К теме «жилищного вопроса»
Жилье бывает или доступным, или комфортным.
Почему пробуксовывает национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра "Муниципалитет"
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Мамаев: «А зачем же нанимали, коли не по средствам? ...Из большой-то квартиры да придется в одной комнате жить; приятно это будет?»
Глумов: «Нет, я хочу еще больше нанять».
Мамаев: «Как так больше? На этой жить средств нет, а нанимаете больше! Какой же у вас резон?»
Глумов: «Никакого резона. По глупости».
А.Н.Островский, «На всякого мудреца довольно простоты»
В последнее время участились заявления лиц, ответственных за национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» о том, что «отдельные проблемы» в реализации национального проекта связаны с начавшимся международным экономическим кризисом: сворачивание жилищного строительства, коллапс ипотеки. До начала же кризиса все было хорошо: объемы жилищного строительства росли, комфортность нового жилья повышалась, ипотека развивалась. Подобные заявления побудили авторов нарушить запланированную последовательность эпизодов, посвященных жилищному вопросу и логике его решения, и высказать в форме краткой реплики, не претендующей на исчерпывающий анализ национального проекта, свое мнение о нем.
В странах с многоукладной собственностью и рыночными отношениями рост объемов жилищного строительства и повышение комфортабельности жилья сами по себе еще не говорят об успешной реализации государственных (и муниципальных) жилищных программ. Это в СССР, где существовало единое общегосударственное централизованное хозяйство, любая инициатива по строительству жилья исходила только от государства, а в современной России каждый, кто имеет средства, может строить жилье для себя или на продажу без всякой государственной программы.
Более того, рост объемов жилищного строительства и повышение комфортабельности жилья далеко не всегда приводят к ослаблению жилищной нужды: в Англии начала XIX века городское жилье строилось, а жилищные условия значительного числа горожан ухудшались. Именно из осознания того факта, что самих по себе рыночных механизмов и частной инициативы недостаточно для преодоления жилищной нужды, и родился современный жилищный вопрос [1], и возникли первые государственные [2] и муниципальные [3] жилищные программы, призванные компенсировать недостаточность рыночных механизмов.
Главная проблема национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в том, что он является не жилищной программой с четкими и реальными целями, предлагающей средства их достижения, а набором зачастую взаимоисключающих друг друга проектов, рассчитанных на слишком длительный срок, да еще и привязанных не к достижению определенных условий, а к заранее заявленным датам [4]. Внутренняя противоречивость проекта заявлена уже в самом его названии: жилье бывает или доступным, или комфортным, чем комфортнее жилье, тем менее оно доступно, и наоборот.
В современной России любую программу строительства жилья, даже если она ставит цель обогатить ее организаторов, обычно называют жилищной программой. Такие коммерческие программы тоже нужны, но к жилищным программам в подлинном смысле слова они не имеют никакого отношения. Жилищные программы в подлинном смысле слова призваны компенсировать недостаточность рыночных механизмов, поэтому это программы затратные. Затраты бывают косвенными [5], лишающими государство и муниципалитеты части налоговых и неналоговых поступлений. которые могли быть направлены на другие общественные нужды (или позволить снизить налоги), и прямыми, предусматривающими выплаты из государственных и муниципальных бюджетов [6]. Как косвенные, так и прямые затраты ложатся на одну часть общества, а получателями основных выгод [7] от жилищных программ является другая его часть, поэтому государство и муниципалитеты должны найти верный баланс между этими затратами и этими выгодами, между доступностью и комфортностью жилья, строительство и эксплуатация которого поддерживается жилищными программами. За свои собственные деньги граждане могут строить или нанимать хоть дворцы, но тот, кто получает помощь от общества, должен ограничить свои претензии. Более того, поскольку выделяемые на жилищные программы ресурсы ограничены, получение слишком большой помощи некоторыми нуждающимися может лишить помощи других. Именно поэтому в классических книгах по жилищному вопросу используется не термин «комфортное жилье», а термин «здоровое жилье», точно отражающий и суть жилищного вопроса, и центральную проблему любой реальной, а не декларативной жилищной программы. Государство и муниципалитеты могут ставить перед собой цель доставления нуждающимся здорового жилья, но не могут ставить цель доставления им жилья комфортного. Комфорт каждый должен обеспечивать себе сам.
Конечно, представление о том, что такое «здоровое жилье», о балансе доступности и комфортности, менялось со временем. Жилищные программы развитых стран, направленные на поддержку жилищного строительства, в целом прошли четыре этапа [8].
1. На первом этапе как главная проблема рассматривается недостаток квартир (или одноквартирных домов), из-за чего нескольким семьям приходится жить в одной квартире. На этом этапе стимулируется строительство квартир небольшой площади, ориентированных на санитарные нормы, то есть именно «здорового» жилья с минимально необходимыми удобствами и с минимальной стоимостью строительства и эксплуатации (проект Альбрехта в Москве) [9].
2. На втором этапе главной проблемой становится недостаток комнат, теснота квартир. На этом этапе стимулируется строительство квартир большей площади с большим числом комнат с тем, чтобы каждый член семьи мог иметь отдельную комнату, но ориентация на недорогое для постройки и эксплуатации жилье сохраняется.
3. На третьем этапе возникают претензии к недостаточной «комфортности жилья», стимулируется строительство более дорогого как для постройки, так и для эксплуатации жилья. На этом этапе начинается и снос части построенного на предыдущих этапах жилья как построенного по устаревшим и недостаточным стандартам [10]. Третий этап совпадает с эпохой «государства всеобщего благоденствия», когда на волне экономического подъема после Второй Мировой Войны казалось, что вот-вот «материальные блага польются полным потоком», что социальная политика предыдущих эпох, предполагающая умение эффективно использовать ограниченные средства для социального призрения, индивидуально подходить к беде каждого, уходит в прошлое.
4. А на четвертом этапе государство прилагает усилия для того, чтобы снять с себя то непосильное бремя расходов на «доступное и комфортное жилье», нести которое оно обязалось на предыдущем этапе. Начало этого этапа совпадает с экономическим кризисом начала 1970-ых годов, когда после арабо-израильской войны 1973 года произошел резкий скачок цен на нефть, и возможности раздачи средств из «фондов общественного потребления» резко сократились. Тогда возникла модель «государства двух третей» - то есть государства, где две трети граждан имеют доступ к благам современной цивилизации, а одна треть остается за ее бортом, и перед нею снова встает проблема: как получить не комфортное, а «здоровое» жилье.
Хотя предложенная периодизация предназначена для описания эволюции жилищных программ в развитых странах, она с известными оговорками применима и к развивающимся странам, и к странам социалистического блока, в том числе и к СССР [11]. Конечно, строить такие аналогии надо с осторожностью. Как уже писали авторы [12], история решения жилищного вопроса в России до начала 1990-ых годов распадается на две исторических эпохи: до октября 1917 года Россия развивалась в условиях многоукладной собственности и рыночных отношений, после октября 1917 года пришедшая к власти партия взяла курс на построение централизованно управляемой экономики. В то время как опыт первой эпохи сходен с опытом других стран, опыт второй эпохи поистине уникален, потому что России стала первой страной, вставшей на путь полной и окончательной централизации жилищного хозяйства вплоть до превращения его в хозяйство «жилищно-коммунальное». Поэтому жилищные программы в СССР могли быть только программами государственного жилищного строительства, в то время как жилищные программы стран с многоукладной собственностью и рыночными отношениями ориентированы в первую очередь на содействие самостоятельному жилищному строительству. Кроме того, реализация жилищных программ в СССР началась с задержкой в несколько десятилетий [13], и задержку эту необходимо учитывать.
Тем не менее аналогии между жилищными программами развитых стран и СССР очевидны.
1. Первой жилищной программой в СССР стала проведенная Н.С.Хрущевым в 1960-ых жилищная реформа, которая является типичной для первого этапа жилищных программ, ставящих своей целью предоставить каждой семье отдельную квартиру. Акцент был сделан на массовое строительство доступного недорого жилья, знаменитых «хрущевок», и в эти годы СССР вышел на первое место в мире по числу строящихся квартир. Реформа Н.С.Хрушева была единственной удачной жилищной реформой в СССР, потому что ставила перед собой реальные цели и использовала адекватные возможностям страны средства. Продлись эта реформа еще несколько лет, и потребность в отдельных квартирах в СССР была бы полностью удовлетворена.
2. После снятия Н.С.Хрущева пятиэтажки стали критиковать за то, что они «не отвечают возросшим требованиям и не предусматривают необходимых удобств для проживающих в домах». Следуя приведенной классификации, был объявлен переход к некоторому сочетанию второго и третьего этапов жилищных программ, когда ставятся цели увеличение размеров квартир и повышение их комфортности, хотя не был еще завершен первый этап. Идея повышения комфортности на словах выглядела хорошо, однако переход к новым типам жилья привел к тому, что его строительство сразу подорожало в 1.5 раза, поэтому сократились объемы жилищного строительства. Снова стали расти очереди на жилье, которое стало более комфортным, зато менее доступным. Не удалось и окончательно избавиться от коммуналок. Кроме того, повышение комфортности и этажности жилья привело и к росту стоимости его эксплуатации. Даже второй этап жилищных программ, связанный с предоставлением каждому гражданину отдельной комнаты, не был завершен. Недостаточное число комнат в СССР так и не стало основанием признания семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий [14[, таким основанием остался метраж площади, приходящийся на человека, что характерно для первого этапа жилищных программ. Заявления же о повышении комфортности массового жилья так и остались декларациями, потому что не опирались на экономические возможности СССР. Комфортное жилье в СССР строилось, но доступно оно было далеко не всем [15].
Пользуясь предложенной классификацией, легко охарактеризовать и национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»: это сочетание жилищных программ третьего и четвертого этапов. С одной стороны, заявлено о повышении комфортности жилья, с другой - государство стремится переложить расходы по строительству и эксплуатации жилья на самих граждан, причем реализовать эту программу предлагается в стране с, мягко говоря, небогатым населением. Цели эти противоречат друг другу, поэтому таких жилищных программ история не знает.
Винить международный кризис тут не за что: и в эпоху экономического роста начала 2000-ых годов приобретение нового жилья было недоступно подавляющему большинству граждан России, поэтому этому большинству все равно, больше будет строиться недоступного ему жилья или меньше. И в эпоху экономического роста для подавляющего большинства граждан России приобретение жилья с помощью ипотечных кредитов было недоступно, и после краха ипотеки менее доступным оно не станет.
Для подавляющего большинства граждан России в настоящее время куда важнее рост коммунальных платежей. «Доступное и комфортное жилье» предлагается гражданам России в то время, когда немалое их число не в состоянии платить коммунальные платежи даже за уже имеющееся жилье. Число должников и объем задолженности растет с каждым днем, и первые выселения уже начались. Тем не менее с упорством, достойным лучшего применения, сносится доступное, пусть и не очень комфортное жилье (пятиэтажки, старые дома и.т.д.), и заменяется жильем «более комфортным» (правда, обычно более высотным, что далеко не всегда означает комфорт). Коммунальные платежи за это жилье неизбежно будут выше, чем за жилье уже существующее, удорожание связано с необходимостью применения лифтов, дополнительных насосов, а также дополнительных затрат энергии [16]. Пока такая программа находит моральную поддержку у части наших сограждан, которые привыкли, что жилье дают: главное жилье получить, а дальше будет видно. Но что произойдет, когда выяснится, что даже оплата коммунальных платежей окажется не по карману? Выхода будет только два: выселять неплательщиков в бараки (или на улицу, если будет принято соответствующее законодательство), или платить за них из других источников. И столкнуться с такой ситуацией современной России по всей видимости придется.
Что же делать? По глубокому убеждению авторов, для начала следует спуститься с небес на грешную землю, и перестать ставить перед собой нереальные цели. Цель создания «доступного и комфортного жилья» для граждан России в ближайшем будущем невыполнима, поэтому следует сосредоточиться на «доступном и здоровом» жилье, а те, кого комфортность их жилья не устраивает, пусть позаботятся о себе сами, без помощи государства. Да, на душу населения в России приходится меньше жилья, чем в развитых странах, но все-таки благодаря усилиям предыдущих поколений жилья в России достаточно, чтобы не говорить об остром жилищном кризисе. Да, есть локальные жилищные кризисы в отдельных городах России, есть семьи, живущие в перенаселенном жилье. Вот на этих проблемах и надо сосредоточить усилия, именно тут нужна помощь. Что же касается остальных граждан, то усилия следует сосредоточить на сохранении уже имеющегося жилья, чтобы оно не пришло в полную негодность, а также на том, чтобы проживающие в нем люди могли оплачивать его эксплуатацию и коммунальные услуги. В нормальных экономических условиях всегда выстраивается определённая цепочка: новое престижное и комфортабельное жилье покупают богатые слои населения, постепенно новое жилье устаревает и переходит на вторичный рынок, затем на третий, четвёртый и т.д., пока очередной собственник не принимает решения об утилизации.
В конце концов, жилищное строительство - не единственный путь облегчения жилищной нужды, были в истории и нестроительные жилищные программы, давшие хорошие результаты, например, в период НЭПа. Именно девизом жилищной политика НЭПа авторы и хотят завершить настоящую реплику: «сохранить существующее - восстановить разрушенное - приниматься за новое строительство».
Примечания:
[1] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод VII. Рождение жилищного вопроса», Муниципальная власть, №5, 2006 год, Москва, стр.96-107
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод VIII. История рождения государственной жилищной политики.», Муниципальная власть, №1, 2007 год, Москва, стр.97-107
[3] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод IX. История рождения муниципальной жилищной политики», Муниципальная власть, №2, 2007 год, Москва, стр.94-105
[4] Например, требование к определенной дате перейти на стопроцентную оплату населением коммунальных услуг, кстати, уже неоднократно переносившуюся
[5] Обычно в форме различных льгот, преференций и освобождения от налогов строительства и эксплуатации жилья для небогатых граждан, предоставления на льготных условиях или бесплатно земельных участков для такого строительства и.т.д.
[6] Обычно в форме дотаций и субсидий на строительство и эксплуатацию жилья для небогатых граждан. Самостоятельное строительства жилья государством в странах с многоукладной собственностью и рыночными отношениями ведется редко, однако в муниципальных программах муниципальное жилищное строительство может занимать серьезное место
[7] Часть выгод от оздоровления городов получает все общество
[8] C.C.McGuire, «International housing policies”, Lexington Books D.C. Heath and Company Lexington, Massachusetts Toronto, 1981, p.11-12
[9] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XI. Государственная и муниципальная жилищная политика в России», Муниципальная власть, №4, 2007 год, Москва, стр.90-107
[10] Ранее обновление городской среды происходило обычно вследствие разрушения старых строений при пожарах, а после возникновения права застройки - с окончанием срока этого права
[11] C.C.McGuire, «International housing policies”, Lexington Books D.C. Heath and Company Lexington, Massachusetts Toronto, 1981, p.11-12
[12] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод III. Как стал бесхозным русский дом», Муниципальная власть, №6, 2005 год, Москва, стр.95-111
[13] Жилищные программ времен НЭПа были свернуты при его разрушении
[14] Предусматривалось, что взрослые лица разного пола, не являющие супругами, не должны проживать в одной комнате, но в остальных случаях нехватка комнат в расчет не принималась
[15] Авторы не считают необходимым перечислять особенности системы распределения жилья периода 1970-х 90-х гг.
[16] Кстати, зачастую именно лифт - яблоко раздора между соседями при попытке объединения в ТСЖ и установлении схемы оплаты.