Россия и сравнительный федерализм Д.Элейзера
Оригинал взят у ruskom в Россия и сравнительный федерализм Д.Элейзера
Чтобы понять, может ли Россия фактически называться федерацией, нужно рассмотреть федерализм подробнее и применить к ситуации в РФ разные матрицы и методологии. Мы попробуем рассказать в этой работе, что говорит о федерализме Д.Элейзер, американский политолог, президент-основатель Международной ассоциации центров по исследованию федерализма, и, в первом приближении, применить предложенный метод к современному федерализму российского образца.
В своей работе "Сравнительный федерализм" Д.Элейзер говорит, что федерализм можно описать узко, как взаимоотношения между разными уровнями правительств, и шире, как "сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации". Раньше федерализм был интересен специалистам и изучали они прежде всего США, но всё изменилось.
Д.Элейзер описывает федерализм, как "родовое понятие" (термин из биологии). Подвидами федерализма являются (самый распространенный сегодня) федерация, как форма организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г.
Центральное единое правительство федерации учреждается населением всех субъектов федерации. Субъекты получают из центра право на самоуправление и на частичном участии в конституционном управлении в целом. Центральное правительство имеет прямой выходя на граждан всех субъектов федерации и верховную власть в пределах своей компетенции. Важно отметить, что расформирование федерации может быть выполнено ТОЛЬКО по решению всех или большинства субъектов. Классические федерации сегодня - США, Швейцария, Канада. Если говорить о РФ, то создавалась она не населением или гражданским обществом, которого совсем не было, а элитой в процессе разрушения СССР, и в этом корень многих проблем России, включая и проблему федерализма. С другой стороны, федеральная конституция РФ 1993 года бала формально принята на референдуме большинством граждан РФ, а значит, если не рассматривать законность этого референдума, то население России согласилось с её федеративным устройством.
Конфедерация, еще один подвид федерации, он был признаваемой формой до 1787 г. При нем части образуют целое, но сохраняют суверенитет, полномочия, прямое влияние на свое население и независимое от других частей конфедерации право выхода. Как сегодня Великобритания и ЕС. Обращаю внимание читателей, что многие современные сепаратисты (называющие себя регионалистами, чтобы не попасть под УК РФ), настаивают на внедрении в России двух серьезных признаков конфедерализма, а именно увеличение суверенитета регионов и ослабление центра до уровня "обеспечения внешней безопасности" и независимого права выхода регионов. То есть, сваливают федератизм к конфедератизму, который деструктивен, давно уже устарел и перестал использоваться всеми современными независимыми государствами.
Еще существует подвид федератизма - "асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой". Малая часть обладает большой автономией, но не имеет права на участие в серьезных формах федерального управления. Как Пуэрто-Рико и США.
Последний подвид - ассоциированная государственность (associated statehood), при которой федерированное государство (часть) еще меньше связана с центром. Как между США и Маршалловыми островами. Важно отметить, что условия разрыва отношений оговариваются отдельно в конституции. Это важно отметить для тех сепаратистов, скромно называющих себя регионалистами, которые говорят про "законное право регионов РФ на отделение". Такого права законодательно не предусмотрено.
Все остальные формы есть квазифедерации. Как например уния (Британия и Ирландия), кондоминимум (Андорра, управляемая Францией и Урхельским епископом), конституциональная регионализация (Италия). Эти формы по-своему решают проблемы управления, распределения полномочий между центром и частями, соучастия общества во власти и реализации принципов демократического самоуправления. Что здесь важно для нас? Россия строит федерацию и этот тип федерации не является классическим американским, описанном выше. Но другие страны живут на принципах, далеких от федерации, но ищут свои пути, а значит и Россия имеет респектабельное, законное право искать свой путь. Обвинение же России в "неправильности" федерации нелепо, ибо нет "правильных" федераций. Основа федерализма - вопрос взаимоотношений, и если они устраивают субъекты и центр, то федерализм состоятелен.
Далее Д.Элейзер переходит к сравнительному анализу федерализма и выделяет три группы исследования федерализма: федерализм англоязычных стран, германоязычных стран и идеи и проекты сторонников федералистских утопических идей. Д.Элейзер выделяет шесть аспектов федерализма: теорию, институты, конституции и законы, механизм организации федеративных систем, систему взаимоотношений управляющих структур на разных уровнях, финансовые вопросы. И обсуждение фактических примеров реализации федеративных систем.
Д.Элейзер, по ходу своего вполне серьезного расследования, высказывает чрезвычайно важные для обсуждения федерализма, в том числе российского, тезисы:
- нет абсолютно одинаковых федеративных систем;
- каждая система достигает своего уникального баланса участия во власти и её распределения;
- институты и механизмы одной федеративной системы трудно пересадить в другую, не проведя предварительную серьезную подготовку оной;
Д.Элейзер приводит интересные примеры различий европейской, более бюрократизированной и ориентированной на исполнительную власть, и американской управленческой культуры, ориентированной на власть законодательную. Но для критиков или идеологов российского федерализма мнение Д.Элейзера важно тем, что российская федеративная система имеет право и может быть уникальной и не обязана копировать элементы других федсистем без точного понимания цели и серьезной предварительной подготовки. Мы должны выработать свой баланс участия и распределения власти, соответствующий российской управленческой и политической культуре, уровню гражданского общества и стратегическим целями и задачам страны.
Какие общепризнанные положения федерализма выделяет Д.Элейзер?
Положение первое. Для федерализма необходимо наличие гражданского общества, то есть политического и общественного устройства, при котором "государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого".
Приведу прямую цитату: "Область общественного ограничивает сферу распространения государства, и при этом имеется достаточное поле, где главенствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства государства. Следствием всего вышесказанного является ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают. У правительства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни организуется индивидами, добровольно объединяющимися для сотрудничества в достижении общих целей. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообразие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится гражданское общество".
Не сравнивая подробно такое описание федерализма с реальным состоянием дел в германских или англосаконских федерациях, позволю усомниться, что так оно и есть сегодня. Например, семья, как основа буржуазного государства, была независима от государства в 19 и в первой половине 20 века. Однако сегодня буржуазная семья, с одной стороны, активно разрушается извне, с другой стороны, дети из буржуазной семьи могут быть изъяты по надуманным предлогам с помощью институтов государственных или даже общественных, но выполняющих госфункции. Поэтому можно сказать, что область частной жизни гражданина в современных федерациях может быть уменьшена без его согласия и общество не может ограничить сферу деятельности государства, что противоречит вышесказанному принципу. Работает ли этот принцип на практике в других случаях? Не уверен.
Но особо важно то, что, как мы указали выше, Российская Федерация НЕ создавалась "гражданским обществом", а создавалась элитами. Следовательно, в федеративности России есть серьезные противоречия с вышеописанным первым принципом федерализма. Российское общество изначально не отделено от государства, оно не имеет оформленных институтов, которые могут полноценно оформить это отделение и провести границу. Более того, старые общественные структуры разрушены в 90-е годы прошлого века, а новые, сопоставимые по масштабу, не созданы. Можно ли обвинять в этом российское государство? В разрушении старого - да, в несоздании новых общественных структур - нет. Так как не может государство создать общественные институции, и потом отделиться от них. Вероятно, общество само должно их создать, а государство должно создать условия и отойти в сторону. Нужно сказать, что В РФ создаются некие формы этих общественных структур: территориальные-общественные самоуправления, НКО, есть закон об общественных организациях. Но общество не стремится к масштабному их созданию, нет "запроса снизу", и возможно, общество устраивает такая ситуация неразделенности с государством. И возможно, нужно ли русских совсем отделить от государства? Сложный философский и историософский вопрос, на который нет простого ответа.
Можно предположить, что "ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают" в России не сложилось по причинам "родовым" для российской федеративности, по причинам отсутствия гражданского общества, которое может серьезно ограничить сферу государства и по причинам нежелания граждан России строить такое масштабное, претендующее на автономность, общество внутри сложившегося государства. С другой стороны, если граждане "снизу" начнут серьзно ограничивать сферу государственного вмешательства, то могут возникнуть конфликты "расширяющегося" гражданского общества и "сужающегося" государства, которое, например, при таком уменьшении своих полномочий не сможет полноценно выполнять взятые на себя перед обществом обязательства. Приведение РФ, как федерации, к этому параметру сегодня чрезвычайно проблематично и должно серьезно обсуждаться и обществом, и государством, и решение этого вопроса должно быть очень взвешенным. Тут нет простого и явного ответа.
Положение второе. Механизмы организации федерального государства могут быть разными в разных политических культурах. Например, в теории федерализма США вообще нет понятия "государство". Народ, обладающий полнотой политвласти, формирует политобщество или государство. И далее народ же учреждает различные правительства, не являющиеся независимыми вообще, и передает им власть в ограниченных объемах, межправительственные отношения регулируются принятыми принципами и "соответствующей практикой". Думаю, что причина такой теоретической федеративной конфигурации США лежит в истории создания США и в большом влиянии законодательной ветви американской власти. И хотелось бы где-то прочитать, насколько современные США соответствуют этой радужной федеративной модели и не заменили ли ТНК в США т.н. "гражданское общество"...
Говоря о европейских федеративных конфигурациях Д.Элейзер указывает, что федерации Европы создают и гражданское общество и отдельное и более централизованное государство. Общее в европейской и американской федеративной модели то, что:
- государство должно подчиняться суверенному народу и "быть его орудием";
- государство состоит из правительств с большим или меньшим охватом;
- федеральное правительство является "формообразующей структурой" и "обрамляет гражданское общество";
Очень интересно узнать мнение специалистов, какие федерации США или ЕС "подчиняются суверенному народу"... И конечно, власть в России должна подчинятся народу и быть его орудием. Я лично мечтаю о таком государстве, но оно будет серьезно отличаться от того, что мы видим сейчас.
Д.Элейзер говорит, что федеральная модель принципиально отличается от модели иерархической, где "государство стоит над правительствами среднего и низшего уровня" и олигархической, где "существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздействие". Д.Элейзер указывает, что иерархическая и олигархическая модели нормальны в смысле естественной самоорганизации власти, и это очень важный тезис. Ведь именно олигархическая модель власти была в РФ в 90-е годы прошлого века, а затем её сменила модель централизованная с элементами федерализма, то есть полномочий, отданных на места. Так власть организовывалась в РФ и в это нормально по Д.Элейзеру.
Для вмешательства в олигархические или иерархические структуры власти "снизу" Д.Элейзер и предлагает использовать федерализм, при котором иерархия и централизация будет "предотвращена федералистскими принципами и институтами" с целью предотвратить или значительно ослабить "железный закон олигархии". Если РФ хочет быть реальной федерацией, то нужно создать в РФ федеральные принципы и институты или доказать, что они в РФ есть. Первоначальный, грубый анализ показывает, что в РФ такие институты есть, но вопрос нужно разбирать подробнее, глубже. Ведь именно российский якобы нефедерализм и атакуют внутренние и внешние деструкторы, когда хотят показать, что Россия - это не государство, а криминально-олиграхическая или тоталитарная структура или failed state.
Какие формы структурной децентралиации выделяет Д.Элейзер? Первый путь он видит в "выяснении соотношения властной нагрузки внутри матрицы", которыми различаются федерация и конфедерация.
Федерация характеризуется наличием федеративной матрицы власти регионов и сильным центральным правительством, а при конфедерации основную властную нагрузку несут и права имеют субъекты конфедерации. Обращаю внимание, что если смотреть на требования ВСЕХ российских регионалистов дать максимум прав регионам через методологию Д.Элейзера, то все они требуют в РФ конфедерации. То есть нарушения конституции РФ, территориальной целостности и всё остальное. И поступать надо с российскими регионалистами методом американских генералов армии Севера времен гражданской войны, они очень эффективно решали вопросы конфедератов....
Переходим к третьему федеральному положению Д.Элейзера. Территориальный принцип - это основа федеративной матрицы. Нужно сказать, что в России именно территориальный принцип создания субъектов федерации является основным, что доказывает состоятельной федеративности России с точки зрения этого основного принципа. Другие принципы организации федеративной матрицы Д.Элейзер считает недолговечным потому, что "добиться установления устойчивого конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы".
Четвертое положение - вся территория федерации должна быть федерализированна, и составные части федерации не обязательно должны быть полностью равными. При этому "каждая входящая в состав страны территориальная единица должна была иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией определенным минимумом реальных властных полномочий". В России этот принцип соблюдается и построена именно такая, ассиметричная федерация, которая серьезно критикуется современными российскими регионалистами и сепаратистами и которым оппонируем не мы, а американский политолог и специалист по федерализму Д.Элейзер.
Пятое положение - федерация эффективна, когда институты обслуживают "население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой". Д.Элейзер подчеркивает, что "имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалиста ми в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен". Можно сказать, что политическая культура России не является федеративной в классическом смысле, и поэтому Россия, как федерация, и является специфической, что оправдано, логично и создает жизнеспособное, путь особое, но относительно стабильное структурно государство.
Шестое положение федерализма по Д.Элейзеру - стремление к федерализации как элемент политической культуры или как результат "определенного стечения обстоятельств". Вся российская история (за исключением периода Киевской Руси и феодальной раздробленности) говорит о том, что принципы федерализма, как децентрализации, чужды нам культурно и исторически, но если общество и власть решат, что нужно их усиливать и в обществе и власти будет публичный консенсус в этом вопросе, то пусть уровень федерализации (читай - "децентрализации") России будет увеличен.
Седьмое положение - любые федеративные системы должны создаваться и развиваться широким общественным согласием. Им и только им! Ни власть сама по себе, ни мелкие маргинальные или интеллигентские группы не могут указывать России, какую федерацию нам надо строить. Только общество и широчайшее публичное обсуждение могут решать такие вопросы с учетом мнения власти, которая обязана выполнять свои обязанности в новой конфигурации федерации.
Восьмое положение - каждая федеративная система должна найти "надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними". Важно, чтобы каждое правительство имело механизмы защиты своих решений и законную способность сказать "нет!" центральной власти, иначе федерация является прикрытием централизованной системы. Как мы знаем, у субъектов федерации есть механизмы защиты своих решений, например, в Татарстане глава региона до сих пор называется президентом и так далее.
Девятое положение - у федеративных систем есть различия. Одни системы (вестминистерского образца) создают сильные конституционные суды. Другие системы создают коллегиальные органы из должностных лиц и т.д и оба механизма используются в реальных федерациях, системы ищут баланс между интересами центра и регионов. В России тоже должна быть такая система.
После изложения своего видения положений федерализма Д.Элейзер указывает, что противниками федерализма, с одной стороны, являются унитаристы - технократы "якобинского образца". С другой стороны, врагами федерализма являются этнические националисты, а полиэтнические федерации наименее жизнеспособны. Если верить Д.Элейзеру, то России для сохранения устойчивости нужна другая структура государства (унитаризм) или ослабление, разрушение или территориальное смешивание этнических федеральных образований. С моей точки зрения это - спорный тезис, так как Россия имеет опыт имперского сосуществования народов и его можно и нужно использовать для усиления стабильности страны и частично этот опыт используется.
Д.Элейзер говорит, что "этнический национализм - наиболее эгоцентричная форма национализма..., он делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п..., он стремится навязать любому свободному правительству собственную бескомпромиссность". Федерализм - это "золотая середина и компромиссы". Значит борьба с этническим национализмом нужна для любого современного полиэтнического государства, которое хочет сохранить стабильность и целостность.
Д.Элейзер считает, что сегодня принципы федерализма в мире применяются широко и успешно, как никогда, но федерализм не является панацеей, которой вообще нет, но "принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению мира на планете". Мир на планете - хорошая вещь, и его есть кому разрушать, но федерализм, если он укрепит Россию - тоже хорошее дело.
В заключение нужно сказать, что если смотреть на Россию через методологию Д.Элейзера, то она безусловно является федерацией.
К недостаткам России, как федерации, можно отнести тот факт, что Россия имеет сложную историю создания страны, принятия конституции и, в частности, федеративного устройства. Гражданское общество в России не было оформлено в 1991 году, не закончено его оформление и сегодня. Но оформление институтов гражданского общества в России идет (общественные палаты, социально-ориентированные НКО, ТОСы, местное самоуправление). Российское общество должно в ходе открытых, серьезных и публичных обсуждения решить, какой уровень развития гражданского общества нужен России, и создать эти институты, которые возьмут на себя часть функций государства, увеличив уровень децентрализации власти и вовлечения граждан в управление. Каков необходимый уровень этого - решает только российское общество совместно и конструктивно с властью и НИКТО не имеет право нам указывать ничего в этом вопросе.
Считаю, что власть в России, как и в других странах мира, не подчиняется в необходимой мере народу и не является его орудием, а значит, что народ должен законными и респектабельными методами привести российскую власть к этому состоянию, под свой контроль, что соответствует всем конституционным демократическим принципам и принципам федерализма.
К соответствиям России федеративным принципам можно отнести следующее:
Россия, как и другие страны, имеет право строить свою форму и уровень федеративности, и если другие страны не осуждаются за это «мировым сообществом», то и Россия не имеет право быть за это осуждена. Внутренним же малым группам российских регионалистов - сепаратистов нужно успокоиться и перестать осуждать т. н. «неправильный российский федерализм», а признать, что в каждой стране федерализм уникален и принципиально правилен для этой страны. А если в суверенном федерализме есть какие-то изъяны, то монопольное право на обсуждение этих изъянов имеет только все общество и народ России, а не маргинальные группы любого рода.
Переход России от «олигархической» (90-е годы прошлого века) и «иерархической» (2000-годы) модели организации власти к демократической федеративной абсолютно нормален для международной практики федерализма и должен быть осуществлен в тех объемах, консенсус о которых будет найдет в российском обществе, в народе. Более того, этот переход есть и федеративные институты и принципы в России работают (о некоторых из них - ниже).
В России есть делегирование части власти субъектам федерации, построенным чаще по территориальному, реже - по национальному признаку, вся территория России федерализованна.
Российская Федерация имеет большой уровень централизации, что соответствует исторически российской политической культуре. Децентрализация же менее характерна для России, что, тем ни менее, не противоречит что федеральные институты обслуживают "население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой". Каково население - такова политическая и федеральная культура, что абсолютно правомерно.
Все изменения в уровне федерализации страны должны реализовываться на основе предварительной выработки широкого общественного согласия по этим изменениям. Если же общество в массе не требует таковых изменений, значит состояние государственного устройства и федерализма в России наше общество устраивает.
Россия, как федерация, нашла свой, уникальный баланс распределения власти между центром и регионами. Основа федерализма - вопрос взаимоотношений, и если они устраивают субъекты и центр, то федерализм состоятелен. Россия нашла свой механизм разрешения конфликтов между центром и регионами, и это - признак респектабельной состоявшейся федерации.
Увеличение степени влияния народа на власть, постановка власти под "народный (гражданский) контроль" - это есть основная задача гражданского общества России и реализация одного из основных федеративных принципов.
И власть обязана пойти народу на встречу в этом вопросе, если она хочет быть.
Чтобы понять, может ли Россия фактически называться федерацией, нужно рассмотреть федерализм подробнее и применить к ситуации в РФ разные матрицы и методологии. Мы попробуем рассказать в этой работе, что говорит о федерализме Д.Элейзер, американский политолог, президент-основатель Международной ассоциации центров по исследованию федерализма, и, в первом приближении, применить предложенный метод к современному федерализму российского образца.
В своей работе "Сравнительный федерализм" Д.Элейзер говорит, что федерализм можно описать узко, как взаимоотношения между разными уровнями правительств, и шире, как "сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации". Раньше федерализм был интересен специалистам и изучали они прежде всего США, но всё изменилось.
Д.Элейзер описывает федерализм, как "родовое понятие" (термин из биологии). Подвидами федерализма являются (самый распространенный сегодня) федерация, как форма организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г.
Центральное единое правительство федерации учреждается населением всех субъектов федерации. Субъекты получают из центра право на самоуправление и на частичном участии в конституционном управлении в целом. Центральное правительство имеет прямой выходя на граждан всех субъектов федерации и верховную власть в пределах своей компетенции. Важно отметить, что расформирование федерации может быть выполнено ТОЛЬКО по решению всех или большинства субъектов. Классические федерации сегодня - США, Швейцария, Канада. Если говорить о РФ, то создавалась она не населением или гражданским обществом, которого совсем не было, а элитой в процессе разрушения СССР, и в этом корень многих проблем России, включая и проблему федерализма. С другой стороны, федеральная конституция РФ 1993 года бала формально принята на референдуме большинством граждан РФ, а значит, если не рассматривать законность этого референдума, то население России согласилось с её федеративным устройством.
Конфедерация, еще один подвид федерации, он был признаваемой формой до 1787 г. При нем части образуют целое, но сохраняют суверенитет, полномочия, прямое влияние на свое население и независимое от других частей конфедерации право выхода. Как сегодня Великобритания и ЕС. Обращаю внимание читателей, что многие современные сепаратисты (называющие себя регионалистами, чтобы не попасть под УК РФ), настаивают на внедрении в России двух серьезных признаков конфедерализма, а именно увеличение суверенитета регионов и ослабление центра до уровня "обеспечения внешней безопасности" и независимого права выхода регионов. То есть, сваливают федератизм к конфедератизму, который деструктивен, давно уже устарел и перестал использоваться всеми современными независимыми государствами.
Еще существует подвид федератизма - "асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой". Малая часть обладает большой автономией, но не имеет права на участие в серьезных формах федерального управления. Как Пуэрто-Рико и США.
Последний подвид - ассоциированная государственность (associated statehood), при которой федерированное государство (часть) еще меньше связана с центром. Как между США и Маршалловыми островами. Важно отметить, что условия разрыва отношений оговариваются отдельно в конституции. Это важно отметить для тех сепаратистов, скромно называющих себя регионалистами, которые говорят про "законное право регионов РФ на отделение". Такого права законодательно не предусмотрено.
Все остальные формы есть квазифедерации. Как например уния (Британия и Ирландия), кондоминимум (Андорра, управляемая Францией и Урхельским епископом), конституциональная регионализация (Италия). Эти формы по-своему решают проблемы управления, распределения полномочий между центром и частями, соучастия общества во власти и реализации принципов демократического самоуправления. Что здесь важно для нас? Россия строит федерацию и этот тип федерации не является классическим американским, описанном выше. Но другие страны живут на принципах, далеких от федерации, но ищут свои пути, а значит и Россия имеет респектабельное, законное право искать свой путь. Обвинение же России в "неправильности" федерации нелепо, ибо нет "правильных" федераций. Основа федерализма - вопрос взаимоотношений, и если они устраивают субъекты и центр, то федерализм состоятелен.
Далее Д.Элейзер переходит к сравнительному анализу федерализма и выделяет три группы исследования федерализма: федерализм англоязычных стран, германоязычных стран и идеи и проекты сторонников федералистских утопических идей. Д.Элейзер выделяет шесть аспектов федерализма: теорию, институты, конституции и законы, механизм организации федеративных систем, систему взаимоотношений управляющих структур на разных уровнях, финансовые вопросы. И обсуждение фактических примеров реализации федеративных систем.
Д.Элейзер, по ходу своего вполне серьезного расследования, высказывает чрезвычайно важные для обсуждения федерализма, в том числе российского, тезисы:
- нет абсолютно одинаковых федеративных систем;
- каждая система достигает своего уникального баланса участия во власти и её распределения;
- институты и механизмы одной федеративной системы трудно пересадить в другую, не проведя предварительную серьезную подготовку оной;
Д.Элейзер приводит интересные примеры различий европейской, более бюрократизированной и ориентированной на исполнительную власть, и американской управленческой культуры, ориентированной на власть законодательную. Но для критиков или идеологов российского федерализма мнение Д.Элейзера важно тем, что российская федеративная система имеет право и может быть уникальной и не обязана копировать элементы других федсистем без точного понимания цели и серьезной предварительной подготовки. Мы должны выработать свой баланс участия и распределения власти, соответствующий российской управленческой и политической культуре, уровню гражданского общества и стратегическим целями и задачам страны.
Какие общепризнанные положения федерализма выделяет Д.Элейзер?
Положение первое. Для федерализма необходимо наличие гражданского общества, то есть политического и общественного устройства, при котором "государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого".
Приведу прямую цитату: "Область общественного ограничивает сферу распространения государства, и при этом имеется достаточное поле, где главенствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства государства. Следствием всего вышесказанного является ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают. У правительства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни организуется индивидами, добровольно объединяющимися для сотрудничества в достижении общих целей. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообразие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится гражданское общество".
Не сравнивая подробно такое описание федерализма с реальным состоянием дел в германских или англосаконских федерациях, позволю усомниться, что так оно и есть сегодня. Например, семья, как основа буржуазного государства, была независима от государства в 19 и в первой половине 20 века. Однако сегодня буржуазная семья, с одной стороны, активно разрушается извне, с другой стороны, дети из буржуазной семьи могут быть изъяты по надуманным предлогам с помощью институтов государственных или даже общественных, но выполняющих госфункции. Поэтому можно сказать, что область частной жизни гражданина в современных федерациях может быть уменьшена без его согласия и общество не может ограничить сферу деятельности государства, что противоречит вышесказанному принципу. Работает ли этот принцип на практике в других случаях? Не уверен.
Но особо важно то, что, как мы указали выше, Российская Федерация НЕ создавалась "гражданским обществом", а создавалась элитами. Следовательно, в федеративности России есть серьезные противоречия с вышеописанным первым принципом федерализма. Российское общество изначально не отделено от государства, оно не имеет оформленных институтов, которые могут полноценно оформить это отделение и провести границу. Более того, старые общественные структуры разрушены в 90-е годы прошлого века, а новые, сопоставимые по масштабу, не созданы. Можно ли обвинять в этом российское государство? В разрушении старого - да, в несоздании новых общественных структур - нет. Так как не может государство создать общественные институции, и потом отделиться от них. Вероятно, общество само должно их создать, а государство должно создать условия и отойти в сторону. Нужно сказать, что В РФ создаются некие формы этих общественных структур: территориальные-общественные самоуправления, НКО, есть закон об общественных организациях. Но общество не стремится к масштабному их созданию, нет "запроса снизу", и возможно, общество устраивает такая ситуация неразделенности с государством. И возможно, нужно ли русских совсем отделить от государства? Сложный философский и историософский вопрос, на который нет простого ответа.
Можно предположить, что "ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают" в России не сложилось по причинам "родовым" для российской федеративности, по причинам отсутствия гражданского общества, которое может серьезно ограничить сферу государства и по причинам нежелания граждан России строить такое масштабное, претендующее на автономность, общество внутри сложившегося государства. С другой стороны, если граждане "снизу" начнут серьзно ограничивать сферу государственного вмешательства, то могут возникнуть конфликты "расширяющегося" гражданского общества и "сужающегося" государства, которое, например, при таком уменьшении своих полномочий не сможет полноценно выполнять взятые на себя перед обществом обязательства. Приведение РФ, как федерации, к этому параметру сегодня чрезвычайно проблематично и должно серьезно обсуждаться и обществом, и государством, и решение этого вопроса должно быть очень взвешенным. Тут нет простого и явного ответа.
Положение второе. Механизмы организации федерального государства могут быть разными в разных политических культурах. Например, в теории федерализма США вообще нет понятия "государство". Народ, обладающий полнотой политвласти, формирует политобщество или государство. И далее народ же учреждает различные правительства, не являющиеся независимыми вообще, и передает им власть в ограниченных объемах, межправительственные отношения регулируются принятыми принципами и "соответствующей практикой". Думаю, что причина такой теоретической федеративной конфигурации США лежит в истории создания США и в большом влиянии законодательной ветви американской власти. И хотелось бы где-то прочитать, насколько современные США соответствуют этой радужной федеративной модели и не заменили ли ТНК в США т.н. "гражданское общество"...
Говоря о европейских федеративных конфигурациях Д.Элейзер указывает, что федерации Европы создают и гражданское общество и отдельное и более централизованное государство. Общее в европейской и американской федеративной модели то, что:
- государство должно подчиняться суверенному народу и "быть его орудием";
- государство состоит из правительств с большим или меньшим охватом;
- федеральное правительство является "формообразующей структурой" и "обрамляет гражданское общество";
Очень интересно узнать мнение специалистов, какие федерации США или ЕС "подчиняются суверенному народу"... И конечно, власть в России должна подчинятся народу и быть его орудием. Я лично мечтаю о таком государстве, но оно будет серьезно отличаться от того, что мы видим сейчас.
Д.Элейзер говорит, что федеральная модель принципиально отличается от модели иерархической, где "государство стоит над правительствами среднего и низшего уровня" и олигархической, где "существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздействие". Д.Элейзер указывает, что иерархическая и олигархическая модели нормальны в смысле естественной самоорганизации власти, и это очень важный тезис. Ведь именно олигархическая модель власти была в РФ в 90-е годы прошлого века, а затем её сменила модель централизованная с элементами федерализма, то есть полномочий, отданных на места. Так власть организовывалась в РФ и в это нормально по Д.Элейзеру.
Для вмешательства в олигархические или иерархические структуры власти "снизу" Д.Элейзер и предлагает использовать федерализм, при котором иерархия и централизация будет "предотвращена федералистскими принципами и институтами" с целью предотвратить или значительно ослабить "железный закон олигархии". Если РФ хочет быть реальной федерацией, то нужно создать в РФ федеральные принципы и институты или доказать, что они в РФ есть. Первоначальный, грубый анализ показывает, что в РФ такие институты есть, но вопрос нужно разбирать подробнее, глубже. Ведь именно российский якобы нефедерализм и атакуют внутренние и внешние деструкторы, когда хотят показать, что Россия - это не государство, а криминально-олиграхическая или тоталитарная структура или failed state.
Какие формы структурной децентралиации выделяет Д.Элейзер? Первый путь он видит в "выяснении соотношения властной нагрузки внутри матрицы", которыми различаются федерация и конфедерация.
Федерация характеризуется наличием федеративной матрицы власти регионов и сильным центральным правительством, а при конфедерации основную властную нагрузку несут и права имеют субъекты конфедерации. Обращаю внимание, что если смотреть на требования ВСЕХ российских регионалистов дать максимум прав регионам через методологию Д.Элейзера, то все они требуют в РФ конфедерации. То есть нарушения конституции РФ, территориальной целостности и всё остальное. И поступать надо с российскими регионалистами методом американских генералов армии Севера времен гражданской войны, они очень эффективно решали вопросы конфедератов....
Переходим к третьему федеральному положению Д.Элейзера. Территориальный принцип - это основа федеративной матрицы. Нужно сказать, что в России именно территориальный принцип создания субъектов федерации является основным, что доказывает состоятельной федеративности России с точки зрения этого основного принципа. Другие принципы организации федеративной матрицы Д.Элейзер считает недолговечным потому, что "добиться установления устойчивого конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы".
Четвертое положение - вся территория федерации должна быть федерализированна, и составные части федерации не обязательно должны быть полностью равными. При этому "каждая входящая в состав страны территориальная единица должна была иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией определенным минимумом реальных властных полномочий". В России этот принцип соблюдается и построена именно такая, ассиметричная федерация, которая серьезно критикуется современными российскими регионалистами и сепаратистами и которым оппонируем не мы, а американский политолог и специалист по федерализму Д.Элейзер.
Пятое положение - федерация эффективна, когда институты обслуживают "население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой". Д.Элейзер подчеркивает, что "имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалиста ми в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен". Можно сказать, что политическая культура России не является федеративной в классическом смысле, и поэтому Россия, как федерация, и является специфической, что оправдано, логично и создает жизнеспособное, путь особое, но относительно стабильное структурно государство.
Шестое положение федерализма по Д.Элейзеру - стремление к федерализации как элемент политической культуры или как результат "определенного стечения обстоятельств". Вся российская история (за исключением периода Киевской Руси и феодальной раздробленности) говорит о том, что принципы федерализма, как децентрализации, чужды нам культурно и исторически, но если общество и власть решат, что нужно их усиливать и в обществе и власти будет публичный консенсус в этом вопросе, то пусть уровень федерализации (читай - "децентрализации") России будет увеличен.
Седьмое положение - любые федеративные системы должны создаваться и развиваться широким общественным согласием. Им и только им! Ни власть сама по себе, ни мелкие маргинальные или интеллигентские группы не могут указывать России, какую федерацию нам надо строить. Только общество и широчайшее публичное обсуждение могут решать такие вопросы с учетом мнения власти, которая обязана выполнять свои обязанности в новой конфигурации федерации.
Восьмое положение - каждая федеративная система должна найти "надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними". Важно, чтобы каждое правительство имело механизмы защиты своих решений и законную способность сказать "нет!" центральной власти, иначе федерация является прикрытием централизованной системы. Как мы знаем, у субъектов федерации есть механизмы защиты своих решений, например, в Татарстане глава региона до сих пор называется президентом и так далее.
Девятое положение - у федеративных систем есть различия. Одни системы (вестминистерского образца) создают сильные конституционные суды. Другие системы создают коллегиальные органы из должностных лиц и т.д и оба механизма используются в реальных федерациях, системы ищут баланс между интересами центра и регионов. В России тоже должна быть такая система.
После изложения своего видения положений федерализма Д.Элейзер указывает, что противниками федерализма, с одной стороны, являются унитаристы - технократы "якобинского образца". С другой стороны, врагами федерализма являются этнические националисты, а полиэтнические федерации наименее жизнеспособны. Если верить Д.Элейзеру, то России для сохранения устойчивости нужна другая структура государства (унитаризм) или ослабление, разрушение или территориальное смешивание этнических федеральных образований. С моей точки зрения это - спорный тезис, так как Россия имеет опыт имперского сосуществования народов и его можно и нужно использовать для усиления стабильности страны и частично этот опыт используется.
Д.Элейзер говорит, что "этнический национализм - наиболее эгоцентричная форма национализма..., он делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п..., он стремится навязать любому свободному правительству собственную бескомпромиссность". Федерализм - это "золотая середина и компромиссы". Значит борьба с этническим национализмом нужна для любого современного полиэтнического государства, которое хочет сохранить стабильность и целостность.
Д.Элейзер считает, что сегодня принципы федерализма в мире применяются широко и успешно, как никогда, но федерализм не является панацеей, которой вообще нет, но "принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению мира на планете". Мир на планете - хорошая вещь, и его есть кому разрушать, но федерализм, если он укрепит Россию - тоже хорошее дело.
В заключение нужно сказать, что если смотреть на Россию через методологию Д.Элейзера, то она безусловно является федерацией.
К недостаткам России, как федерации, можно отнести тот факт, что Россия имеет сложную историю создания страны, принятия конституции и, в частности, федеративного устройства. Гражданское общество в России не было оформлено в 1991 году, не закончено его оформление и сегодня. Но оформление институтов гражданского общества в России идет (общественные палаты, социально-ориентированные НКО, ТОСы, местное самоуправление). Российское общество должно в ходе открытых, серьезных и публичных обсуждения решить, какой уровень развития гражданского общества нужен России, и создать эти институты, которые возьмут на себя часть функций государства, увеличив уровень децентрализации власти и вовлечения граждан в управление. Каков необходимый уровень этого - решает только российское общество совместно и конструктивно с властью и НИКТО не имеет право нам указывать ничего в этом вопросе.
Считаю, что власть в России, как и в других странах мира, не подчиняется в необходимой мере народу и не является его орудием, а значит, что народ должен законными и респектабельными методами привести российскую власть к этому состоянию, под свой контроль, что соответствует всем конституционным демократическим принципам и принципам федерализма.
К соответствиям России федеративным принципам можно отнести следующее:
Россия, как и другие страны, имеет право строить свою форму и уровень федеративности, и если другие страны не осуждаются за это «мировым сообществом», то и Россия не имеет право быть за это осуждена. Внутренним же малым группам российских регионалистов - сепаратистов нужно успокоиться и перестать осуждать т. н. «неправильный российский федерализм», а признать, что в каждой стране федерализм уникален и принципиально правилен для этой страны. А если в суверенном федерализме есть какие-то изъяны, то монопольное право на обсуждение этих изъянов имеет только все общество и народ России, а не маргинальные группы любого рода.
Переход России от «олигархической» (90-е годы прошлого века) и «иерархической» (2000-годы) модели организации власти к демократической федеративной абсолютно нормален для международной практики федерализма и должен быть осуществлен в тех объемах, консенсус о которых будет найдет в российском обществе, в народе. Более того, этот переход есть и федеративные институты и принципы в России работают (о некоторых из них - ниже).
В России есть делегирование части власти субъектам федерации, построенным чаще по территориальному, реже - по национальному признаку, вся территория России федерализованна.
Российская Федерация имеет большой уровень централизации, что соответствует исторически российской политической культуре. Децентрализация же менее характерна для России, что, тем ни менее, не противоречит что федеральные институты обслуживают "население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой". Каково население - такова политическая и федеральная культура, что абсолютно правомерно.
Все изменения в уровне федерализации страны должны реализовываться на основе предварительной выработки широкого общественного согласия по этим изменениям. Если же общество в массе не требует таковых изменений, значит состояние государственного устройства и федерализма в России наше общество устраивает.
Россия, как федерация, нашла свой, уникальный баланс распределения власти между центром и регионами. Основа федерализма - вопрос взаимоотношений, и если они устраивают субъекты и центр, то федерализм состоятелен. Россия нашла свой механизм разрешения конфликтов между центром и регионами, и это - признак респектабельной состоявшейся федерации.
Увеличение степени влияния народа на власть, постановка власти под "народный (гражданский) контроль" - это есть основная задача гражданского общества России и реализация одного из основных федеративных принципов.
И власть обязана пойти народу на встречу в этом вопросе, если она хочет быть.