом, обсуждались и другие предметы, обычно по вопросам внутреннего управления, и самое важное - распределение налогов. По окончании собрание избирало депутацию из членов трех сословий для представления королю результатов заседания, что излагалось обычно в «cahiers», где помещались также различные просьбы и желания сословий относительно местного управления.
Помимо постановления решений, собрания стремились также иметь контроль за их исполнением, и для этой цели выбирали из своей среды постоянный комитет, действующий в промежутке между сессиями. Члены комитета, так называемые комиссары, вмешивались в администрацию, регулировали распределение налогов, вообще заботились обо всем, что составляло интерес провинции. Там, где собрания собирались редко, эти комитеты почти заменяли их и власть их была очень обширна. Из-за этой обширности был учрежден особый контроль за деятельностью самих комиссаров в лице алькальдов (“alcaldes”), избиравшихся также из среды собраний и производивших проверку деятельности комиссаров за месяц до открытия сессии провинциального собрания. Существовали и другие выборные чиновники: секретари, прокуроры - синдики, инженеры, инспектора конских заводов, казначеи и.т.д.. Наряду с ними действовали и правительственные чиновники, из которых наибольшее влияние принадлежало интендантам, впрочем власть их в pays d’etats была строго ограничена. Интендантам в pays d’etats принадлежала по преимуществу власть над полицией безопасности, а также контроль за администрацией вообще и соблюдением королевских ордонансов.
Pays d’election назывались те провинции, которые не имели у себя провинциальных собраний, все управление здесь находилось в руках правительственных чиновников, в особенности интендантов. Власть интендантов по сути не имела пределов, а не имея возможности исполнять все свои обязанности лично, интенданты поручали дела своим помощникам, subdelegues, которых сами и назначали. Все управление интендантов и их помощников, в особенности в отношении налогов, покоилось на их личном произволе и вызывало многочисленные жалобы.
Наконец, pays d’imposition назывались провинции, которые до присоединения к королевству имели свои Etats, но с присоединением их потеряли, и получили управление одинаковое с pays d’election.
Таким образом, провинциальные собрания существовали не везде[27], но и там, где они были, их положение было не слишком прочным, чему в особенности способствовал Ришелье, стремившийся к подавлению вообще всех Etats. Со времен Ришелье провинциальные собрания собирались только по королевским ордонансам, продолжительность заседаний ограничивалась 40 днями, наиболее важные их решения утверждались королевским советом. Выбор депутатов перешел мало-помалу в руки привилегированных лиц, в случае надобности правительство исключало из собраний неугодных, субсидии из добровольных превратились в обязательные, интенданты препятствовали деятельности постоянных комитетов. Если таково было положение провинций, где собрания существовали, то еще хуже было там, где их не было.
Не в лучшем состоянии находился и нижний уровень местного управления. Хотя права юридического лица признавались не только за городскими, но и за сельскими коммунами[28], сельские коммуны во Франции никогда не имели самостоятельности, а эпоха расцвета городских коммун была в прошлом. Короли воспользовались помощью городов в борьбе с непокорными феодалами, щедро раздавая городам права и свободы, но после победы поспешили забрать дарованное назад, а политическое падение городов сопровождалось и падением их земского значения. В течение всего XVIII века города Франции не пользовались ни малейшей дозой муниципальной автономии [29].
Еще в последние годы XVII столетия города лишились своего важнейшего права - права избрания муниципальных должностных лиц. Муниципальные должностные лица обратились в покровительственных агентов, причем весьма странным путем. Так как финансы королевства находились в плачевном состоянии, для пополнения казны был изыскан оригинальный способ - продажа должностей. Людовик XIV и его советники проявили большую фантазию при создании различного рода должностей на продажу, а также приступили к продаже должностей уже существовавших. К их числу принадлежали и муниципальные должности французских городов.
В 1681 году Людовик XIV продает некоторые муниципальные должности Парижа, за Парижем последовали муниципальные должности и в других городах. В 1692 году было постановлено, что должности мэра и его помощников во всех городах Франции будут замещаться по назначению короля, то есть, по сути, продаваться. Правда, иногда эти должности выкупали не частные лица, а сами общины, но сам факт такой продажи свидетельствует о глубоком упадке муниципальной автономии. Кроме того, должности продавались на короткие сроки: три, а то и один год, и если бы города пытались их выкупать, то полностью разорили бы городские финансы.
Меры правительства не ограничились продажей должностей: с 1669 года городам было предписано отсылать свои годовые сметы на рассмотрение интендантам, а при Людовике XIV эти сметы при превышении ими определенной суммы, регулировались уже королевским советом. То же было постановлено и в отношении городских займов.
Когда в1764 интендантов запросили о состоянии городского управления, выяснилось, что управление городами оказалось захвачено узкой группой лиц, практически бессменно и по наследству занимающими свои должности, которые вели свои дела как им хотелось, не желая отчитываться перед горожанами, но заискивая перед властью. Не удивительно, что правительственные агенты проникали в городское управление даже глубже, чем предусматривал закон.
2. Проекты и попытки реформ.
Завершившееся 1 сентября 1715 года правление Людовика XIV, царствовавшего 72 года[30], оставило Франции тяжелое наследие. Начавшееся с консолидации Франции, усиления её военной мощи и политического веса после ряда побед оно завершилось крахом всех начинаний. Франция потерпела поражение в войне за Испанское наследство, французский флот был уничтожен, армия разгромлена, казна истощена, народное хозяйство страны подорвано. Достигшее во время правления Людовика XIV завершенного облика абсолютистское государство оказалось неспособным именно к тому, в чем видели его преимущество: к концентрации усилий нации для достижения поставленных целей. Страна нуждалась в реформах.
Очевидным стал и крах системы местного управления через назначенных интендантов, казавшаяся простой и эффективной по сравнению с неповоротливой машиной местных учреждений, доставшихся Франции от времен феодализма и сословной монархии. Интенданты, особенно там, где не было провинциальных штатов, довели страну до полного истощения. С конца царствования Людовик XIV идея необходимости заменить и исправить этот порядок вещей стал занимать умы лучших людей Франции.
В августе 1774 года Людовик XVI назначил генеральным контролером финансов (главой исполнительной власти) Жака Тюрго, опытного администратора, принадлежащим к экономической школе физиократов. Физиократы были сторонниками «естественного порядка» в хозяйственной жизни общества, и выступали за уничтожение учреждений, задерживающих проявление этого порядка. В этом духе и действовал Тюрго, восстановив свободу хлебной торговли, установив полную свободу в торговле вином, эдиктом 1776 года были отменены цеха, и право на труд стало свободным.
У Тюрго был обширный план, который он надеялся постепенно осуществить во Франции и оживить ослабевающий государственный строй. В 1774 году Тюрго представил королю план местной организации управления в виде целой серии советов или собраний [31].
На первом уровне местного управления, коммуны, Тюрго предлагает организовать общинную автономию городов на тех же началах, что и деревенскую, приходскую. В стремлении города изолироваться от всего остального в государстве Тюрго видит источник опасности. По проекту, в состав полноправных членов входят только собственники недвижимого имущества: в сельском местности - сельскохозяйственных земель, в городах - дома с землей под ним. «Цельными гражданами» признаются в деревне получающие с земли 600 ливров дохода, а в городе - обладающие собственностью 1500 ливров. Те, кто имеет меньше, может объединиться и выдвинуть одного представителя от нескольких человек, имеющие же собственность в два раза большую, приобретают и два голоса. В маленьких общинах это собрание собственников и является органом управления, там, где избирателей больше, предлагается избирать орган для управления делами, по одному или два человека от квартала или прихода. Наконец, в больших городах право назначать должностных лиц предоставляется королю из нескольких кандидатов, представленных муниципальным собранием. В больших городах Тюрго допускает несколько отдельных собраний, по числу кварталов или приходов. К предметам заведования муниципалитета Тюрго относит: 1) распределение налогов: 2) общественные работы и дороги, относящиеся к ведению общины; 3) попечение о бедных и 4) отношения с соседними общинами и к общественным работам округа и сношение по этим вопросам с высшим учреждением, которым подлежит их решение.
Местное собрание избирает депутатов в собрание округа, собрание округа - в провинциальное собрание, провинциальные собрания - в общее собрание королевства grande municipalities. Тюрго настаивает на том, чтобы все собрания, вплоть до самого высшего, являлись муниципалитетами, представителями Франции исключительно по земским вопросам, и по отношению к королевской власти имели не законодательное, а только совещательное значение. Отдавая местное управление в руки общества, правительство сможет заняться вопросами законодательства, а общество, управляя собой само, не будет иметь оснований жаловаться.
Реформы местного управления, предложенная Тюрго, не началась, потому что уже в 1776 году он был вынужден выйти в отставку. В 1778 году Людовик XIV назначил генеральным контролером финансов женевского банкира Жака Неккера, известного противника свободной торговли. Однако и Неккер понимал необходимость реформ, в том числе реформ местного управления. Людовик XVI согласился на осуществление проекта Неккера.
Для первого опыта была избрана провинция Берри, и первая сессия провинциального собрания состоялась 10 ноября 1778 года. В созданное провинциальное собрание которой вошли архиепископ в качестве председателя, 11 духовных членов, 12 собственников из высшей аристократии и 24 члена третьего сословия, половина из которых представляла города, а половина - села, причем все они были собственниками. Председатель был не сменяем, прочие же члены возобновлялись через каждые 3 года в 1/3 части численности собрания. Провинциальное собрание созывалось через каждые два года на сессию длительностью не менее месяца. Все сословия составляли одно собрание, голосование было поголовным. Собрание было облечено «на время угодное королю» правом распределения провинциальных налогов, их взимания, управления путями сообщения и больницами, а также вообще «всеми предметами, которые королю заблагорассудиться собрания вверить». Кроме того, собрание имело право давать королю представления и представлять регламенты, если от этого не страдали принятые в государстве способы распределения и уплаты налогов.
В интервалах между сессиями должно было действовать бюро администрации, состоявшее из епископа, семи членов из среды собрания, двух прокуроров-синдиков и секретаря. Все члены бюро назначались королем и должны были возобновляться каждую сессию в ¼ части численности бюро. Бюро собиралось раз в неделю, играя роль исполнительного органа, и должно было давать собранию отчет обо всех своих операциях.
Такова была первая попытка реформы местного управления, хоть и ненадолго, но осуществившаяся в жизни, но даже она вызвала шквал недовольства и обвинений. Одни обвиняли Неккера в подрыве монархической королевской власти, другие в том, что реформа недостаточна, особенно же недовольны были интенданты, власть которых ограничивалась. Тем не менее Неккер предполагал распространить реформу на все провинции, но несколько попыток потерпели неудачу, а уже в 1781 году значение и влияние Неккера настолько упало, что он вынужден был сам подать в отставку.
Тем не менее, проведение реформы было только делом времени. В Париже было созвано собрание нотаблей Франции, после совещания с которыми был издан эдикт о провинциальных собраниях 15 мая 1787 года. Эдикт предусматривал, что в провинциях, где нет Etats, будут установлены одно или несколько провинциальных собраний, составленных из членов трех сословий, платящих подати подобные же собрания будут устраиваться сообразно с обстоятельствами в округах и общинах. Число депутатов определяется эдиктом пропорционально платежной способности, причем представительство от третьего сословия равно двум первым. Голосование в каждом сословии поголовное, председательство вверяется духовным лицам или представителям дворянства. Собрание открывается интендантом, но власть его сужена, за интендантом оставлено охранение порядка, общая полиция и исполнение королевских указов. Интендант даже не участвует в исполнении постановлений провинциальных собраний, которое возлагается на избираемую собранием постоянную комиссию. Несмотря на оппозицию со стороны высшего дворянства, отвергавшего слияние сословий, и выборный принцип, организация эта была применена. Первый регламент был издан для провинции Шампань 23 июня 1787 года, остальные провинции получили регламенты в течении следующих двух месяцев.
Образованные собрания просуществовали только два года, 23 июня 1789 года была издана декларация, предложившая иную организацию провинциальных собраний, но декларация эта осталась без осуществления, потому что к этому времени Франция уже вступила в эпоху революции.
Примечания:
[1] З.Авалов «Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших ней». СПб, 1905 год. Стр.VIII
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Нужно ли бояться полицейского государства? Часть 2. Полицейское право: наука о благоустройстве государства и общества. Третий и классический этап возникновения полицейского права», журнал «Муниципальная власть»
[3] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XV. Муниципальный социализм». Муниципальная власть, №5, 2008 год, Москва, стр.84-105
[4] К концу XIX века на этот путь встает и Япония, осознавшая необходимость модернизации перед угрозой порабощения страны более развитыми государствами.
[5] То есть соответствия данным задачам управления как таковым
[6] Авторы далее везде используют термин «местное управление» не только по отношению к коммунам, но и к кантонам, округам и департаментам
[7] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XV. Муниципальный социализм». Муниципальная власть, №5, 2008 год, Москва, стр.84-105
[8] Классическая модель феодализма опирается именно на историю Франции
[9] До сих пор самым известным абсолютным монархом в истории остается Людовик XIV - Король-Солнце, двор которое являл образец абсолютистского двора
[10] Самостоятельные общины и представляют собой самостоятельные государства - как города-государства шумеров или античные полисы
[11] Меровинги - первая династия франкских королей в истории Франции, правили с конца V до середины VIII века по Р.Х.
[12] «Больших людей», влиятельных лиц
[13] Людей, обладающих высоким рангом, и имеющих влияние на членов своих сословий.
[14] Вообще появление представительных органов неразрывно связано с темой налогов и их использования
[15] Ивановский В. «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии», Казань, 1886 год
[16] «История Франции», том 1, Москва 1972 год, стр.96
[17] Большие различия в организации местного управления существовали между севером и югом Франции
[18] Эрвэ Деттон, «Местная администрация Франции», Москва, 1957 год, стр.26
[19] К 1789 году их было 36
[20] Деление Франции на женералите постепенно приблизилось к провинциальному, но не совпадало с ним, например, на большой территории Лангедока существовало два женералите, а некоторые женералите объединяли территории двух и даже трех небольших провинций. К 1789 году в Франции насчитывалось 37 женералите.
[21] Хотя сохранялись и иные интендантские должности, в том числе и в армии, далее везде имеются в виду интенданты провинций.
[22] Само название должности интенданта выдает эту ее главную задачу. Во многих странах интендант - лицо, ответственное за продовольственное снабжение, финансовое, медицинское, ветеринарное и вещевое обеспечение армии.
[23] «История Франции», том 1, Москва 1972 год, стр.242
[24] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, «Перемены. Время московское», Муниципальная власть, №2, 2004 год, Москва, стр.58-65
[25] Ивановский В. «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии», Казань, 1886 год
[26] Дополнительных к регулярным налогам выплат
[27] В основном на окраинах Франции, в недавно присоединенных провинциях: Бретани, на границе с Испанией, на юге, на восточной границе.
[28]Сельским коммунам было предоставлено право подавать иски в защиту своих интересов.
[29] Дитятин Иван Иванович «Устройство и управление городов России», том 2. Ярославль, 1877 год, стр.1-7.
[30] Больше, чем любой другой европейский монарх. Людовик XV, ставивший преемником Людовика XIV на престоле, приходился ему правнуком.
[31] Ивановский В. «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии», Казань, 1886 год.
Далее:
часть 2
часть 3
часть 4
часть 5
часть 6