Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 2.
Полицейское право: наука о благоустройстве государства и общества. Третий и классический этап возникновения полицейского права.
Ранее: часть 1, часть 2
Часть 3.
7. Не устарела ли классическая парадигма полицейского права?
В первом разделе настоящей работы авторы заявили, что третий, классический этап развития полицейского права продолжается до наших дней, и далее везде употребляли термины «классический» и «современный» как синонимы. Но так ли это? Ведь от эпохи написания классических трудов по полицейскому праву нас отделяет больше века, а для нашего времени это немалый срок. Неужели грандиозные перемены, произошедшие за эти сто лет, не привели к появлению в науке полицейского права чего-то принципиально нового?
Спора нет, и в жизни общества, и в науках об обществе произошли большие перемены, накоплены новые знания, значительно превосходящие те, которыми обладало человечество в начале XX века. Однако авторы не случайно увязали смену этапов возникновения полицейского права со сменой соответствующих парадигм. Принятие некоторой научной парадигмы вовсе не означает, что в ее рамках невозможна никакая модификация лежащих в ее основе принципов. Существованию парадигмы не препятствуют даже отдельные научные факты и гипотезы, противоречащие ей: вспомним об овощах в авоське: капуста выпирает из авоськи мало, а морковь - много, но это не отменяет существования авоськи. Существование парадигмы прекращается только после принятия новой парадигмы, когда старую авоську выкидывают, а овощи перекладывают в новую, до приобретения же новой даже порвавшуюся берегут, ведь за неимением другой и она пока на что-то годится. Именно с этой точки зрения авторы и попытаются объяснить, почему по их мнению третий этап возникновения науки полиции продолжается до наших дней.
Предыдущие разделы, посвященные как достижениям отдельных общественных наук, так и полицеистов XIX века, позволяют глубже понять причины коренных изменений в науке полицейского права, смену научной парадигмы, произошедшую к концу XIX - началу XX века. В XVIII веке внимание общественных наук было сосредоточено в основном на отношениях между государством и единичным человеком, отсюда и попытки сконструировать идеальное государство исключительно из «требований просвещенного разума», и многочисленные «робинзонады», то есть мысленные эксперименты, в ходе которых авторы пытались, исходя из здравого смысла просвещенного человека XVIII века, сформулировать эти «требования просвещенного разума». Не удивительно, что такие научные изыскания, при всей их теоретической важности, мало могли послужить для выработки конкретных рекомендаций по созданию условий безопасности и благосостояния. Там же, где эти рекомендации применялись, они нередко приводили к резне и анархии, за которыми следовала диктатура. Это и произошло в ходе Французской революции, со всей очевидностью продемонстрировавшей, к чему может привести «высвобождение естественного человека», оказывающегося иногда способным на «естественные», но далеко не человеческие поступки[65]. Не удивительно, что даже разумные идеи просветителей воспринимались теоретиками и практиками такой прикладной науки, как полицейское право, с подозрением, и полицеисты предпочитали пользоваться пусть и устаревшими, но проверенными жизнью рецептами.
В XIX веке ситуация изменилась: предметом изучения общественных наук стали не идеальные государство, общество и человек, выведенные пусть и из самых глубоких философских предпосылок, а реально существующие. В ходе этого изучения выяснилось, что реальное общество представляет собой не механическое объединение отдельных индивидуумов, которое можно конструировать по воле и желанию правителя, как дети собирают конструктор, а живой организм, обладающий своими законами развития, и в том числе внутренними механизмами саморегуляции. Выяснилось, что рынок есть не умозрительная конструкция, полученная путем теоретического анализа отношений между двумя робинзонами, а способ саморегуляции экономических отношений, согласования экономических интересов отдельных его участников. Конечно, государство могло пренебрегать и законами общественной жизни, и законами рынка, но пренебрежение это в конце концов приводило к ухудшению условий безопасности и благосостояния, то есть такая деятельность государства была не полицейской, а противополицейской.
А отсюда возникла и необходимость для государства действовать в соответствии с законами социально-экономической жизни, а не против них, отсюда и кардинальная смена парадигмы полицейского права, перенос главной задачи государства с ежедневного, оперативного, «ручного» регулирования социально-экономических процессов на оказание содействия частной и общественной инициативе (включая и инициативу местных сообществ), создание наиболее благоприятных условий для проявления такой инициативы.
Это вовсе не означает «ослабления государства», как часто утверждают и сторонники, и противники классической парадигмы полицейского права, наоборот, государство, освободившись от несвойственных ему функций, может сосредоточить свои усилия на решении именно тех задач, которые без него решаться не могут. Ведь даже если ограничиться только «отрицательными» задачами государства, то есть мерами по устранения препятствий для проявления инициативы граждан и общества, то и тут открывается широкий фронт работ, который во многих странах был запущен именно потому, что государство занималось мелочным регулированием повседневной деятельности. Однако у государств есть не только отрицательные, но и положительные задачи по созданию условий для проявления этой инициативы. Наконец, на государстве лежит обязанность вмешательства в тех случаях, когда механизмы саморегулирования (социальные и рыночные) дают сбои.
Тем не менее, роль государства серьезно меняется. Отсюда и развитие концепций «правового»[66] (то есть действующего в рамках права) государства, в котором особую роль приобретают законодательные и судебные функции: ведь для оперативного вмешательства важнее разветвленный аппарат исполнительной власти, а для создания благоприятных условий - законы и суды. А из изменения роли и задач государства вытекает и изменение устройства государства, отраженные в новой философии права.
Теория абсолютистского государства была обоснована вовсе не теми, кто хотел угодить королевской власти, наоборот, идеологи абсолютизма утверждали, что главной задачей государства является забота о благе всего народа[67], и именно забота об общем благе являлась нравственным и религиозным оправданием абсолютистского государства, отличающим его от самоуправства феодалов[68]. Но поскольку в абсолютистском государстве инициатива принадлежала исключительно государству, а подданные рассматривались как объект опеки, отношения государства к подданным строились по образцу отношений родителей к малолетним детям. Власть заставляла подданных чистить зубы по утрам, изучать иностранные языки и естественные науки, читать книги и газеты[69], учреждать фабрики и промыслы, правильно вести хозяйство и.т.д. Но признание за подданными права на самостоятельную инициативу, более того, признание необходимости этой инициативы для общего блага неизбежно должно было изменить отношения власти и граждан: это отношения между родителями и взрослыми детьми, давно ставшими самостоятельными и обзаведшимися собственным хозяйством. С ними уже нельзя обращаться как с малолетними, более того, они должны получить право на свой голос на семейном совете, что не отменяет ответственности родителей за вмешательство в крайних случаях. Поэтому расширение экономических и общественных свобод неизбежно привело и к расширению политических свобод, росту роли выборных и представительных органов, расширению права граждан на участие в управлении.
Так складывается триада классической парадигмы: свободы экономические - свободы общественные - свободы политические, а в основе классической парадигмы лежит тезис об обществе, и в частности о рынке, как о саморегулирующихся системах, позволяющих им существовать и регулировать возникающие в их рамках отношения без ежеминутного государственного вмешательства.
Именно эти принципы в определенной форме были положены в основу политики социально-экономического порядка «laissez-faire»[70], которая реализовывалась в странах Запада с начала XIX века до Первой Мировой войны. Однако авторы сразу же хотят предупредить: принципы классической парадигмы полицейского права значительно шире оснований политики «laissez-faire», к этой политике не сводятся и этой политикой не исчерпываются. Политика «laissez-faire» является только частным примером реализации принципов классической парадигмы (да еще и не в полном объеме) в конкретных общественно-исторических условиях.
И научные предпосылки классической парадигмы полицейского права, и тем более выводы из них подвергались критике с самого их появления. В связи с тем, что в XIX веке и тем более в XX веке экономические вопросы вышли на первый план, наиболее серьезной критике подверглась классическая политическая экономия, и в первую очередь идея саморегулирующегося рынка.
Критика эта основывалась на вполне реальных основаниях. Уже в 1857 году разразился первый мировой экономический кризис[71] перепроизводства, связанный с нарушением баланса спроса и предложения, результатом которого стало падение производства, рост безработицы и деловой застой, который был преодолен только через несколько лет. В дальнейшем такие кризисы стали повторяться регулярно, и это доказывало, что в системе рынка как саморегулирующегося механизма существуют серьезные недостатки. Однако эта проблема была еще не самой критической, поскольку баланс спроса и предложения, пусть и путем кризиса, все-таки достигался.
Куда более серьезной угрозой для саморегулирующегося рынка стало появление монополий. Механизм саморегуляции рынка был основан (в самой упрощенной форме) на двух китах: свободе конкуренции и ответственности за результаты хозяйствования. Именно на них и покусились возникающие монополии, которые с одной стороны, препятствовали свободе конкуренции, а с другой - пытались снять с себя ответственность за результаты хозяйствования, переложив издержки на общество, а доходы присвоив себе. Именно проблеме монополизации рынков было посвящено большинство экономических исследований, именно она оказалась в центре практической политики. Сторонники рыночных отношений пытались найти способы улучшить функционирование рынка как саморегулирующегося механизма, радикальные критики рыночной системы торжествовали и предрекали ей скорый и окончательный крах. В.И.Ленин в своей работе «Империализм как высшая стадия капитализма» связывал скорый конец капитализма и наступление нового, кардинально отличающегося от него строя. именно с монополизацией рынка и крахом его саморегулирующего механизма.
Однако проблемы возникли и в сфере общественных отношений. Принцип «свободы союзов», сам по себе полезный и даже необходимый, привел к появлению и таких общественных союзов, которые начали выходить за рамки предоставленного им поля «общественных организаций», и стали превращаться в «центры власти», стремящиеся навязывать обществу выгодные им эгоистические решения. Перечень таких «центров» власти не ограничивался монополистическими объединениями и союзами промышленников, на определенном этапе в их число вошли и профсоюзы[72].
Наконец, возникли проблемы и в сфере организации государства. В основе философии права конца XVIII - начала XIX веков лежит возникший еще в эпоху абсолютизма принципа единства и неделимости верховной государственной власти. Новая философия права внесла в эту идею много нового: единая государственная власть делима в своей целостности, и представляет собой единство во множестве: она может быть разделена и по вертикали (Монтескье), и по горизонтали (американские федералисты), и она ограничена некоторыми нравственными принципами[73]. Но при всем этом она остается верховной государственной властью. Она есть единственный источник закона (в унитарном государстве), или единственный источник права делегировать принятие законов иным органам (как в федеративном государстве), но ни один закон не может быть принят в обход этой единой (пусть и структурированной) верховной власти. Однако к концу XIX - началу XX века ситуация начала меняться.
Конечно, во все эпохи государство пытались использовать как инструмент частных интересов. Фаворитизм в эпоху абсолютизма и лоббирование частных интересов через органы государственной власти всегда было распространенным явлением. История Англии дает нам множество примеров парламентских скандалов, когда поднимались вопросы о личной заинтересованности тех или иных законодателей в принятии решений, и если таких примеров в других европейских странах меньше, то это вовсе не говорит о меньшей коррумпированности их властных органов, просто в Англии такие случаи чаще становились предметов публичного расследования.
Однако в конце XIX века возникли иные механизмы реализации частных интересов. Проведение решений через органы государственной власти, открытое лоббирование было хотя и законным, но сложным путем достижения поставленной цели: публичность принятия государственных решений давала противникам лоббистов возможность им препятствовать. Властные группировки, сложившиеся в конце XIX- начале XX века, нашли иной способ проведения нужных им решений - в обход государственной власти, и в этом им помогли именно недостатки политики «laissez-faire».
Законы государства гарантировали свободу промысла, но благодаря договору между несколькими монополистическими объединениями целые сферы предпринимательской деятельности оказывались закрытыми для свободной конкуренции. Законы государства гарантировали свободу труда, но благодаря договорам союзов промышленников с профсоюзами целые сферы производства оказывались недоступны для тех работников, которые не являлись членами этих профсоюзов. Свобода союзов позволяла создавать такие союзы, которые становились угрозой для общества и препятствовали другим гражданам в создании союзов. Так реальные законы страны все больше расходились с писанными законами, зато созданные в соответствии с конституцией властные структуры, например парламент, теряли свою власть в пользу властных сил, которые стояли вне конституции и преследовали свой индивидуальный интерес. Начала создаваться неофеодальная ситуация, и на государственном уровне также возникала групповая анархия и плюрализм. Политика «laissez-faire» была бессильна противостоять этим тенденциям, и начало Первой Мировой войны только ускорило процесс отказа от нее.
С началом Первой Мировой войны мир вступил в эпоху экономической политики экспериментов[74]. Первая Мировая война привела к концентрации в руках правительств воюющих стран таких ресурсов и полномочий, которых власть никогда до того не имела, поэтому даже после окончания войны не спешила с ними расставаться. Обоснование этому нежеланию было найдено: расширение роли государства необходимо потому, что во всех проблемах человечества виновата «рыночная анархия». Именно этот тезис, в более или менее радикальной форме, лежал в основе практически всей политики экспериментов. Общепринятой стала позиция: поскольку свободная экономика дает сбои, то регулирование общественного процесса государство должно взять на себя. Вопрос о том, может ли государство справиться с такой задачей, и каким образом оно будет это делать, мало кем ставился. Наиболее последовательно эта позиция была заявлена марксистами, которые принципиально отказывались обсуждать подробности организации будущего коммунистического общества: раз главная проблема - частная собственность - будет ликвидирована, все остальные проблемы решатся сами собой.
Новое, усилившееся государство, было призвано покончить не только с экономической, но и с политической анархией. Точно так же, как в истории средневековья, уставшего от феодальной анархии, абсолютный властелин представал в образе спасителя от распада государства на борющиеся между собой феодальные власти, в эпоху неофеодализма в роли такого властителя представало усилившееся государство. Мало кто вспомнил, что именно эпоха абсолютизма стала эпохой, при которой фаворитизм расцвел пышным цветом, а сама власть превратилась в частное хозяйство узкого круга приближенных к трону лиц. Мало кто задумался и о том, почему государство начала XX века, ставшее заложником частных интересом, вдруг из-за одного лишь усиления его роли вдруг превратится в защитника общего блага, и не станут ли расширившиеся возможности государства лишь еще одним источником расширения властных полномочий узкой группы лиц?
Проблемы эти очень скоро проявились в ходе реализации политики экспериментов.
В тех странах, где эти новые идеи проводились наиболее последовательно, были созданы централизованно управляемые экономики, а также соответствующие им политические режимы. Еще в середине XX века казалось весьма возможным, что скоро восторжествует новая парадигма полицейской деятельности, в основе которой лежит государственное управление единым централизованным хозяйством и самим обществом, практически слившимся с государством, однако в начале XXI века приходится признать, что ожидание эти пока не оправдались.
В некоторых странах новые идеи проводились с осторожностью, без полного разрушения рыночных и социальных механизмов саморегулирования, поэтому результаты этих экспериментов нуждаются в серьезной и непредвзятой оценке.
Однако приходится признать, что политика экспериментов до сих пор так и не вышла за рамки экспериментов, и при всех недостатках классической парадигмы полицейского права иной у нас пока нет.
8. Заключение.
Рассказом о третьем, классическом этапе полицейского права авторы (в самых общих чертах) завершили рассказ о теории полиции, полицейском государстве и полицейской деятельности, и могут теперь вернуться к той теме, которая и вызвала необходимость обращения к теории полиции: к полицейской деятельности местных самоуправлений, то есть деятельности местных самоуправлений, направленной на создание условий безопасности и благосостояния, а также о роли и месте этой деятельности в полицейской деятельности общества и государства.
Именно третий, классический этап полицейского права связан с ростом роли полицейской деятельности местных самоуправлений, да и вообще с рождением местного самоуправления в современном смысле слова. Не случайно именно к концу XIX века возникает муниципальная наука, особая наука о местном самоуправлении. О том, как развивалось местное самоуправление в XIX веке, какие серьезные изменения и местное самоуправление, и представления общество о его роли претерпели в эти годы, авторы постараются рассказать в следующей публикации.
Примечания:
65. Благодаря Жан-Жаку Руссо сложился культ «естественного человека», в основе которого лежала уверенность, что именно искажения, внесенные в «естественного человека» цивилизацией и есть первопричина всех бедствий человечества. В надежде получить этого «естественного человека» в исходном, природном виде, Руссо выступил с программой реформы педагогики, требуя освободить ребенка от подавления его цивилизованным взрослым миром, отказаться от наказания детей и предоставить их свободному развитию. При всех заслугах Руссо в деле смягчения педагогических приемов, сама идея раскрепощения «естественного человека» строилась на исходно ложном утверждении о том, что «естественный человек» идеален. В ложности этого утверждения человечество не раз убеждалось и до Руссо, и после.
66. В широком смысле слова, то есть не государства как отрицательного деятеля, а как субъекта, действующего в рамках права
67. Не только материальном, но и духовном, поскольку абсолютистское государство унаследовало средневековые представления об обязанностях правителя не только как светского, но и духовного руководителя.
68. Речь идет именно о теории, а не о практике абсолютистских государств, в которых фаворитизм и корыстные интересы стали важнейшей частью политики.
69. Во времена правления Петра I в Санкт-Петербурге был открыт специальный трактир, где посетитель, прочитавший газету, получал бесплатный обед
70. политики экономического либерализма, основанного на требовании свободной конкуренции и невмешательства государства в экономику
71. Локальные кризисы происходили и раньше
72. В современных общественных науках возникновение массовых профсоюзов связывается с возникновением монополистических предпринимательских структур, поскольку, согласно теории монополии, монополии нанимателей могла противостоять только монополия нанимаемых. Однако многие авторы указывают и на случаи, когда именно возникновение профсоюзов, то есть монополии труда, приводило к созданию монополистических объединений предпринимателей, только и способных им противостоять. Для авторов настоящей работы вопрос «кто первый начал» не играет никакой роли, и в том, и в другом случае обе стороны действовали в интересах ограничения конкуренции, являющейся основой рыночного саморегулирования.
73. Это уже вообще средневековая идея, когда ограничением политических решений служила мораль, основанная на религии
73. В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 2.
Полицейское право: наука о благоустройстве государства и общества. Третий и классический этап возникновения полицейского права.
Ранее: часть 1, часть 2
Часть 3.
7. Не устарела ли классическая парадигма полицейского права?
В первом разделе настоящей работы авторы заявили, что третий, классический этап развития полицейского права продолжается до наших дней, и далее везде употребляли термины «классический» и «современный» как синонимы. Но так ли это? Ведь от эпохи написания классических трудов по полицейскому праву нас отделяет больше века, а для нашего времени это немалый срок. Неужели грандиозные перемены, произошедшие за эти сто лет, не привели к появлению в науке полицейского права чего-то принципиально нового?
Спора нет, и в жизни общества, и в науках об обществе произошли большие перемены, накоплены новые знания, значительно превосходящие те, которыми обладало человечество в начале XX века. Однако авторы не случайно увязали смену этапов возникновения полицейского права со сменой соответствующих парадигм. Принятие некоторой научной парадигмы вовсе не означает, что в ее рамках невозможна никакая модификация лежащих в ее основе принципов. Существованию парадигмы не препятствуют даже отдельные научные факты и гипотезы, противоречащие ей: вспомним об овощах в авоське: капуста выпирает из авоськи мало, а морковь - много, но это не отменяет существования авоськи. Существование парадигмы прекращается только после принятия новой парадигмы, когда старую авоську выкидывают, а овощи перекладывают в новую, до приобретения же новой даже порвавшуюся берегут, ведь за неимением другой и она пока на что-то годится. Именно с этой точки зрения авторы и попытаются объяснить, почему по их мнению третий этап возникновения науки полиции продолжается до наших дней.
Предыдущие разделы, посвященные как достижениям отдельных общественных наук, так и полицеистов XIX века, позволяют глубже понять причины коренных изменений в науке полицейского права, смену научной парадигмы, произошедшую к концу XIX - началу XX века. В XVIII веке внимание общественных наук было сосредоточено в основном на отношениях между государством и единичным человеком, отсюда и попытки сконструировать идеальное государство исключительно из «требований просвещенного разума», и многочисленные «робинзонады», то есть мысленные эксперименты, в ходе которых авторы пытались, исходя из здравого смысла просвещенного человека XVIII века, сформулировать эти «требования просвещенного разума». Не удивительно, что такие научные изыскания, при всей их теоретической важности, мало могли послужить для выработки конкретных рекомендаций по созданию условий безопасности и благосостояния. Там же, где эти рекомендации применялись, они нередко приводили к резне и анархии, за которыми следовала диктатура. Это и произошло в ходе Французской революции, со всей очевидностью продемонстрировавшей, к чему может привести «высвобождение естественного человека», оказывающегося иногда способным на «естественные», но далеко не человеческие поступки[65]. Не удивительно, что даже разумные идеи просветителей воспринимались теоретиками и практиками такой прикладной науки, как полицейское право, с подозрением, и полицеисты предпочитали пользоваться пусть и устаревшими, но проверенными жизнью рецептами.
В XIX веке ситуация изменилась: предметом изучения общественных наук стали не идеальные государство, общество и человек, выведенные пусть и из самых глубоких философских предпосылок, а реально существующие. В ходе этого изучения выяснилось, что реальное общество представляет собой не механическое объединение отдельных индивидуумов, которое можно конструировать по воле и желанию правителя, как дети собирают конструктор, а живой организм, обладающий своими законами развития, и в том числе внутренними механизмами саморегуляции. Выяснилось, что рынок есть не умозрительная конструкция, полученная путем теоретического анализа отношений между двумя робинзонами, а способ саморегуляции экономических отношений, согласования экономических интересов отдельных его участников. Конечно, государство могло пренебрегать и законами общественной жизни, и законами рынка, но пренебрежение это в конце концов приводило к ухудшению условий безопасности и благосостояния, то есть такая деятельность государства была не полицейской, а противополицейской.
А отсюда возникла и необходимость для государства действовать в соответствии с законами социально-экономической жизни, а не против них, отсюда и кардинальная смена парадигмы полицейского права, перенос главной задачи государства с ежедневного, оперативного, «ручного» регулирования социально-экономических процессов на оказание содействия частной и общественной инициативе (включая и инициативу местных сообществ), создание наиболее благоприятных условий для проявления такой инициативы.
Это вовсе не означает «ослабления государства», как часто утверждают и сторонники, и противники классической парадигмы полицейского права, наоборот, государство, освободившись от несвойственных ему функций, может сосредоточить свои усилия на решении именно тех задач, которые без него решаться не могут. Ведь даже если ограничиться только «отрицательными» задачами государства, то есть мерами по устранения препятствий для проявления инициативы граждан и общества, то и тут открывается широкий фронт работ, который во многих странах был запущен именно потому, что государство занималось мелочным регулированием повседневной деятельности. Однако у государств есть не только отрицательные, но и положительные задачи по созданию условий для проявления этой инициативы. Наконец, на государстве лежит обязанность вмешательства в тех случаях, когда механизмы саморегулирования (социальные и рыночные) дают сбои.
Тем не менее, роль государства серьезно меняется. Отсюда и развитие концепций «правового»[66] (то есть действующего в рамках права) государства, в котором особую роль приобретают законодательные и судебные функции: ведь для оперативного вмешательства важнее разветвленный аппарат исполнительной власти, а для создания благоприятных условий - законы и суды. А из изменения роли и задач государства вытекает и изменение устройства государства, отраженные в новой философии права.
Теория абсолютистского государства была обоснована вовсе не теми, кто хотел угодить королевской власти, наоборот, идеологи абсолютизма утверждали, что главной задачей государства является забота о благе всего народа[67], и именно забота об общем благе являлась нравственным и религиозным оправданием абсолютистского государства, отличающим его от самоуправства феодалов[68]. Но поскольку в абсолютистском государстве инициатива принадлежала исключительно государству, а подданные рассматривались как объект опеки, отношения государства к подданным строились по образцу отношений родителей к малолетним детям. Власть заставляла подданных чистить зубы по утрам, изучать иностранные языки и естественные науки, читать книги и газеты[69], учреждать фабрики и промыслы, правильно вести хозяйство и.т.д. Но признание за подданными права на самостоятельную инициативу, более того, признание необходимости этой инициативы для общего блага неизбежно должно было изменить отношения власти и граждан: это отношения между родителями и взрослыми детьми, давно ставшими самостоятельными и обзаведшимися собственным хозяйством. С ними уже нельзя обращаться как с малолетними, более того, они должны получить право на свой голос на семейном совете, что не отменяет ответственности родителей за вмешательство в крайних случаях. Поэтому расширение экономических и общественных свобод неизбежно привело и к расширению политических свобод, росту роли выборных и представительных органов, расширению права граждан на участие в управлении.
Так складывается триада классической парадигмы: свободы экономические - свободы общественные - свободы политические, а в основе классической парадигмы лежит тезис об обществе, и в частности о рынке, как о саморегулирующихся системах, позволяющих им существовать и регулировать возникающие в их рамках отношения без ежеминутного государственного вмешательства.
Именно эти принципы в определенной форме были положены в основу политики социально-экономического порядка «laissez-faire»[70], которая реализовывалась в странах Запада с начала XIX века до Первой Мировой войны. Однако авторы сразу же хотят предупредить: принципы классической парадигмы полицейского права значительно шире оснований политики «laissez-faire», к этой политике не сводятся и этой политикой не исчерпываются. Политика «laissez-faire» является только частным примером реализации принципов классической парадигмы (да еще и не в полном объеме) в конкретных общественно-исторических условиях.
И научные предпосылки классической парадигмы полицейского права, и тем более выводы из них подвергались критике с самого их появления. В связи с тем, что в XIX веке и тем более в XX веке экономические вопросы вышли на первый план, наиболее серьезной критике подверглась классическая политическая экономия, и в первую очередь идея саморегулирующегося рынка.
Критика эта основывалась на вполне реальных основаниях. Уже в 1857 году разразился первый мировой экономический кризис[71] перепроизводства, связанный с нарушением баланса спроса и предложения, результатом которого стало падение производства, рост безработицы и деловой застой, который был преодолен только через несколько лет. В дальнейшем такие кризисы стали повторяться регулярно, и это доказывало, что в системе рынка как саморегулирующегося механизма существуют серьезные недостатки. Однако эта проблема была еще не самой критической, поскольку баланс спроса и предложения, пусть и путем кризиса, все-таки достигался.
Куда более серьезной угрозой для саморегулирующегося рынка стало появление монополий. Механизм саморегуляции рынка был основан (в самой упрощенной форме) на двух китах: свободе конкуренции и ответственности за результаты хозяйствования. Именно на них и покусились возникающие монополии, которые с одной стороны, препятствовали свободе конкуренции, а с другой - пытались снять с себя ответственность за результаты хозяйствования, переложив издержки на общество, а доходы присвоив себе. Именно проблеме монополизации рынков было посвящено большинство экономических исследований, именно она оказалась в центре практической политики. Сторонники рыночных отношений пытались найти способы улучшить функционирование рынка как саморегулирующегося механизма, радикальные критики рыночной системы торжествовали и предрекали ей скорый и окончательный крах. В.И.Ленин в своей работе «Империализм как высшая стадия капитализма» связывал скорый конец капитализма и наступление нового, кардинально отличающегося от него строя. именно с монополизацией рынка и крахом его саморегулирующего механизма.
Однако проблемы возникли и в сфере общественных отношений. Принцип «свободы союзов», сам по себе полезный и даже необходимый, привел к появлению и таких общественных союзов, которые начали выходить за рамки предоставленного им поля «общественных организаций», и стали превращаться в «центры власти», стремящиеся навязывать обществу выгодные им эгоистические решения. Перечень таких «центров» власти не ограничивался монополистическими объединениями и союзами промышленников, на определенном этапе в их число вошли и профсоюзы[72].
Наконец, возникли проблемы и в сфере организации государства. В основе философии права конца XVIII - начала XIX веков лежит возникший еще в эпоху абсолютизма принципа единства и неделимости верховной государственной власти. Новая философия права внесла в эту идею много нового: единая государственная власть делима в своей целостности, и представляет собой единство во множестве: она может быть разделена и по вертикали (Монтескье), и по горизонтали (американские федералисты), и она ограничена некоторыми нравственными принципами[73]. Но при всем этом она остается верховной государственной властью. Она есть единственный источник закона (в унитарном государстве), или единственный источник права делегировать принятие законов иным органам (как в федеративном государстве), но ни один закон не может быть принят в обход этой единой (пусть и структурированной) верховной власти. Однако к концу XIX - началу XX века ситуация начала меняться.
Конечно, во все эпохи государство пытались использовать как инструмент частных интересов. Фаворитизм в эпоху абсолютизма и лоббирование частных интересов через органы государственной власти всегда было распространенным явлением. История Англии дает нам множество примеров парламентских скандалов, когда поднимались вопросы о личной заинтересованности тех или иных законодателей в принятии решений, и если таких примеров в других европейских странах меньше, то это вовсе не говорит о меньшей коррумпированности их властных органов, просто в Англии такие случаи чаще становились предметов публичного расследования.
Однако в конце XIX века возникли иные механизмы реализации частных интересов. Проведение решений через органы государственной власти, открытое лоббирование было хотя и законным, но сложным путем достижения поставленной цели: публичность принятия государственных решений давала противникам лоббистов возможность им препятствовать. Властные группировки, сложившиеся в конце XIX- начале XX века, нашли иной способ проведения нужных им решений - в обход государственной власти, и в этом им помогли именно недостатки политики «laissez-faire».
Законы государства гарантировали свободу промысла, но благодаря договору между несколькими монополистическими объединениями целые сферы предпринимательской деятельности оказывались закрытыми для свободной конкуренции. Законы государства гарантировали свободу труда, но благодаря договорам союзов промышленников с профсоюзами целые сферы производства оказывались недоступны для тех работников, которые не являлись членами этих профсоюзов. Свобода союзов позволяла создавать такие союзы, которые становились угрозой для общества и препятствовали другим гражданам в создании союзов. Так реальные законы страны все больше расходились с писанными законами, зато созданные в соответствии с конституцией властные структуры, например парламент, теряли свою власть в пользу властных сил, которые стояли вне конституции и преследовали свой индивидуальный интерес. Начала создаваться неофеодальная ситуация, и на государственном уровне также возникала групповая анархия и плюрализм. Политика «laissez-faire» была бессильна противостоять этим тенденциям, и начало Первой Мировой войны только ускорило процесс отказа от нее.
С началом Первой Мировой войны мир вступил в эпоху экономической политики экспериментов[74]. Первая Мировая война привела к концентрации в руках правительств воюющих стран таких ресурсов и полномочий, которых власть никогда до того не имела, поэтому даже после окончания войны не спешила с ними расставаться. Обоснование этому нежеланию было найдено: расширение роли государства необходимо потому, что во всех проблемах человечества виновата «рыночная анархия». Именно этот тезис, в более или менее радикальной форме, лежал в основе практически всей политики экспериментов. Общепринятой стала позиция: поскольку свободная экономика дает сбои, то регулирование общественного процесса государство должно взять на себя. Вопрос о том, может ли государство справиться с такой задачей, и каким образом оно будет это делать, мало кем ставился. Наиболее последовательно эта позиция была заявлена марксистами, которые принципиально отказывались обсуждать подробности организации будущего коммунистического общества: раз главная проблема - частная собственность - будет ликвидирована, все остальные проблемы решатся сами собой.
Новое, усилившееся государство, было призвано покончить не только с экономической, но и с политической анархией. Точно так же, как в истории средневековья, уставшего от феодальной анархии, абсолютный властелин представал в образе спасителя от распада государства на борющиеся между собой феодальные власти, в эпоху неофеодализма в роли такого властителя представало усилившееся государство. Мало кто вспомнил, что именно эпоха абсолютизма стала эпохой, при которой фаворитизм расцвел пышным цветом, а сама власть превратилась в частное хозяйство узкого круга приближенных к трону лиц. Мало кто задумался и о том, почему государство начала XX века, ставшее заложником частных интересом, вдруг из-за одного лишь усиления его роли вдруг превратится в защитника общего блага, и не станут ли расширившиеся возможности государства лишь еще одним источником расширения властных полномочий узкой группы лиц?
Проблемы эти очень скоро проявились в ходе реализации политики экспериментов.
В тех странах, где эти новые идеи проводились наиболее последовательно, были созданы централизованно управляемые экономики, а также соответствующие им политические режимы. Еще в середине XX века казалось весьма возможным, что скоро восторжествует новая парадигма полицейской деятельности, в основе которой лежит государственное управление единым централизованным хозяйством и самим обществом, практически слившимся с государством, однако в начале XXI века приходится признать, что ожидание эти пока не оправдались.
В некоторых странах новые идеи проводились с осторожностью, без полного разрушения рыночных и социальных механизмов саморегулирования, поэтому результаты этих экспериментов нуждаются в серьезной и непредвзятой оценке.
Однако приходится признать, что политика экспериментов до сих пор так и не вышла за рамки экспериментов, и при всех недостатках классической парадигмы полицейского права иной у нас пока нет.
8. Заключение.
Рассказом о третьем, классическом этапе полицейского права авторы (в самых общих чертах) завершили рассказ о теории полиции, полицейском государстве и полицейской деятельности, и могут теперь вернуться к той теме, которая и вызвала необходимость обращения к теории полиции: к полицейской деятельности местных самоуправлений, то есть деятельности местных самоуправлений, направленной на создание условий безопасности и благосостояния, а также о роли и месте этой деятельности в полицейской деятельности общества и государства.
Именно третий, классический этап полицейского права связан с ростом роли полицейской деятельности местных самоуправлений, да и вообще с рождением местного самоуправления в современном смысле слова. Не случайно именно к концу XIX века возникает муниципальная наука, особая наука о местном самоуправлении. О том, как развивалось местное самоуправление в XIX веке, какие серьезные изменения и местное самоуправление, и представления общество о его роли претерпели в эти годы, авторы постараются рассказать в следующей публикации.
Примечания:
65. Благодаря Жан-Жаку Руссо сложился культ «естественного человека», в основе которого лежала уверенность, что именно искажения, внесенные в «естественного человека» цивилизацией и есть первопричина всех бедствий человечества. В надежде получить этого «естественного человека» в исходном, природном виде, Руссо выступил с программой реформы педагогики, требуя освободить ребенка от подавления его цивилизованным взрослым миром, отказаться от наказания детей и предоставить их свободному развитию. При всех заслугах Руссо в деле смягчения педагогических приемов, сама идея раскрепощения «естественного человека» строилась на исходно ложном утверждении о том, что «естественный человек» идеален. В ложности этого утверждения человечество не раз убеждалось и до Руссо, и после.
66. В широком смысле слова, то есть не государства как отрицательного деятеля, а как субъекта, действующего в рамках права
67. Не только материальном, но и духовном, поскольку абсолютистское государство унаследовало средневековые представления об обязанностях правителя не только как светского, но и духовного руководителя.
68. Речь идет именно о теории, а не о практике абсолютистских государств, в которых фаворитизм и корыстные интересы стали важнейшей частью политики.
69. Во времена правления Петра I в Санкт-Петербурге был открыт специальный трактир, где посетитель, прочитавший газету, получал бесплатный обед
70. политики экономического либерализма, основанного на требовании свободной конкуренции и невмешательства государства в экономику
71. Локальные кризисы происходили и раньше
72. В современных общественных науках возникновение массовых профсоюзов связывается с возникновением монополистических предпринимательских структур, поскольку, согласно теории монополии, монополии нанимателей могла противостоять только монополия нанимаемых. Однако многие авторы указывают и на случаи, когда именно возникновение профсоюзов, то есть монополии труда, приводило к созданию монополистических объединений предпринимателей, только и способных им противостоять. Для авторов настоящей работы вопрос «кто первый начал» не играет никакой роли, и в том, и в другом случае обе стороны действовали в интересах ограничения конкуренции, являющейся основой рыночного саморегулирования.
73. Это уже вообще средневековая идея, когда ограничением политических решений служила мораль, основанная на религии
73. В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995