Проект организации местного самоуправления в Кубанском крае, 1919 год. (часть 2)
Часть 2 (ранее - часть 1)
4. Общественное управление станиц. Мелкая земская единица.
«1. Ведомству станичного управления подлежат, в пределах станичного юрта, дела местного хозяйства и управления, а равно и другие дела, особыми законами на них возложенные» [20].
За кажущейся тривиальной формой содержится кардинальная реформа системы местного управления в России [21]. В начале XX века система местного управления в Российской Империи представляла собой сочетание ограниченной децентрализации, при которой органы местного общественного управления обладали ограниченной компетенцией и находились под жестким надзором со стороны государственной бюрократии, и деконцентрации, при которой на местные органы государственной власти была возложена значительная часть местного управления. Реформы, начатые после февраля 1917 года, означали переход к широкой децентрализации, при которой задачи местного хозяйства и управления возлагаются на местное общественное управление, а надзор за ним смягчается, хотя и сохраняется.
Серьезной проблемой местного управления в Российской Империи была проблема «мелкой земской единицы», которой было посвящено немало дискуссий [22]. На уровне ниже Уезда местного общественного управления не существовало, а уезд был слишком велик, чтобы входить в подробности местных дел. Местное общественное управление в сельской местности «висело в воздухе», будучи лишено основного, нижнего этажа. Теперь в сельской местности создавалось всесословное общественное управление и устранялась чересполосица, при которой отдельные сельские территории управлялись по разным законам в зависимости от статуса владельцев. Именно эту задачу решает станичное общественное управление:
«2. Ведомство станичного управления распространяется на сплошные округа, образуемые из всякого рода владений, находящихся вне городских поселений, и на всех лиц, проживающих в этих пределах, без различия состояний». [23]
В пределы станичного юрта входит не только территория самой станицы как поселения (населённого пункта), но и прилегающие сельские территории, в том числе и небольшие сельские поселения (населённые пункты), не имеющие своего общественного управления [24]. Это естественно: если в городе основная часть хозяйственной деятельности осуществляется на территории поселения, то в сельской местности - за их пределами.
Однако станичные общественные управления имели и свои особенности, отличающие их от волостных общественных управлений. Станицы были предназначены не только для решения задач местного управления, но и для обеспечения выполнения казаками (членами войскового сословия) своих обязанностей, которые другие проживающие в станицах жители не несли. Положение должно было сохранить за казаками их роль в станицах, поэтому при выборах в Станичную Раду (Совет - укр.) голосовали «по куриям» [25] : жители станицы, не принадлежащие к войсковому сословию, избирали не более трех восьмых членов Станичной Рады, а если их число было меньше, то пропорциональную часть Станичной Рады [26]. Станичная Рада выбирала исполнительный орган - Станичное правление и Станичного Атамана как его председателя [27] , а в небольших станичных общественных управлениях - Станичного Атамана и его помощника [28]. Именно поэтому станичные общественные управления были выведены в отдельную категорию наряду с волостными и аульными, на которые это правило не распространялось. Тем читателям, которые сочтут такие правила не демократичными, напомним, что согласно первой конституции РСФСР голоса избирателей рабочих «весили» в несколько раз больше, чем голоса избирателей крестьян, а значительная часть жителей (лишенцы) вообще была лишена избирательных прав.
Большой интерес для современного отечественного читателя, уже привыкшего к тому, что на нижний уровень самоуправления возложены в основном задачи благоустройства «в узком смысле» (покраска заборов), представляет перечень предметов ведения (компетенция) станичных общественных управлений [29]:
«1) Заведование денежными и натуральным повинностями в том объеме, который будет определен для него Окружной Радой;
2) установление, по соглашение с Окружной Радой, способов участия станичных управлений во всякого рода мероприятиях, совершаемых за счет и под руководством той же Рады;
3) заведование капиталами и имуществами станицы, равно сборами в пользу ее установленными;
4) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и об устройстве хлебозапасных магазинов, продовольственных лавок, пекарен, народных столовых, чайных, складов топлива и.т.п.;
5) устройство и содержание в исправности, а равно попечение об улучшении местных дорог, бечевников, дорожных сооружений, как-то: переправ, мостов, гатей, каналов и т.п.;
6) работы по предупреждению и по тушению пожаров, как-то: устройство и содержание обозов, организация противопожарных обществ, содержание пожарных дружин и т.п.;
7) попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ и иных просветительных учреждений, содействие всем видам внешкольного образования, торговля книгами и т.п.;
8) попечение о народном здравии, устройство и содержание лечебных заведений, как-то: больниц, приемных покоев, родильных приютов, амбулаторий и заведование сими заведениями;
9) участив в призрении бедных, сирот и дряхлых и в заведовании заведениями, с этою целью окружным управлением устроенными;
10) участие в мероприятиях по улучшению местных санитарных условий и в борьбе с заразными болезнями;
11) участие в мерах предупреждения падежей скота, попечение о ветеринарном надзоре, обеспечение лечения животных, устройство скотобоен и проч.
Примечание. Устройство скотобоен составляет исключительное право органов местного самоуправления. Устройство частных боен впредь не допускается.
12) воспособление местному земледелию, торговле и промышленности; содействие возникновению потребительских обществ и учреждений мелкого кредита, принятие мер к охране полей, лугов, лесов, садов о порчи и истребления вредными животными, к улучшению коневодства и животноводства; устройство учебных мастерских, выставок произведений местного хозяйства и промышленности, складов машин, орудий, семян, удобрительных веществ, кустарных изделий, надзор за правильным производством торговли;
13) воспособление охране труда, наблюдение санитарным состоянием отведенных наемным рабочим жилищ, содействие деятельности примирительных учреждений и.т.п. на основаниях, указанных в надлежащих узаконениях;
14) оказание юридической помощи населению;
15) попечение о производстве работ по осушению, обводнению, облесению, закреплению оврагов, установлению общественных запашек и.т.п.;
16) попечение об общественном благоустройстве, о лучшем устроении станиц, замощении улиц, водоснабжении, освещении, канализации, об общественных садах, прудах, протоках, колодцах и т.п.;
17) содействие сельскому строительству посредством устройства кирпичных и черепичных заводов и содержания складов строительных материалов (леса, железа, цемента и проч.);
18) удовлетворение возложенных в установленном порядке на общественные самоуправления потребностей воинского и гражданского управления исполнение требований закона по выполнению казаками воинской повинности;
19) участие в охране общественного порядка и безопасности;
20) исполнение государственных и местных повинностей, а также распоряжений, как правительственных, так и общественных учреждений и
21) распоряжение земельным довольствием станицы и возбуждение ходатайств, связанных с землеустройством, землепользованием и дополнительным наделением землей станицы.»
Флаг и герб Кубанской народной республики (источник)
28 января 1918 - март 1920
Пункты 1, 2, 18 и 20 подчеркивают, что станичные общественные управления существуют не сами по себе, а входят в систему общественного управления Кубанского края [30] , пункт 3 является естественным для любого юридического лица, а вот остальные пункты включают практически все дела местного сообщества [31].
Для осуществления своих полномочий, станичное общественное управление имеет право издавать обязательные постановления [32] :
«В тех станицах, где общее число выборных (ст.10) не менее шестидесяти, Станичной Раде предоставляется издавать обязательные для жителей станичного юрта постановления по следующим предметам [33] :
1) о мерах предосторожности от пожаров в местах лесных, напольных и жилых; об устройстве кровель, печей, домовых труб и об исправном их содержании и осмотре; об обеспечении поселения противопожарными средствами, об участии местных жителей в тушении пожаров; о мерах к спасению людей, лошадей и скота и защиты имущества при пожарах и т.п.;
2) о порядке устройства и содержания в исправности и чистоте дворов, площадей, улиц, дорог, сточных труб, прудов, колодцев, канав, естественных протоков, мостов и гатей;
3) об устройстве и содержании переправ и перевозов и о порядке пользования ими;
4) о производстве легкового и грузового извозного промысла в селениях и на станциях железных дорог и пристанях, о содержании извозчичьих и других общественных экипажей, о дежурстве извозчиков и стоянке их около вокзалов, пристаней, театров и других мест скопления публики;
5) о мерах предосторожности против порчи воды вообще и против загрязнения мест водопоев скота в частности;
6) о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках, торгах и базарах и о времени в них торговли;
7) о таксах сборов за взвешивание на общественных весах;
8) о производстве насаждений на улицах, площадях и палисадниках;
9) об устройстве и содержании тротуаров, о содержании мостовых, о порядке нумерации домов, об установке вывесок, реклам и т.п.;
10) о порядке производства развозной и разносной торговли.
Перечень вопросов, по которым станичное общественное управление имеет право издавать обязательные постановления, значительно уже перечня вопросов, входящих в его компетенцию. Это в основном вопросы, относящиеся к благоустройству в «узком смысле». Ни по вопросам народного образования, ни по вопросам народного здравия (кроме простых санитарных вопросов), ни по вопросам общественной безопасности (кроме элементарного общественного порядка), ни по многим иным вопросам издавать обязательные постановления станичные общественные управления права не имеют. Как же могут станичные общественные управления осуществлять свою компетенцию в этих сферах?
Ответ лежит уже в самой формулировке предметов ведения. Почти в каждом из пунктов встречаются слова «устройство и содержание», то есть станичные общественные управления призваны не «издавать распоряжения», обязывающие жителей, а работать сами, сами устраивать и содержать школы, медицинские пункты, учебные мастерские, склады, библиотеки и т.д. В этом Положение, как и другие муниципальные документы своего времени, ориентирующие общественное управление в первую очередь на хозяйственную деятельность, отличаются от бытующих в наши дни представлений о местном самоуправлении.
В современной России проблема создания органов самоуправления воспринимается в первую очередь как проблема административная. Федеральный Закон Российской Федерации “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”, призванный заложить основы создания самоуправлений в современной России, гласит «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения» [34]. В переводе на русский язык, главное создать, а остальное само приложится. Никто не задается вопросом о том, на какие средства будет существовать созданное самоуправление, хватит ли у него ресурсов для выполнения своих обязанностей перед жителями - ведь самоуправление, в представлении большинства наших сограждан, это права, а не обязанности. В результате создается абсолютно нежизнеспособный орган, который тем не менее старается выбить у вышестоящих уровней власти средства для своего содержания.
Совсем иной взгляд на местное самоуправление был свойственен русским городским и земским деятелям. В их представлении, главное для самоуправления - его обязанности перед гражданами, а для выполнения этих обязанностей местное самоуправление должно обладать достаточными своими ресурсами, к которым дотации от вышестоящих органов власти могут быть только добавлением. Право территориального сообщества на самоуправление может быть основано только на способности этого сообщества самого решать ряд своих проблем. Необходимым для этого является определенный экономический уровень как отдельных членов этого сообщества, так и сообщества в целом, и одну из важнейших ролей в этом является наличие у сообщества как целого своего имущества, своей собственности, и умения обращаться с этим имуществом. Сама мысль о создании самоуправлений, не обладающих ни собственностью, ни бюджетом, никому даже не может прийти в голову. Не бывает самостоятельности и самоуправления вообще - бывает самостоятельность и самоуправление в конкретных вопросах.
Первым источником доходов местных самоуправлений являются местные налоги и сборы (или отчисления от собираемых на территории и от граждан государственных налогов). Станичные общественные управления обладают правом устанавливать такие налоги и сборы (в установленном законом порядке и размерах [35] ):
«Станичным общественным самоуправлением предоставляется устанавливать следующие сборы [36] :
1) специальный с недвижимых имуществ;
2) квартирный;
3) с промышленных и торговых предприятии;
4) с заведений трактирного промысла, пивных лавок с распивочною продажею и лавок с выносною продажею виноградных вин;
5) с разносного и развозного торга;
6) с извозного промысла;
7) с реклам, вывесок и объявлений;
8) с грузов, вывозимых и привозимых в станицы по железным дорогам;
9) с грузов, вывозимых и привозимых в станицы внутренним водным путям;
10) за зимовку судов и барок с водных пространств в пределах юрта станицы;
11) с пригоняемого на базары, ярмарки и торжки и на станичный рынок, крупного и мелкого скота и лошадей;
12) с аукционных продаж движимого и недвижного имущества, производимых при участии станичных властей;
13) за употребление общественных мер и весов на торговых местах;
14) с велосипедов, самодвижущихся экипажей, яхт и моторных лодок и
15) с публичных зрелищ и увеселений».
Поступления от этих сборов вряд ли могли быть значительными. Специальный сбор с недвижимых имуществ - сбор полезный, но скорее для городов, потому что зависит от прироста стоимости недвижимых имуществ вследствие мероприятий по благоустройству отдельных частей поселения [37] , а стоимость недвижимости в сельской местности невелика. Квартирный сбор с жилья сдаваемого в аренду в сельской местности невелик, большинство имеет свое жилье. Сборы с промышленных и торговых предприятий также вряд ли могут быть велики: крупные предприятия расположены в городах, там же идет и крупная торговля. Попытки же повышения ставок налогов с целью пополнить бюджет натолкнутся на низкую налогоспособность населения.
При низких доходах населения налоговые поступления не могут обеспечить работу самоуправлений, поэтому источником поступлений в их бюджет становится использование собственности, принадлежащей общественному управлению [38]. Вовсе не обязательно, чтобы принадлежащая станичному общественному управлению собственность и предприятия были убыточными, одна монополия на устройство скотобоен может принести немалый доход. Однако умение работать с собственностью, рачительно вести хозяйство - непростое умение, отсюда и такое внимание, которое Положение уделяет финансам и собственности общественного управления.
«Станичное общественное управление имеет право, именем станицы, на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать в черте станицы имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять иски и отвечать по делам общественного самоуправления с соблюдением правил установленных для казенных управлений» [39]. Важная оговорка «для казенных управлений» напоминает о том, что станичное общественное управление - не коммерческое предприятие, свободное в распоряжении своими финансами и собственностью, а публично-правовая организация, ее деятельность осуществляется в публичных целях и поэтому подчинена особому порядку управления и особому контролю.
Впрочем, использование выделенной для казачьих обществ собственности для обеспечения выполнения войсковым сословием своих войсковых обязанностей является традиционным для казачества. Станицы наделялись земельными, рыбными промыслами и другими доходными имуществами, которые часто сдавались в аренду лицам не войскового сословия. Особые обязанности с членов войскового сословия никто не снимает, а для этого нужны средства, отсюда вторая особенность Положения, связанная с особым статусом станицы, который отличает ее от волости. Положение разделяет имущество, принадлежащее станичному общественному управлению: если доходы от имуществ, находящихся в черте станицы, расходуются на нужды всего населения станицы, то доходы с аренды полей, лесов, покосов и других угодий, находящихся вне черты станицы, могут быть расходуемы исключительно на нужды местного казачьего населения, с отдельным от других поступлений учетом их прихода и расхода [40].
Однако и этих средств может оказаться недостаточно для осуществления задач станичного общественного управления, поэтому «Общественным Управлениям станиц предоставляется, на основании особых правил: 1) заключать между собой, а также с другими органами местного самоуправления, по взаимному соглашению, договора товарищества; 2) образовывать союзы; 3) проводить съезды» [41].
Мы привыкли, что Союзы местных самоуправлений носят в основном политический характер, однако чаще всего союзы союзы создаются для совместной хозяйственной и социальной деятельности: общественные управления объединяются, чтобы совместно создать предприятие, школу или медицинское учреждение и т.д.
«Надзор за законностью действий общественных управлений принадлежит Окружному Атаману» [42].
Отметим что ряд постановлений Станичной Рады подлежат утверждению Краевым Правительством или Советом местного самоуправления [43] не только в связи с проверкой их на соответствие законам, но и по существу, о чем авторы расскажут в разделе, посвященном Совету местного самоуправления. Ничего трагического в этом нет: надзор и контроль - дело нужное, а при введении новых законов и создании новых общественных институтов - тем более необходимое, слишком мал еще опыт их работы, чтобы без контроля отпускать их на «длинный поводок». Всему свое время.
5. Общественное управление округов. Округ как нижнее звено полицейской вертикали.
Округ - это традиционное для Кубанского края название уезда. Округ включает не только станичные общественные управления, но волости, аулы и небольшие города. Если станицы, волости, аулы, города - это общины, коммуны, то округ - это коммунальный коллектив, союз коммун, который однако образуется в обязательном порядке, а не в добровольном порядке. В современной России этот факт затушеван тем, что органы управления районами (по крайней мере представительные) избираются гражданами прямым голосованием, а Положение прямо указывает:
«Окружные гласные избираются станичными Радами, волостными в аульными обществами и городскими думами городов Кубанского Края, кои не поименованы в ст. 157 сего Положения» [44]. Статья 157 Положения гласит «В городах: Екатеринодаре, Армавире, Майкопе, Ейске, Анапе и Темрюке заведование на их территории делами, указанными в статье 156, возлагается на городское общественное управление. Городские Думы этих городов пользуются правами и несут обязанности Окружной Рады, а Городские Управы - Окружного Правления» [45]. Еще раз подчеркнем: не являются округами, а их органы управления пользуются правами и несут обязанности окружных органов.
Однако округ выполняет и другую функцию: он является нижним звеном полицейской вертикали:
155. «Ведомству окружного общественного управления подлежат дела местного управления, хозяйства и полиции, а равно и другие дела, особыми законами на них возложенные. Окружному управлению подведомственны все находящиеся в пределах округа земли и владения и все лица, проживающие в этих пределах, без различия состояний» [46].
Отсюда и большие различия в организации органов исполнительной власти станичных общественных управлениях и общественных управлений округов. В станичных общественных управлениях исполнительный орган - Станичное Правление, во главе которого стоит Станичный Атаман - избирает Станичная рада. Окружной Атаман и Окружное правление формируется по иному принципу:
«Должность Окружного Атамана замещается Советом Краевого Правительства по представлению Членов Правительства по ведомствам военному и внутренних дел. Окружной Раде предоставляется право представлять названным членам Правительства своих кандидатов, но в числе не менее трех. Председатель и Члены Правления приглашаются Атаманом и вступают в отправление обязанностей с согласия Рады» [47].
Таким образом, если на уровне общин, местного самоуправления, ближайшего к гражданам и непосредственно связанного с местными интересами, действует полноценное самоуправление, ограниченное контролем и надзором со стороны полицейской вертикали, то на уровне округов исполнительная власть формируется государством с согласия и под контролем Окружной Рады, представляющей общественное управление. Такую схему предлагал ввести в России Петр Аркадьевич Столыпин. Эта схема может показаться современному читателю недостаточно демократической, но она была большим шагом по сравнению с предыдущим периодом и в целом совпадала с той схемой организации местного самоуправления, которая действовала в эти годы в большинстве стран континентальной Европы.
Компетенция окружных общественных управлений не сильно отличается от компетенции станичных общественных управлений (отличия выделены жирным шрифтом): [48]
«К предметам ведомства окружных управлений. в особенности, относятся:
1) заведование местными денежными и натуральными повинностями;
2) заведование капиталами и другими имуществами округа;
3) устранение недостатка и дороговизны продовольственных средств и предметов первой необходимости; управление хлебными запасными магазинами и заведование продовольственными капиталами; оказание содействия станичным, волостным и аульным самоуправлениям по устройству продовольственных лавок, пекарен, народных столовых и т.п. предприятий;
4) устройство и содержание в исправности местных грунтовых дорог, содержание коих не отнесено на средства Правительства, дорожных на них сооружений и бечевников, устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения вообще;
5) устройство и содержание общественной почты и телефонных сообщений;
6) участие в заведовании взаимным страхованием имуществ от огня в пределах, указанных законом;
7) заведование принадлежащими окружному самоуправлению благотворительными заведениями; и задачи общественного призрения в пределах, предусмотренных разделом IV сего Положения и другими узаконениями;
8) принятие мер по охранению народного здравия; содействие развитию врачебной помощи населению, устройство и содержание лечебных заведений, аптек, приемных покоев, родильных приютов, санаторий и т.п. учреждений, обслуживающих нужды населения всего округа; надзор за сельскими кладбищами и их санитарным состоянием; изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, задачи местной санитарной административной полиции;
9) принятие руководящих мер по предупреждению и тушению пожаров в селениях и мер предосторожности против наводнений, лесных пожаров и других бедствий; меры к улучшению устроения селений;
10) развитие народного образования, устройство и содержание высших начальных училищ, средних учебных заведений, сельскохозяйственных и других профессиональных и специальных низших и средних школ; заведование в учебном и административно-хозяйственном отношении как означенными училищами, так и иными учебными заведениями в установленных законом пределах; организация дошкольного и внешкольного образования; книгоиздательство; устройство музеев, складов учебных пособий, классных принадлежностей и предметов школьного обихода; попечение об охранении памятников и остатков старины;
11) мероприятия, направленные к поднятию экономического благосостояния населения, а также по производству мелиоративных работ по осушению, обводнению, облесению, закреплению песков в оврагах и расчистке рек для сплава; воспособление местному сельскому хозяйству, торговле, промыслам и промышленности; надзор за правильным производством торговля; меры охраны рыбных, звериных и пушных промыслов; ближайший надзор за применением в торговле и промышленности законных мер н весов; устройство элеваторов, холодильников и складов машин, семян, табака; удобрительных веществ и кустарных. изделий, устройство выставок местных произведений; мероприятия по охране полей, лугов, лесов, садов и огородов от порчи и истребления вредными в сельском хозяйстве насекомыми и животными и по борьбе с сорной растительностью; принятие мер борьбы с причиняющими вред местному хозяйству хищными животными, осуществление задач фабричной инспекции;
12) участие в мероприятиях ветеринарных и ветеринарно-полицейских; попечение об улучшении пород лошадей скота и вообще содействие улучшению животноводства;
13) устройство общественных учреждений мелкого кредита; содействие организации кредитных и ссудно-сберегательных обществ в др. кооперативных учреждений;
14) содействие к организации станичными управлениями юридической помощи населению;
15) охрана труда: устройство общественных работ, общественных мастерских, ночлежных домов, бирж труда, содействие деятельности примирительных камер;
16) участие в принятии установленных законом мер к охране личной и общественной безопасности и порядка и в заведовании полицейскою частью в округе согласно действующим узаконениям;
17) удовлетворение возложенных в установленном порядке на окружные общественные управления потребностей воинского и гражданского управления, и
18) прочие дела, в установленном законом порядке возложенные на окружные общественные управления».
Такое совпадение связано вовсе не с тем, что авторы Положения не смогли четко разграничить компетенции двух уровней, а с тем, что разграничить их нельзя: и станичные, и окружные общественные управления занимались одними и теми же вопросами: делами местного управления и хозяйства в сельской местности. Конечно, окружные общественные управления старались «содействовать» станичным в их собственной деятельности, но нередко были вынуждены сами исполнять эти функции. Новым пунктом является только организация почты и телефона, которые на уровне отдельной станицы и не нужны, и невозможны. А вот полицейские полномочия - это особая статья, тем более если вспомнить, что в России под полицией имелась в виду не только полиция безопасности, но и строительная, санитарная, ветеринарная и т.д. полиции.
А вот список предметов, по которым Окружная Рада имеет право издавать обязательные постановления, значительно шире, чем у Станичной Рады [49] :
«Окружной Раде предоставляется издавать обязательные постановления по следующим предметам:
1) о местах, где не допускаются склады легко воспламеняющихся и. огнеопасных веществ; об условиях хранения и продажи их и о мерах предотвращения опасности, сопряженной с их вспышкою и воспламенением;
2) об устройстве и содержании железо-конных и иных усовершенствованных путей и местных средств сообщения и о порядке пользования ими;
3) о содержании жилищ в санитарном отношении, об устройстве и порядке содержания в санитарном отношении работающих без двигателей промышленных, ремесленных, торговых заведений, цирков, бань, прачечных, а равно кумысолечебных, молочных и иных помещений хранения и продажи продуктов и напитков;
4) о мерах предупреждения и прекращения заразных и повальных болезней на скоте, скотских падежей и других ветеринарно-санитарных мерах в отношении местного скота, кроме тех, по коим издание обязательных постановлений возложено на Совет местного самоуправления;
5) о торговле семенами сельскохозяйственных растений и о приеме на вес покупаемых торговцами всякого рода зернового хлеба, муки, крупы, солода, толокна, отрубей и вообще молотого и толченого хлеба, а также масличных и иных семян (Уст. Торг., по прод. 1912 года, ст. 820);
6) о мерах к охранению благочиния и порядка в селениях, о мерах против пьянства н непотребства, а также об ограничении или запрещении продажи виноградных вив;
7) о мерах к охранению остатков старины, а также сооружений и памятников искусства, состоящих в заведовании общественного самоуправления, и об исправном их содержании; о мерах к охранению памятников природы и редких пород животных, деревьев и растений;
8) о правильной постройке поселений в соответствии с утвержденными на них планами;
9) об определении местностей, в которых не допускается устройство фабрик, заводов и других промышленных, равно ремесленных заведений, работающих без двигателей;
10) об устройстве и порядке содержания пристаней, о мерах к упорядочению судоходства и сплава в пределах местных водных сообщений;
11) о времени открытия и закрытия торговых и промышленных заведений и об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых и ремесленных заведениях, складах и конторах;
12) об ограждении от физического и нравственного вреда малолетних, занятых в промышленных, торговых и т.п. предприятиях, или участвующих в качестве исполнителей в увеселительных заведениях и публичных зрелищах;
13) об устройстве и порядке содержания заведений трактирного промысла соответственно их назначению, о местностях; в коих заведения этого рода на должны быть вовсе допускаемы, о соблюдении в означенных заведениях благоустройства и благочиния;
14) о порядке расходования воды из источников, служащих для общего пользования;
Примечание: обязательные по сему предмету постановления должны быть согласованы с обязательными постановлениями об устройстве артезианских колодцев, издаваемыми Советом местного самоуправления;
15) в отношении станиц, не подходящих под действие ст.83 сего Положения, по всем предметам, в той (83) статье означенным».
Очевидно, что станичный (волостной, аульный) уровень общественного управления рассматривается скорее как хозяйствующий («пережиток» общественной теории самоуправления [50] ), чем как властный, а окружной - скорее как властный. Особо отметим, пункт «о правильной постройке поселений в соответствии с утвержденными на них планами», то есть на округа возлагается функция планирование сельских поселений.
«Для покрытия расходов по отправлению местных денежных повинностей Окружные Рады могут назначать следующие сборы [51] :
1) с промысловых свидетельств;
2) с проезжающих по шоссейным дорогам, дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении окружных самоуправлений;
3) с лиц и установлений, не исполняющих натуральной повинности по истреблению вредных для полей и лугов насекомых н животных (ст. 688, примечание);
4) добавочный к государственному подоходному налогу сбор;
5) специальный на устройство и содержание шоссейных дорог и
6) специальный сбор с лиц, обществ и установлений, пользующихся наемным трудом вне городов».
Наиболее серьезным из них являются «добавочный к государственному подоходному налогу сбор», сама возможность устанавливать этот налог еще раз подтверждает статус окружного общественного управления именно как органа власти. Закон о государственном подоходном налоге был введен в Российской Империи с 1917 года (хотя так и не был реализован из-за начавшейся смуты). Согласно этому закону, плательщиками этого налога были все граждане, годовой доход которых превышал 850 рублей. Введение этого закона расширяло число граждан, бывшими налогоплательщиками, а следовательно, согласно принципу «нет налогов без представительства» расширяло и право граждан на участии в управлении местными и государственными делами.
Далее идут традиционные утверждения о праве окружных общественных управлений на хозяйственную деятельность [52] :
«Окружные самоуправления имеют право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять гражданские иски и отвечать на суде по своим имущественным делам, с соблюдением правил, установленных для казенных учреждений».
и право на создание товариществ и союзов: [53]
«Окружным общественным управлениям, на основании особых правил, предоставляется: 1) заключать между собою, а также в с другими органами самоуправления, по взаимному соглашению, договоры товарищества; 2) образовывать союзы и 3) устраивать съезды».
«Надзор за законностью действий Окружных Управлений возлагается на Председателя Совета местного самоуправления». [54]
Ряд постановлений Окружной Рады подлежат утверждению Краевым Правительством [55] не только в связи с проверкой их на соответствие законам, но и по существу, о чем авторы расскажут в разделе, посвященном Совету местного самоуправления.
Примечания
[20] Положение, статья 1
[21] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного
самоуправления в России. Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[22] "Мелкая земская единица", сборник статей, СПб., 1902 год; т. I, 2 изд., и т. II, 1903 год
[23] Положение, статья 2
[24] Положение, статья 10
[25] Избирательным право обладали мужчины старше 21 года
[26] Положение, статьи 12,13
[27] Положение, статьи 12,13
[28] Положение, статьи 62
[29] Положение, статья 63
[30] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного
самоуправления в России. Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[31] Перечень этот в целом совпадает с перечнем предметов ведения волостного управления с расширением в сфере обеспечения
общественного порядка и безопасности, естественным для казаков как воинского сословия. Френкель З.Г. Волостное самоуправление, Москва,
1999 год
[32] Положение, статья 83
[33] Для небольших станичных управлений такие обязательные постановления при необходимости принимали общественные управления округов,
Положение, статья 214.
[34] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации, статья 10
[35] Порядку и размерам, в которых могут устанавливаться сборы, посвящен специальный раздел 4 «О местных повинностях» Положения, который
авторы вынуждены оставить вне рассмотрения
[36] Положение, статья 122
[37] Твердохлебов В.Н. "Специальные сборы с домовладельцев в России", Одесса, 1903 год
[38] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Не доход, но польза. Судьба муниципальной собственности в России», Муниципальная
власть, №2, 2005 год, Москва, стр.86-96
[39] Положение, статья 4
[40] Положение, статья 140
[41] Положение, статья 6
[42] Положение, статья 7
[43] Положение, статья 58
[44] Положение, статья 154
[45] Положение, статья 157
[46] Положение, статья 155
[47] Положение, статья 222
[48] Положение, статья 156
[49] Положение, статья 214
[50] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев И возвращается ветер на круги своя… Идейные дискуссии о местном самоуправлении в
России и их итоги. Муниципальная власть, №3, 2004 год, Москва, стр.96-103, №4 стр.94-102
[51] Положение, статья 572
[52] Положение, статья 152
[53] Положение, статья 158
[54] Положение, статья 160
[55] Положение, статья 197
далее - часть 3
4. Общественное управление станиц. Мелкая земская единица.
«1. Ведомству станичного управления подлежат, в пределах станичного юрта, дела местного хозяйства и управления, а равно и другие дела, особыми законами на них возложенные» [20].
За кажущейся тривиальной формой содержится кардинальная реформа системы местного управления в России [21]. В начале XX века система местного управления в Российской Империи представляла собой сочетание ограниченной децентрализации, при которой органы местного общественного управления обладали ограниченной компетенцией и находились под жестким надзором со стороны государственной бюрократии, и деконцентрации, при которой на местные органы государственной власти была возложена значительная часть местного управления. Реформы, начатые после февраля 1917 года, означали переход к широкой децентрализации, при которой задачи местного хозяйства и управления возлагаются на местное общественное управление, а надзор за ним смягчается, хотя и сохраняется.
Серьезной проблемой местного управления в Российской Империи была проблема «мелкой земской единицы», которой было посвящено немало дискуссий [22]. На уровне ниже Уезда местного общественного управления не существовало, а уезд был слишком велик, чтобы входить в подробности местных дел. Местное общественное управление в сельской местности «висело в воздухе», будучи лишено основного, нижнего этажа. Теперь в сельской местности создавалось всесословное общественное управление и устранялась чересполосица, при которой отдельные сельские территории управлялись по разным законам в зависимости от статуса владельцев. Именно эту задачу решает станичное общественное управление:
«2. Ведомство станичного управления распространяется на сплошные округа, образуемые из всякого рода владений, находящихся вне городских поселений, и на всех лиц, проживающих в этих пределах, без различия состояний». [23]
В пределы станичного юрта входит не только территория самой станицы как поселения (населённого пункта), но и прилегающие сельские территории, в том числе и небольшие сельские поселения (населённые пункты), не имеющие своего общественного управления [24]. Это естественно: если в городе основная часть хозяйственной деятельности осуществляется на территории поселения, то в сельской местности - за их пределами.
Однако станичные общественные управления имели и свои особенности, отличающие их от волостных общественных управлений. Станицы были предназначены не только для решения задач местного управления, но и для обеспечения выполнения казаками (членами войскового сословия) своих обязанностей, которые другие проживающие в станицах жители не несли. Положение должно было сохранить за казаками их роль в станицах, поэтому при выборах в Станичную Раду (Совет - укр.) голосовали «по куриям» [25] : жители станицы, не принадлежащие к войсковому сословию, избирали не более трех восьмых членов Станичной Рады, а если их число было меньше, то пропорциональную часть Станичной Рады [26]. Станичная Рада выбирала исполнительный орган - Станичное правление и Станичного Атамана как его председателя [27] , а в небольших станичных общественных управлениях - Станичного Атамана и его помощника [28]. Именно поэтому станичные общественные управления были выведены в отдельную категорию наряду с волостными и аульными, на которые это правило не распространялось. Тем читателям, которые сочтут такие правила не демократичными, напомним, что согласно первой конституции РСФСР голоса избирателей рабочих «весили» в несколько раз больше, чем голоса избирателей крестьян, а значительная часть жителей (лишенцы) вообще была лишена избирательных прав.
Большой интерес для современного отечественного читателя, уже привыкшего к тому, что на нижний уровень самоуправления возложены в основном задачи благоустройства «в узком смысле» (покраска заборов), представляет перечень предметов ведения (компетенция) станичных общественных управлений [29]:
«1) Заведование денежными и натуральным повинностями в том объеме, который будет определен для него Окружной Радой;
2) установление, по соглашение с Окружной Радой, способов участия станичных управлений во всякого рода мероприятиях, совершаемых за счет и под руководством той же Рады;
3) заведование капиталами и имуществами станицы, равно сборами в пользу ее установленными;
4) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и об устройстве хлебозапасных магазинов, продовольственных лавок, пекарен, народных столовых, чайных, складов топлива и.т.п.;
5) устройство и содержание в исправности, а равно попечение об улучшении местных дорог, бечевников, дорожных сооружений, как-то: переправ, мостов, гатей, каналов и т.п.;
6) работы по предупреждению и по тушению пожаров, как-то: устройство и содержание обозов, организация противопожарных обществ, содержание пожарных дружин и т.п.;
7) попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ и иных просветительных учреждений, содействие всем видам внешкольного образования, торговля книгами и т.п.;
8) попечение о народном здравии, устройство и содержание лечебных заведений, как-то: больниц, приемных покоев, родильных приютов, амбулаторий и заведование сими заведениями;
9) участив в призрении бедных, сирот и дряхлых и в заведовании заведениями, с этою целью окружным управлением устроенными;
10) участие в мероприятиях по улучшению местных санитарных условий и в борьбе с заразными болезнями;
11) участие в мерах предупреждения падежей скота, попечение о ветеринарном надзоре, обеспечение лечения животных, устройство скотобоен и проч.
Примечание. Устройство скотобоен составляет исключительное право органов местного самоуправления. Устройство частных боен впредь не допускается.
12) воспособление местному земледелию, торговле и промышленности; содействие возникновению потребительских обществ и учреждений мелкого кредита, принятие мер к охране полей, лугов, лесов, садов о порчи и истребления вредными животными, к улучшению коневодства и животноводства; устройство учебных мастерских, выставок произведений местного хозяйства и промышленности, складов машин, орудий, семян, удобрительных веществ, кустарных изделий, надзор за правильным производством торговли;
13) воспособление охране труда, наблюдение санитарным состоянием отведенных наемным рабочим жилищ, содействие деятельности примирительных учреждений и.т.п. на основаниях, указанных в надлежащих узаконениях;
14) оказание юридической помощи населению;
15) попечение о производстве работ по осушению, обводнению, облесению, закреплению оврагов, установлению общественных запашек и.т.п.;
16) попечение об общественном благоустройстве, о лучшем устроении станиц, замощении улиц, водоснабжении, освещении, канализации, об общественных садах, прудах, протоках, колодцах и т.п.;
17) содействие сельскому строительству посредством устройства кирпичных и черепичных заводов и содержания складов строительных материалов (леса, железа, цемента и проч.);
18) удовлетворение возложенных в установленном порядке на общественные самоуправления потребностей воинского и гражданского управления исполнение требований закона по выполнению казаками воинской повинности;
19) участие в охране общественного порядка и безопасности;
20) исполнение государственных и местных повинностей, а также распоряжений, как правительственных, так и общественных учреждений и
21) распоряжение земельным довольствием станицы и возбуждение ходатайств, связанных с землеустройством, землепользованием и дополнительным наделением землей станицы.»
Флаг и герб Кубанской народной республики (источник)
28 января 1918 - март 1920
Пункты 1, 2, 18 и 20 подчеркивают, что станичные общественные управления существуют не сами по себе, а входят в систему общественного управления Кубанского края [30] , пункт 3 является естественным для любого юридического лица, а вот остальные пункты включают практически все дела местного сообщества [31].
Для осуществления своих полномочий, станичное общественное управление имеет право издавать обязательные постановления [32] :
«В тех станицах, где общее число выборных (ст.10) не менее шестидесяти, Станичной Раде предоставляется издавать обязательные для жителей станичного юрта постановления по следующим предметам [33] :
1) о мерах предосторожности от пожаров в местах лесных, напольных и жилых; об устройстве кровель, печей, домовых труб и об исправном их содержании и осмотре; об обеспечении поселения противопожарными средствами, об участии местных жителей в тушении пожаров; о мерах к спасению людей, лошадей и скота и защиты имущества при пожарах и т.п.;
2) о порядке устройства и содержания в исправности и чистоте дворов, площадей, улиц, дорог, сточных труб, прудов, колодцев, канав, естественных протоков, мостов и гатей;
3) об устройстве и содержании переправ и перевозов и о порядке пользования ими;
4) о производстве легкового и грузового извозного промысла в селениях и на станциях железных дорог и пристанях, о содержании извозчичьих и других общественных экипажей, о дежурстве извозчиков и стоянке их около вокзалов, пристаней, театров и других мест скопления публики;
5) о мерах предосторожности против порчи воды вообще и против загрязнения мест водопоев скота в частности;
6) о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках, торгах и базарах и о времени в них торговли;
7) о таксах сборов за взвешивание на общественных весах;
8) о производстве насаждений на улицах, площадях и палисадниках;
9) об устройстве и содержании тротуаров, о содержании мостовых, о порядке нумерации домов, об установке вывесок, реклам и т.п.;
10) о порядке производства развозной и разносной торговли.
Перечень вопросов, по которым станичное общественное управление имеет право издавать обязательные постановления, значительно уже перечня вопросов, входящих в его компетенцию. Это в основном вопросы, относящиеся к благоустройству в «узком смысле». Ни по вопросам народного образования, ни по вопросам народного здравия (кроме простых санитарных вопросов), ни по вопросам общественной безопасности (кроме элементарного общественного порядка), ни по многим иным вопросам издавать обязательные постановления станичные общественные управления права не имеют. Как же могут станичные общественные управления осуществлять свою компетенцию в этих сферах?
Ответ лежит уже в самой формулировке предметов ведения. Почти в каждом из пунктов встречаются слова «устройство и содержание», то есть станичные общественные управления призваны не «издавать распоряжения», обязывающие жителей, а работать сами, сами устраивать и содержать школы, медицинские пункты, учебные мастерские, склады, библиотеки и т.д. В этом Положение, как и другие муниципальные документы своего времени, ориентирующие общественное управление в первую очередь на хозяйственную деятельность, отличаются от бытующих в наши дни представлений о местном самоуправлении.
В современной России проблема создания органов самоуправления воспринимается в первую очередь как проблема административная. Федеральный Закон Российской Федерации “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”, призванный заложить основы создания самоуправлений в современной России, гласит «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения» [34]. В переводе на русский язык, главное создать, а остальное само приложится. Никто не задается вопросом о том, на какие средства будет существовать созданное самоуправление, хватит ли у него ресурсов для выполнения своих обязанностей перед жителями - ведь самоуправление, в представлении большинства наших сограждан, это права, а не обязанности. В результате создается абсолютно нежизнеспособный орган, который тем не менее старается выбить у вышестоящих уровней власти средства для своего содержания.
Совсем иной взгляд на местное самоуправление был свойственен русским городским и земским деятелям. В их представлении, главное для самоуправления - его обязанности перед гражданами, а для выполнения этих обязанностей местное самоуправление должно обладать достаточными своими ресурсами, к которым дотации от вышестоящих органов власти могут быть только добавлением. Право территориального сообщества на самоуправление может быть основано только на способности этого сообщества самого решать ряд своих проблем. Необходимым для этого является определенный экономический уровень как отдельных членов этого сообщества, так и сообщества в целом, и одну из важнейших ролей в этом является наличие у сообщества как целого своего имущества, своей собственности, и умения обращаться с этим имуществом. Сама мысль о создании самоуправлений, не обладающих ни собственностью, ни бюджетом, никому даже не может прийти в голову. Не бывает самостоятельности и самоуправления вообще - бывает самостоятельность и самоуправление в конкретных вопросах.
Первым источником доходов местных самоуправлений являются местные налоги и сборы (или отчисления от собираемых на территории и от граждан государственных налогов). Станичные общественные управления обладают правом устанавливать такие налоги и сборы (в установленном законом порядке и размерах [35] ):
«Станичным общественным самоуправлением предоставляется устанавливать следующие сборы [36] :
1) специальный с недвижимых имуществ;
2) квартирный;
3) с промышленных и торговых предприятии;
4) с заведений трактирного промысла, пивных лавок с распивочною продажею и лавок с выносною продажею виноградных вин;
5) с разносного и развозного торга;
6) с извозного промысла;
7) с реклам, вывесок и объявлений;
8) с грузов, вывозимых и привозимых в станицы по железным дорогам;
9) с грузов, вывозимых и привозимых в станицы внутренним водным путям;
10) за зимовку судов и барок с водных пространств в пределах юрта станицы;
11) с пригоняемого на базары, ярмарки и торжки и на станичный рынок, крупного и мелкого скота и лошадей;
12) с аукционных продаж движимого и недвижного имущества, производимых при участии станичных властей;
13) за употребление общественных мер и весов на торговых местах;
14) с велосипедов, самодвижущихся экипажей, яхт и моторных лодок и
15) с публичных зрелищ и увеселений».
Поступления от этих сборов вряд ли могли быть значительными. Специальный сбор с недвижимых имуществ - сбор полезный, но скорее для городов, потому что зависит от прироста стоимости недвижимых имуществ вследствие мероприятий по благоустройству отдельных частей поселения [37] , а стоимость недвижимости в сельской местности невелика. Квартирный сбор с жилья сдаваемого в аренду в сельской местности невелик, большинство имеет свое жилье. Сборы с промышленных и торговых предприятий также вряд ли могут быть велики: крупные предприятия расположены в городах, там же идет и крупная торговля. Попытки же повышения ставок налогов с целью пополнить бюджет натолкнутся на низкую налогоспособность населения.
При низких доходах населения налоговые поступления не могут обеспечить работу самоуправлений, поэтому источником поступлений в их бюджет становится использование собственности, принадлежащей общественному управлению [38]. Вовсе не обязательно, чтобы принадлежащая станичному общественному управлению собственность и предприятия были убыточными, одна монополия на устройство скотобоен может принести немалый доход. Однако умение работать с собственностью, рачительно вести хозяйство - непростое умение, отсюда и такое внимание, которое Положение уделяет финансам и собственности общественного управления.
«Станичное общественное управление имеет право, именем станицы, на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать в черте станицы имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять иски и отвечать по делам общественного самоуправления с соблюдением правил установленных для казенных управлений» [39]. Важная оговорка «для казенных управлений» напоминает о том, что станичное общественное управление - не коммерческое предприятие, свободное в распоряжении своими финансами и собственностью, а публично-правовая организация, ее деятельность осуществляется в публичных целях и поэтому подчинена особому порядку управления и особому контролю.
Впрочем, использование выделенной для казачьих обществ собственности для обеспечения выполнения войсковым сословием своих войсковых обязанностей является традиционным для казачества. Станицы наделялись земельными, рыбными промыслами и другими доходными имуществами, которые часто сдавались в аренду лицам не войскового сословия. Особые обязанности с членов войскового сословия никто не снимает, а для этого нужны средства, отсюда вторая особенность Положения, связанная с особым статусом станицы, который отличает ее от волости. Положение разделяет имущество, принадлежащее станичному общественному управлению: если доходы от имуществ, находящихся в черте станицы, расходуются на нужды всего населения станицы, то доходы с аренды полей, лесов, покосов и других угодий, находящихся вне черты станицы, могут быть расходуемы исключительно на нужды местного казачьего населения, с отдельным от других поступлений учетом их прихода и расхода [40].
Однако и этих средств может оказаться недостаточно для осуществления задач станичного общественного управления, поэтому «Общественным Управлениям станиц предоставляется, на основании особых правил: 1) заключать между собой, а также с другими органами местного самоуправления, по взаимному соглашению, договора товарищества; 2) образовывать союзы; 3) проводить съезды» [41].
Мы привыкли, что Союзы местных самоуправлений носят в основном политический характер, однако чаще всего союзы союзы создаются для совместной хозяйственной и социальной деятельности: общественные управления объединяются, чтобы совместно создать предприятие, школу или медицинское учреждение и т.д.
«Надзор за законностью действий общественных управлений принадлежит Окружному Атаману» [42].
Отметим что ряд постановлений Станичной Рады подлежат утверждению Краевым Правительством или Советом местного самоуправления [43] не только в связи с проверкой их на соответствие законам, но и по существу, о чем авторы расскажут в разделе, посвященном Совету местного самоуправления. Ничего трагического в этом нет: надзор и контроль - дело нужное, а при введении новых законов и создании новых общественных институтов - тем более необходимое, слишком мал еще опыт их работы, чтобы без контроля отпускать их на «длинный поводок». Всему свое время.
5. Общественное управление округов. Округ как нижнее звено полицейской вертикали.
Округ - это традиционное для Кубанского края название уезда. Округ включает не только станичные общественные управления, но волости, аулы и небольшие города. Если станицы, волости, аулы, города - это общины, коммуны, то округ - это коммунальный коллектив, союз коммун, который однако образуется в обязательном порядке, а не в добровольном порядке. В современной России этот факт затушеван тем, что органы управления районами (по крайней мере представительные) избираются гражданами прямым голосованием, а Положение прямо указывает:
«Окружные гласные избираются станичными Радами, волостными в аульными обществами и городскими думами городов Кубанского Края, кои не поименованы в ст. 157 сего Положения» [44]. Статья 157 Положения гласит «В городах: Екатеринодаре, Армавире, Майкопе, Ейске, Анапе и Темрюке заведование на их территории делами, указанными в статье 156, возлагается на городское общественное управление. Городские Думы этих городов пользуются правами и несут обязанности Окружной Рады, а Городские Управы - Окружного Правления» [45]. Еще раз подчеркнем: не являются округами, а их органы управления пользуются правами и несут обязанности окружных органов.
Однако округ выполняет и другую функцию: он является нижним звеном полицейской вертикали:
155. «Ведомству окружного общественного управления подлежат дела местного управления, хозяйства и полиции, а равно и другие дела, особыми законами на них возложенные. Окружному управлению подведомственны все находящиеся в пределах округа земли и владения и все лица, проживающие в этих пределах, без различия состояний» [46].
Отсюда и большие различия в организации органов исполнительной власти станичных общественных управлениях и общественных управлений округов. В станичных общественных управлениях исполнительный орган - Станичное Правление, во главе которого стоит Станичный Атаман - избирает Станичная рада. Окружной Атаман и Окружное правление формируется по иному принципу:
«Должность Окружного Атамана замещается Советом Краевого Правительства по представлению Членов Правительства по ведомствам военному и внутренних дел. Окружной Раде предоставляется право представлять названным членам Правительства своих кандидатов, но в числе не менее трех. Председатель и Члены Правления приглашаются Атаманом и вступают в отправление обязанностей с согласия Рады» [47].
Таким образом, если на уровне общин, местного самоуправления, ближайшего к гражданам и непосредственно связанного с местными интересами, действует полноценное самоуправление, ограниченное контролем и надзором со стороны полицейской вертикали, то на уровне округов исполнительная власть формируется государством с согласия и под контролем Окружной Рады, представляющей общественное управление. Такую схему предлагал ввести в России Петр Аркадьевич Столыпин. Эта схема может показаться современному читателю недостаточно демократической, но она была большим шагом по сравнению с предыдущим периодом и в целом совпадала с той схемой организации местного самоуправления, которая действовала в эти годы в большинстве стран континентальной Европы.
Компетенция окружных общественных управлений не сильно отличается от компетенции станичных общественных управлений (отличия выделены жирным шрифтом): [48]
«К предметам ведомства окружных управлений. в особенности, относятся:
1) заведование местными денежными и натуральными повинностями;
2) заведование капиталами и другими имуществами округа;
3) устранение недостатка и дороговизны продовольственных средств и предметов первой необходимости; управление хлебными запасными магазинами и заведование продовольственными капиталами; оказание содействия станичным, волостным и аульным самоуправлениям по устройству продовольственных лавок, пекарен, народных столовых и т.п. предприятий;
4) устройство и содержание в исправности местных грунтовых дорог, содержание коих не отнесено на средства Правительства, дорожных на них сооружений и бечевников, устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения вообще;
5) устройство и содержание общественной почты и телефонных сообщений;
6) участие в заведовании взаимным страхованием имуществ от огня в пределах, указанных законом;
7) заведование принадлежащими окружному самоуправлению благотворительными заведениями; и задачи общественного призрения в пределах, предусмотренных разделом IV сего Положения и другими узаконениями;
8) принятие мер по охранению народного здравия; содействие развитию врачебной помощи населению, устройство и содержание лечебных заведений, аптек, приемных покоев, родильных приютов, санаторий и т.п. учреждений, обслуживающих нужды населения всего округа; надзор за сельскими кладбищами и их санитарным состоянием; изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, задачи местной санитарной административной полиции;
9) принятие руководящих мер по предупреждению и тушению пожаров в селениях и мер предосторожности против наводнений, лесных пожаров и других бедствий; меры к улучшению устроения селений;
10) развитие народного образования, устройство и содержание высших начальных училищ, средних учебных заведений, сельскохозяйственных и других профессиональных и специальных низших и средних школ; заведование в учебном и административно-хозяйственном отношении как означенными училищами, так и иными учебными заведениями в установленных законом пределах; организация дошкольного и внешкольного образования; книгоиздательство; устройство музеев, складов учебных пособий, классных принадлежностей и предметов школьного обихода; попечение об охранении памятников и остатков старины;
11) мероприятия, направленные к поднятию экономического благосостояния населения, а также по производству мелиоративных работ по осушению, обводнению, облесению, закреплению песков в оврагах и расчистке рек для сплава; воспособление местному сельскому хозяйству, торговле, промыслам и промышленности; надзор за правильным производством торговля; меры охраны рыбных, звериных и пушных промыслов; ближайший надзор за применением в торговле и промышленности законных мер н весов; устройство элеваторов, холодильников и складов машин, семян, табака; удобрительных веществ и кустарных. изделий, устройство выставок местных произведений; мероприятия по охране полей, лугов, лесов, садов и огородов от порчи и истребления вредными в сельском хозяйстве насекомыми и животными и по борьбе с сорной растительностью; принятие мер борьбы с причиняющими вред местному хозяйству хищными животными, осуществление задач фабричной инспекции;
12) участие в мероприятиях ветеринарных и ветеринарно-полицейских; попечение об улучшении пород лошадей скота и вообще содействие улучшению животноводства;
13) устройство общественных учреждений мелкого кредита; содействие организации кредитных и ссудно-сберегательных обществ в др. кооперативных учреждений;
14) содействие к организации станичными управлениями юридической помощи населению;
15) охрана труда: устройство общественных работ, общественных мастерских, ночлежных домов, бирж труда, содействие деятельности примирительных камер;
16) участие в принятии установленных законом мер к охране личной и общественной безопасности и порядка и в заведовании полицейскою частью в округе согласно действующим узаконениям;
17) удовлетворение возложенных в установленном порядке на окружные общественные управления потребностей воинского и гражданского управления, и
18) прочие дела, в установленном законом порядке возложенные на окружные общественные управления».
Такое совпадение связано вовсе не с тем, что авторы Положения не смогли четко разграничить компетенции двух уровней, а с тем, что разграничить их нельзя: и станичные, и окружные общественные управления занимались одними и теми же вопросами: делами местного управления и хозяйства в сельской местности. Конечно, окружные общественные управления старались «содействовать» станичным в их собственной деятельности, но нередко были вынуждены сами исполнять эти функции. Новым пунктом является только организация почты и телефона, которые на уровне отдельной станицы и не нужны, и невозможны. А вот полицейские полномочия - это особая статья, тем более если вспомнить, что в России под полицией имелась в виду не только полиция безопасности, но и строительная, санитарная, ветеринарная и т.д. полиции.
А вот список предметов, по которым Окружная Рада имеет право издавать обязательные постановления, значительно шире, чем у Станичной Рады [49] :
«Окружной Раде предоставляется издавать обязательные постановления по следующим предметам:
1) о местах, где не допускаются склады легко воспламеняющихся и. огнеопасных веществ; об условиях хранения и продажи их и о мерах предотвращения опасности, сопряженной с их вспышкою и воспламенением;
2) об устройстве и содержании железо-конных и иных усовершенствованных путей и местных средств сообщения и о порядке пользования ими;
3) о содержании жилищ в санитарном отношении, об устройстве и порядке содержания в санитарном отношении работающих без двигателей промышленных, ремесленных, торговых заведений, цирков, бань, прачечных, а равно кумысолечебных, молочных и иных помещений хранения и продажи продуктов и напитков;
4) о мерах предупреждения и прекращения заразных и повальных болезней на скоте, скотских падежей и других ветеринарно-санитарных мерах в отношении местного скота, кроме тех, по коим издание обязательных постановлений возложено на Совет местного самоуправления;
5) о торговле семенами сельскохозяйственных растений и о приеме на вес покупаемых торговцами всякого рода зернового хлеба, муки, крупы, солода, толокна, отрубей и вообще молотого и толченого хлеба, а также масличных и иных семян (Уст. Торг., по прод. 1912 года, ст. 820);
6) о мерах к охранению благочиния и порядка в селениях, о мерах против пьянства н непотребства, а также об ограничении или запрещении продажи виноградных вив;
7) о мерах к охранению остатков старины, а также сооружений и памятников искусства, состоящих в заведовании общественного самоуправления, и об исправном их содержании; о мерах к охранению памятников природы и редких пород животных, деревьев и растений;
8) о правильной постройке поселений в соответствии с утвержденными на них планами;
9) об определении местностей, в которых не допускается устройство фабрик, заводов и других промышленных, равно ремесленных заведений, работающих без двигателей;
10) об устройстве и порядке содержания пристаней, о мерах к упорядочению судоходства и сплава в пределах местных водных сообщений;
11) о времени открытия и закрытия торговых и промышленных заведений и об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых и ремесленных заведениях, складах и конторах;
12) об ограждении от физического и нравственного вреда малолетних, занятых в промышленных, торговых и т.п. предприятиях, или участвующих в качестве исполнителей в увеселительных заведениях и публичных зрелищах;
13) об устройстве и порядке содержания заведений трактирного промысла соответственно их назначению, о местностях; в коих заведения этого рода на должны быть вовсе допускаемы, о соблюдении в означенных заведениях благоустройства и благочиния;
14) о порядке расходования воды из источников, служащих для общего пользования;
Примечание: обязательные по сему предмету постановления должны быть согласованы с обязательными постановлениями об устройстве артезианских колодцев, издаваемыми Советом местного самоуправления;
15) в отношении станиц, не подходящих под действие ст.83 сего Положения, по всем предметам, в той (83) статье означенным».
Очевидно, что станичный (волостной, аульный) уровень общественного управления рассматривается скорее как хозяйствующий («пережиток» общественной теории самоуправления [50] ), чем как властный, а окружной - скорее как властный. Особо отметим, пункт «о правильной постройке поселений в соответствии с утвержденными на них планами», то есть на округа возлагается функция планирование сельских поселений.
«Для покрытия расходов по отправлению местных денежных повинностей Окружные Рады могут назначать следующие сборы [51] :
1) с промысловых свидетельств;
2) с проезжающих по шоссейным дорогам, дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении окружных самоуправлений;
3) с лиц и установлений, не исполняющих натуральной повинности по истреблению вредных для полей и лугов насекомых н животных (ст. 688, примечание);
4) добавочный к государственному подоходному налогу сбор;
5) специальный на устройство и содержание шоссейных дорог и
6) специальный сбор с лиц, обществ и установлений, пользующихся наемным трудом вне городов».
Наиболее серьезным из них являются «добавочный к государственному подоходному налогу сбор», сама возможность устанавливать этот налог еще раз подтверждает статус окружного общественного управления именно как органа власти. Закон о государственном подоходном налоге был введен в Российской Империи с 1917 года (хотя так и не был реализован из-за начавшейся смуты). Согласно этому закону, плательщиками этого налога были все граждане, годовой доход которых превышал 850 рублей. Введение этого закона расширяло число граждан, бывшими налогоплательщиками, а следовательно, согласно принципу «нет налогов без представительства» расширяло и право граждан на участии в управлении местными и государственными делами.
Далее идут традиционные утверждения о праве окружных общественных управлений на хозяйственную деятельность [52] :
«Окружные самоуправления имеют право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять гражданские иски и отвечать на суде по своим имущественным делам, с соблюдением правил, установленных для казенных учреждений».
и право на создание товариществ и союзов: [53]
«Окружным общественным управлениям, на основании особых правил, предоставляется: 1) заключать между собою, а также в с другими органами самоуправления, по взаимному соглашению, договоры товарищества; 2) образовывать союзы и 3) устраивать съезды».
«Надзор за законностью действий Окружных Управлений возлагается на Председателя Совета местного самоуправления». [54]
Ряд постановлений Окружной Рады подлежат утверждению Краевым Правительством [55] не только в связи с проверкой их на соответствие законам, но и по существу, о чем авторы расскажут в разделе, посвященном Совету местного самоуправления.
Примечания
[20] Положение, статья 1
[21] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного
самоуправления в России. Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[22] "Мелкая земская единица", сборник статей, СПб., 1902 год; т. I, 2 изд., и т. II, 1903 год
[23] Положение, статья 2
[24] Положение, статья 10
[25] Избирательным право обладали мужчины старше 21 года
[26] Положение, статьи 12,13
[27] Положение, статьи 12,13
[28] Положение, статьи 62
[29] Положение, статья 63
[30] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного
самоуправления в России. Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[31] Перечень этот в целом совпадает с перечнем предметов ведения волостного управления с расширением в сфере обеспечения
общественного порядка и безопасности, естественным для казаков как воинского сословия. Френкель З.Г. Волостное самоуправление, Москва,
1999 год
[32] Положение, статья 83
[33] Для небольших станичных управлений такие обязательные постановления при необходимости принимали общественные управления округов,
Положение, статья 214.
[34] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации, статья 10
[35] Порядку и размерам, в которых могут устанавливаться сборы, посвящен специальный раздел 4 «О местных повинностях» Положения, который
авторы вынуждены оставить вне рассмотрения
[36] Положение, статья 122
[37] Твердохлебов В.Н. "Специальные сборы с домовладельцев в России", Одесса, 1903 год
[38] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Не доход, но польза. Судьба муниципальной собственности в России», Муниципальная
власть, №2, 2005 год, Москва, стр.86-96
[39] Положение, статья 4
[40] Положение, статья 140
[41] Положение, статья 6
[42] Положение, статья 7
[43] Положение, статья 58
[44] Положение, статья 154
[45] Положение, статья 157
[46] Положение, статья 155
[47] Положение, статья 222
[48] Положение, статья 156
[49] Положение, статья 214
[50] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев И возвращается ветер на круги своя… Идейные дискуссии о местном самоуправлении в
России и их итоги. Муниципальная власть, №3, 2004 год, Москва, стр.96-103, №4 стр.94-102
[51] Положение, статья 572
[52] Положение, статья 152
[53] Положение, статья 158
[54] Положение, статья 160
[55] Положение, статья 197
далее - часть 3