Уроки Пикалёво
Уроки Пикалёво
Возможно ли местное самоуправление в моногородах?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра "Муниципалитет"
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
«Глокая куздра штеко будланула бокра и курдячит бокрёнка»
Л.В.Щерба, «Основы языкознания»
Город Пикалево в Ленинградской области прославился на всю России благодаря конфликту между администрацией и работниками фактически единственного в городе предприятия - «Пикалёвского глинозёмного завода» [1]: доведенные до отчаяния многомесячными задержками заработной платы, работники после многочисленных местных акций протеста 2 июня 2009 года перекрыли федеральную трассу Новая Ладога - Вологда. Перекрытие трассы вызвало вмешательство в конфликт первых лиц государства, что и привлекло повышенное внимание средств массовой информации. Мнения о действиях митингующих высказывались самые разные: от безоговорочной поддержки через умеренное сочувствие [2] до обвинений в лености и нежелании самим позаботиться о своей судьбе. По-разному оценивались действия администрации и собственников завода: от обвинений их во всех бедах Пикалево до некоторого сочувствия [3]. Но в одном все высказывавшиеся были единодушны: конфликт в Пикалево - не единичный случай, а типичное явление, и таких городов, и таких конфликтов в России сотни, просто о них пишут меньше. Единичный случай может быть разрешен вмешательством первых лиц государства, но типичная проблема нуждается в создании регулярных механизмов ее решения. А для создания таких регулярных механизмов необходимо ответить на три вопроса: 1) в чем проблема российских моногородов? 2) кто должен отвечать за решение этой проблемы? 3) что делать с моногородами? Пока что определенных ответов на эти вопросы не дано.
Вмешательство Председателя Правительства России в конфликт в Пикалево породило у многих граждан России надежду на то, что такое же вмешательство поможет и им решить свои проблемы. Однако и размеры России, и многочисленность моногородов не позволяют надеяться на то, что Федеральный Центр сможет эффективно справиться с возникшими проблемами. На встрече с губернаторами Президент России указал, что ответственность за решение проблем моногородов несут региональные власти. Однако вскоре после этого Председатель Совета Федерации [4] в свою очередь заявил, что "у местных властей и хозяев предприятий не получится переложить ответственность за моногорода на Правительство" [5]. Таким образом, вопрос о том, кто отвечает за моногорода, остался открытым. Также нет и ответа на вопрос, что делать с моногородами: спектр рознится от предложения «ничего не делать» [6] до предложения «закрыть проблемные города»: не случайно большое внимание привлекла информация о том, что в США предлагается «ненужные» города снести [7]. Поэтому авторы и решили дать свой вариант ответов на поставленные вопросы.
1. Проблема российских моногородов заключается в том, что они суть советские соцгорода, а соцгород - город «при промышленности». Все советские соцгорода строились «при промышленности», просто моногорода были городами при одном единственном предприятии.
Поселения при предприятиях существовали и существуют во многих странах мира [8], в том числе и в России до 1917 года [9], однако не именуются городами, ибо само понятие города предполагает некое многообразие, возможность для того, кто выбрал городскую жизнь, выбирать себе и род занятия. Именно об этой стороне притягательности городской жизни пишет Эбенезер Говард: «Мы увидим, что городской магнит, сравнительно с магнитом деревни, предлагает преимущества высокой заработной платы, легкого приискания работы, заманчивые перспективы будущих успехов…» [10]. Однако проблема города как некоторого многообразия, «пестроты жизни», в современном законодательстве России не только не отражена, но даже не осознается. Несмотря на то, что в ОКТМО [11] говорится, что городские поселения могут быть как городами, так и поселками городского типа, что существует даже официальная классификация городов: малые, средние, большие и.т.д., но она основана исключительно на численности населения, о том же, что такое город и чем он отличается от поселка городского типа в отечественном законодательстве ничего не сказано. ОКТМО напоминает фразу, избранную эпиграфом к настоящей реплике: понятно, что «глокая куздра» находится в некоторых отношениях с бокрами, но кто такая «куздра» и почему она «глокая», кто такие «бокр» и «бокрёнок», неизвестно.
Проблемы моногородов не следует смешивать с проблемами малых и средних городов, хотя у них есть немало общего. В небольшом городе обычно и возможность выбора невелика, что вызывает отток населения в большие города с большими возможностями выбора, однако даже в маленьком городе такая возможность все-таки есть, а в моногороде ее нет. Малый город «обслуживает» окружающую сельскую местность, что создает дополнительные возможности, а единственное предприятие моногорода никак не связано с окружающей сельской местностью, его продукция производится для иных потребителей. Моногорода вовсе не обязательно являются небольшими городами, многими признаками моногорода обладает Тольятти, фактически до сих пор остающийся поселением при Автовазе. В Тольятти уже не раз возникали конфликты, подобные конфликту в Пикалево, отсюда и усилия Федерального Центра по поддержке Автоваза и связанных с ним предприятий.
Положение поселка при единственном предприятии серьезно сужает и без того не слишком большие возможности местного самоуправления в моногородах. Дискуссия о конфликте в Пикалево сосредоточилась на теме невыплаты заработной платы, однако задержки заработной платы бывают и в Москве. А вот то, что в Пикалево началось отключение общих городских коммунальных сетей [12], что в перспективе угрожало разрушением и сетям, и домам, привлекло куда меньше внимания. А ведь именно «городское благоустройство в узком смысле слова», то, что в советское время называлось жилищно-коммунальном хозяйством, входит согласно действующему законодательству в компетенцию местного самоуправления, и именно в этом чуть ли не единственном порученном ему вопросе местное самоуправление в моногороде оказалось бессильным. Не важно даже, остаются ли коммунальные сети моногорода и принадлежавший предприятию жилищный фонд в собственности предприятия, или передаются местному самоуправлению, единственным источником их поддержания является предприятие. Можно сколько угодно избирать мэра и советников, все равно все городские вопросы будут решаться в заводоуправлении. Митингующие в Пикалево это быстро поняли: первой их акцией стала попытка давления на местные власти, но вскоре они перешли к более масштабным акциям.
2. Общую организацию программы решения проблем моногородов, включая принятие необходимых нормативных актов, контроль и финансирование должен взять на себя Федеральный Центр, реализацию конкретных программ - власти субъектов Российской Федерации, а исполнение их - органы местного самоуправления.
Обоснуем это утверждение, опираясь на законы науки «полицейского права» [13], утверждающей, что общество, признающее достоинство и свободу граждан, построено как бы снизу вверх. Гражданам предоставляется свобода в выборе своего жизненного пути и решении своих проблем, если они не нарушают закон или не обратились к обществу за помощью. В тех же случаях, когда возможностей и сил самих граждан оказывается недостаточно для решения встающих перед ними проблем, на помощь гражданам должны последовательно приходить “вышележащие этажи” общества и государства: гражданские структуры, затем местное самоуправление, а уж если и его возможности оказываются недостаточными, то государство.
Сами жители моногородов решить свои проблемы не могут. Предложение «работать не по найму» вряд ли плодотворно: мало того, что открытие «своего дела», даже индивидуального, требует и некоторых свойств характера, и ресурсов, и поддержки со стороны власти, в дополнение к этому в моногороде, где единственное предприятие «лежит на боку», трудно рассчитывать на платежеспособный спрос со стороны его жителей. Значит, практически единственная альтернатива - искать работу на предприятиях в других городах [14]. Однако такой поиск работы сталкивается с серьезными проблемами: большинство моногородов удалены от других мест приложения труда [15], мало того, что расходы на поездки составляют несколько тысяч рублей в месяц, а это в условиях экономического кризиса немалая часть заработной платы, но и любые междугородние поездки в нашей провинции связаны с серьезными проблемами. Даже большинство жителей Подмосковья, работающих в Москве [16], проживают вблизи железнодорожных станций, местные автобусы являются только дополнением к железнодорожным поездам, а маршрутные такси - экзотикой, те же, кто ездят на работу на своей машине [17], регулярно стоят в многокилометровых пробках. С теми же проблемами столкнутся и жители удаленных моногородов [18], если их жители в массовом порядке попытаются искать работу в соседних городах. Единственная альтернатива - покидать свои города и уезжать в надежде на неопределенное будущее.
Не удастся возложить ответственность за моногорода и на «хозяев предприятий», и в первую очередь потому, что предприятие - коммерческая организация, созданная для получения прибыли, а не благотворительное общество. Конечно, в рамках действующего законодательства надо сделать все возможное, чтобы предприятия выполняли свои обязательства перед работниками, чтобы избежать «злостных банкротств» и иных мошеннических действий, чтобы стимулировать предприятия к продолжению работы, но многие предприятия были созданы в совершенно иных социально-экономических условиях, и сохранение их в современной ситуации невозможно. Здесь не поможет и национализация, если она не предполагает серьезного перепрофилирования предприятия: в противном случае предприятие просто ляжет тяжким грузом на государственный бюджет, и национализация только отсрочит неизбежный кризис.
На муниципалитеты в решении проблем моногородов надежды мало. Даже в тех странах, где муниципалитеты обладают более широкими правами, чем в России, их возможности по оперативной борьбой с безработицей невелики: практически единственный инструмент создания дополнительных рабочих мест - организация городских общественных работ - требует серьезных расходов, а даже богатые города с большими доходами и собственностью обычно не имеют свободных средств, наоборот, вынуждены искать займы для реализации городских проектов. Правда, в долгосрочной перспективе городские самоуправления в развитых странах обладают серьезными возможностями, побуждающими открывать в городах новые предприятия или сохранять старые. Однако существуют ли такие возможности в России? Предоставление земельных участков - но в России до сих пор не проведено межевание земли, и ни один муниципалитет не может быть уверен в прочности своей земельной собственности. Предоставление льгот по налогообложению - но в России налоги на предприятия находятся вне сферы муниципального налогообложения, а поэтому и льготы по нему муниципалитеты предоставить не могут: хотя налог на доходы и составляет значительную часть местных бюджетов, он поступает из субъекта федерации.
И наконец, не следует забывать, что действующее в России законодательство о местном самоуправлении ограничивает полномочия муниципалитетов узким кругом вопросов, выходить за который они не имеют права. Шаг вправо, шаг влево приравнивается к побегу, а содействие промышленному и торговому развитию в полномочия муниципалитетов не входит, поэтому любой мэр, попытавшийся что-то предпринять в этой сфере, по букве закона подлежит не только административной, но и уголовной ответственности. Муниципалитетам «запрещено» иметь доходную собственность, а значит, и муниципализация предприятий невозможна. Все вышесказанное относится и к городам, обладающим правами муниципального района.
Таким образом, единственным субъектом, имеющим возможности для решения проблем моногородов в России, является государство. В федеративном государстве, каким по Конституции является Российская Федерации, в такой роли обычно выступают субъекты федерации, тем более, что в России моногородов несколько сотен, а в каждом субъекте Российской Федерации - максимум несколько десятков, что позволяет учесть индивидуальные особенности каждого. Однако поскольку в России произошла централизация финансовых средств, и большинство субъектов Российской Федерации существуют на дотации Федерального Центра, они могут быть только его «подрядчиками».
3) Надо превратить моногорода в полноценные города. Этому решению существует только две альтернативы: оставить все как есть или смириться с постепенным исчезновением этих городов или даже ликвидировать их в приказном порядке.
Оставить все как есть можно только там, где единственное предприятие моногорода сохраняет перспективы долгосрочного существования. Обычно это относится к ЗАТО, то есть городам особого назначения, созданным с целью обеспечения особенных потребностей государства, поэтому государство и должно взять на себя их поддержание, а также поддержание инфраструктуры обслуживающих их городов. Однако и тут неплохо было бы предпринять меры по диверсификации городской жизни в тех пределах, в которых это позволяет предназначение города.
Пассивная или активная «эвтаназия» моногородов представляется наихудшим выходом из положения, и в первую очередь потому, что городов в России мало, учитывая ее громадные размеры. Нельзя сравнивать Россию с США: в США действительно немало заброшенных городов, но именно потому, что городов в США имеется в избытке. Города эти возникали в основном по инициативе их жителей, и забрасывались потому, что не оправдывали возлагавшихся на них надежд, а жители их перебирались в другое место и основывали новый город [19]. В России большинство городов возникло по инициативе государства, новые города должны были стать центрами уездов, узлами, скрепляющими громадную территорию сельской России [20]. В России до сих пор лишь немногие субъекты федерации обладают достаточной по средним европейским меркам плотностью городов и поселений городского типа, в остальных же их число меньше числа районов, и центрами многих районов являются сельские поселения. В такой ситуации даже поселение без статуса города - поселок городского типа, имеющий значение для окружающей его территории - представляет ценность. На этом фоне закрытие моногорода, даже при его малой связи с окружающей сельской местностью, приведет к дальнейшей деградации этой местности.
Да и сам моногород представляет собой ценность: это жилье, вполне пригодное для проживания, коммунальные сети, школы и иные учебные заведения, поликлиники и больницы, кинотеатры, библиотеки, клубы, фабричные здания, и наконец, что куда важнее, жители. Многие моногорода были созданы при предприятиях оборонной промышленности, поэтому их жители обладают хорошим образованием и профессиональной квалификацией. Разрушить все это легко, а восстановить будет и трудно, и дорого.
Поэтому надо предпринять все усилия для того, чтобы превратить моногорода в полноценные города, обладающие внутренней сложность, многообразием, предоставляющим их жителям возможности выбора. К сожалению, пока что многие меры Федерального Центра идут в противоположном направлении. Например, идея закрытия филиалов ВУЗов не имеет ничего общего с повышением качества образования, зато ведет к понижению разнообразия городов: город, лишившийся единственного высшего учебного заведения, делает очередной шаг к деградации. Развитие транспортной сети, позволяющей жителям моногородов работать в соседних городах, также будет способствовать диверсификации: ведь расстояние измеряется не километрами, а минутами и рублями. Именно улучшение транспортного сообщения в 1930-ые годы серьезно улучшило жилищные условия многих англичан, позволив им жить в пригородах, а работать в городах [21].
Наконец, можно вспомнить и тот факт, в что русском праве слово «пригород» вовсе не обязательно означало непосредственно прилегающее к городу поселение [22], а то, что представлял с городом единый организм, объединенный общим управлением, позволяющим пригороду постепенно «встать на ноги» и стать полноценным городом. В ХХ веке развиваются «кооперация» городов и агломерационные процессы, происходит формирование новых типов локальных систем расселения, но к сожалению в России терминологический и понятийный аппарат описания таких систем не развивается.
А когда моногорода станут полноценными городами, реальными самоорганизующимися и самоуправляющимися организмами, им потребуется не нынешнее усеченное местное самоуправление, занимающееся «жилищно-коммунальным хозяйством», а полноценное «городское общественное управление», городское хозяйство и городская социальная инфраструктура. Впрочем, это уже другая история.
Примечания
[1] В последние годы из состава компании «Пикалёвский глинозёмный завод» были формально выделены компании «Пикалёвский цемент» и «Метахим», однако они, как было и при создании завода, связаны единой технологической цепочкой, поэтому фактически остаются единым предприятием.
[2] Жить людям надо, но зачем же федеральную трассу перекрывать, чем водители-то виноваты?
[3] Опять власть вместо того, чтобы заниматься своими делами, пытается командовать предприятиями.
[4] Органа, представляющего исполнительные и законодательные власти субъектов Российской Федерации
[5] http://www.spravedlivie.ru/news/one_1043.htm
[6] Фактически «ничего» не решил и визит Председателя Правительства в Пикалево, ведь через некоторое время проблема возникнет вновь.
[7] «В США города с безработными начнут сносить», http://www.vesti.az/news.php?id=8762
[8] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка), СПб, 1902 год
[9] В.В.Святловский, Жилищный вопрос с экономической точки зрения вып. 4, Жилищный вопрос в России (очерк жилищных условий), СПб, 1902 год
[10] Говард Эбенезер «Города-сады будущего» СПб, 1911 год, стр.9-10
[11] Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований, утверждён 14 декабря 2005 года
[12] Чего в больших городах не происходит, отключают отдельных пользователей, но не всю сеть.
[13] Андреевский И.Е. «Полицейское право», т.1-2 СПб, 1874-1876
[14] Подавляющее большинство горожан работа в сельской местности не устроит.
[15] Те моногорода, которые находятся рядом с большими городами, не вызывают проблем, так как входят в состав единой городской агломерации.
[16] А в Подмосковье транспортная сеть достаточно развита.
[17] Не говоря уже о том, что машина - удовольствие недешевое.
[18] А таких большинство.
[19] Даниел Бурстин, «Американцы: национальный опыт», Москва, 1993 год, стр.149-219
[20] Дитятин И. Устройство и управление городов России, т.I-II Ярославль 1875-1878
[21] A.E.Holmans “Housing policy in Britain”, London, 1987
[22] Иногда пригород располагался на весьма большом удалении от города, к которому был приписан, к примеру, Псков долгое время был пригородом Великого Новгорода.