Тендеры и коллективный выбор
ТЕНДЕРЫ И КОЛЛЕКТИВНЫЙ ВЫБОР
Не так давно появился сайт http://zakupki.gov.ru, позволяющий федеральным и муниципальным учреждениям организовывать закупки посредством тендеров/открытых конкурсов. Когда решения о закупках принимались руководителями государственных организаций, поле для махинаций и личного обогащения было необъятным. Появление системы открытых конкурсов предоставило обществу механизм борьбы с откровенно наглым воровством бюджетных денег: http://rospil.info и http://navalny.livejournal.com. Можем ли мы теперь сказать, что найден рациональный и эффективный механизм принятия решений для государственных закупок? Почему идет активное обсуждение федерального закона № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и позиции сторон непримиримы? Почему покупка товара частным лицом или компанией - тривиальная операция, а государственная закупка - поле для коррупции и низкой эффективности? Можно ли разработать механизм, удовлетворяющий и налогоплательщиков, и чиновников, и поставщиков?
Проблемы
Необходимость описать процедуру выбора лучшего варианта до того, как появятся сами варианты, вызывает многочисленные трудности:
Выбор товара/услуги на рынке проще выбора с помощью тендера. На рынке, покупателю доступно множество реальных альтернатив, он может быстро сократить это множество до нескольких наиболее интересных вариантов. И затем, детально рассмотреть это небольшое число вариантов, не обращая внимания на оценки по критериям, которые не представлены в этих вариантах. Покупатель даже может отказаться от покупки, если потребительские качества товара/услуги слишком низки по сравнению с затратами, или он может удовлетворить свои потребности другим способом. На стадии публикации тендера, неизвестно какие заявки поступят. И предпочтения, заданные в тендере, могут приводить к нежелательному или неоптимальному выбору по сравнению с выбором, который бы сделал заказчик, знай он о предложенных заявках.
Эффективность и защита от коррупции
Может быть коррупция не снижает эффективности работы государственного аппарата? Есть мнение, что коррупция - это масло, которое смазывает колеса государственной машины. Что такое эффективность государственного аппарата? И можно ли для нее найти количественный показатель? Валовой внутренний продукт? Российский ВВП растет, но из-за роста цен на нефть невозможно выделить влияние государства на рост ВВП. Нельзя даже сказать, положительно или отрицательно это влияние. Продолжительность жизни? Средняя или минимальная, или максимальная? Скорость обслуживания населения государственными организациями?
Декларируется, что государство работает в интересах налогоплательщика, а в социалистических странах - в интересах гражданина. И государственные закупки, как один из видов деятельности государства, совершаются в интересах налогоплательщика. Решение о закупке принимает не налогоплательщик (в противном случае не было бы никаких проблем - заказчик выбирает товар за который платит сам). Процедура принятия решения должна быть разработана до тендера. Тендер проводится чиновником. Условия тендера определяются чиновником. Но мы хотим определить процедуру проведения тендера (мета-правила). Допустим эти мета-правила должны максимизировать эффективность закупки. Но только потребитель услуги - налогоплательщик - может определить эффективность. И она определяется конкретной ситуацией и не может быть описана на уровне мета-правил. Зато мы точно знаем, что, если чиновник получил откат, то он принял решение, неэффективное с его точки зрения. Именно за это он и получил неофициальное вознаграждение. А для налогоплательщика, решение было либо излишне дорогим (обычно еще дороже, чем дешевый вариант + откат), либо с низкой потребительской полезностью. Все это с точки зрения чиновника на предпочтения потребителя. А другой информации на момент размещения тендера нет. Если бы она была, не было бы проблем. Конечно чиновник может ошибиться в определении предпочтений потребителя, и коррупционное решение + откат окажется лучше некоррупционного. Такая ситуация была бы равновероятна с другими ситуациями, если бы представления чиновника о предпочтениях потребителя не коррелировали с реальными предпочтениями. Но они коррелируют: дешевле - лучше, качественней - лучше, сокращение очередей - лучше, дополнительные формы предоставления услуг - лучше. Поэтому потеря потребительских качеств закупок положительно коррелирует с сумой отката. Т.е. меры против коррупции отражаются на "эффективности" закупок, и, самое главное, их можно формализовать на уровне мета-правил проведения закупок, не привязываясь к конкретной ситуации.
Тендер, как коллективный выбор
Альтернативные предложения поставщиков могут быть упорядочены в соответствии с предпочтениями граждан, в интересах которых они и производились. Предположим, что для некоторого тендера мы так и сделали. Но перед этим мы должны были бы опубликовать процедуру агрегирования предпочтений граждан. Теорема Эрроу [Arrow, 1963] утверждает, что какую бы процедуру мы не придумали, она будет
В политических дебатах высказываются мысли, что не все предпочтения одинаково хороши. Например, предпочтения существенной доли населения осенью 2010 года после неурожая гречки были в пользу низких цен на гречку (http://top.rbc.ru/economics/27/08/2010/456663.shtml). Однако низкие цены на гречку привели бы к тому, что большую часть года ее нельзя было бы найти в магазинах - ее либо привозили бы маленькими партиями, которые бы быстро раскупались, либо всю гречку раскупили бы в первые осенние месяцы, тогда зимой и весной ее не было бы совсем. Низкая способность прогнозировать последствия решений приводит к искажению предпочтений. Но даже умея прогнозировать, у людей отличаются временные предпочтения относительно получения одного и того же блага. Именно поэтому существуют кредиты и депозиты. И баланс оптимальной цены и доступности товара у каждого человека свой. Может и можно разделить предпочтения на правильные и неправильные, на хорошие и плохие. Но “правильных” и “хороших” предпочтений может быть множество. И ограничения Эрроу на рациональность коллективного выбора не устранимы воспитанием и образованием граждан (если не брать в расчет тоталитарные практики, приводящие к единогласию).
Один из вариантов фундаментального решения проблемы - признать что чиновник - это и есть субъект, в интересах которого осуществляются закупки. Тогда закупка - это индивидуальное решение. Все проблемы, возникающие при индивидуальном принятии решения, касаются доступности информации и когнитивных способностей человека. Рациональность процедуры проведения государственных закупок, в этом случае, определяется только тем, насколько закупки удовлетворяют потребности чиновников.
Мотивы чиновников отличаются от потребностей населения. Более того, потребностей населения не существует. Есть потребности каждого отдельного человека, которые отлично удовлетворяет рыночный механизм. Когда пытаются удовлетворить потребности населения, как целостного объекта, возникают сложности. Теорема Эрроу позволяет утверждать, что избежать проблем в государственном заказе не получится. Какие бы цели не задавали чиновникам, как бы не организовывали их мотивацию, пока они получают деньги из насильно отобранных налогов, из бюджета, они будут менее эффективны, чем предприниматели, получающие деньги за каждую оказанную услугу от каждого потребителя. И никто от предпринимателя не уходит обиженным. Конечно, если предприниматель строго выполняет свои контрактные обязательства.
Вывод
Деятельность Алексея Навального полезна тем, что усложняет жизнь чиновникам. Чем сложнее делать госзакупки, тем меньше будет закупать государство. Чем меньше тратит государство, тем меньше можно собирать налогов. А если деньги остаются у налогоплательщиков, то они могут их потратить в соответствии именно со своими предпочтениями, улучшая свое благосостояние не в ущерб интересам других людей. И фундаментальной проблемы коллективного выбора, раскрытой Эрроу, не возникает.
Литература
[Arrow, 1963] Kenneth J. Arrow. Social Choice and Individual Values. John Wiley & Sons, Inc., New York, London, Sydney 1963.
[Канеман, Тверски, 2003] Канеман Д., Тверски А. Рациональный выбор, ценности и фреймы. Психологический журнал. Т. 24, № 4, с. 31-42, 2003.
Не так давно появился сайт http://zakupki.gov.ru, позволяющий федеральным и муниципальным учреждениям организовывать закупки посредством тендеров/открытых конкурсов. Когда решения о закупках принимались руководителями государственных организаций, поле для махинаций и личного обогащения было необъятным. Появление системы открытых конкурсов предоставило обществу механизм борьбы с откровенно наглым воровством бюджетных денег: http://rospil.info и http://navalny.livejournal.com. Можем ли мы теперь сказать, что найден рациональный и эффективный механизм принятия решений для государственных закупок? Почему идет активное обсуждение федерального закона № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и позиции сторон непримиримы? Почему покупка товара частным лицом или компанией - тривиальная операция, а государственная закупка - поле для коррупции и низкой эффективности? Можно ли разработать механизм, удовлетворяющий и налогоплательщиков, и чиновников, и поставщиков?
Проблемы
Необходимость описать процедуру выбора лучшего варианта до того, как появятся сами варианты, вызывает многочисленные трудности:
- Владелец тендера должен задекларировать свои предпочтения до появления реальных вариантов. Но владельцу сложно предусмотреть все возможные наборы заявок. Поэтому, в результате может победить та заявка, которая менее предпочтительна по сравнению с некоторой другой поданой заявкой (если бы владелец тендера выбирал напрямую между этими двумя заявками).
- Недопустимость некоторых комбинаций оценок. При оценке заявок методом взвешенной суммы варианты с недопустимой комбинацией оценок могут получить высокий бал за счет очень хороших оценок по другим критериям.
- Нелинейность шкалы критерия. (Например: увеличение диагонали заказываемого экрана с 20” до 30” может быть существеннее увеличения с 30” до 40”. При этом лишние дюймы не помешают, но свыше 32” уже избыточны )
- Сложность определения веса критерия.(Например, цена может быть субъективно самым значимым критерием, но если диапазон цен не велик, то высокое значение веса цены приведет к выбору дешевого варианта, при том, что абсолютное значение экономии не существенно).
Выбор товара/услуги на рынке проще выбора с помощью тендера. На рынке, покупателю доступно множество реальных альтернатив, он может быстро сократить это множество до нескольких наиболее интересных вариантов. И затем, детально рассмотреть это небольшое число вариантов, не обращая внимания на оценки по критериям, которые не представлены в этих вариантах. Покупатель даже может отказаться от покупки, если потребительские качества товара/услуги слишком низки по сравнению с затратами, или он может удовлетворить свои потребности другим способом. На стадии публикации тендера, неизвестно какие заявки поступят. И предпочтения, заданные в тендере, могут приводить к нежелательному или неоптимальному выбору по сравнению с выбором, который бы сделал заказчик, знай он о предложенных заявках.
Эффективность и защита от коррупции
Может быть коррупция не снижает эффективности работы государственного аппарата? Есть мнение, что коррупция - это масло, которое смазывает колеса государственной машины. Что такое эффективность государственного аппарата? И можно ли для нее найти количественный показатель? Валовой внутренний продукт? Российский ВВП растет, но из-за роста цен на нефть невозможно выделить влияние государства на рост ВВП. Нельзя даже сказать, положительно или отрицательно это влияние. Продолжительность жизни? Средняя или минимальная, или максимальная? Скорость обслуживания населения государственными организациями?
Декларируется, что государство работает в интересах налогоплательщика, а в социалистических странах - в интересах гражданина. И государственные закупки, как один из видов деятельности государства, совершаются в интересах налогоплательщика. Решение о закупке принимает не налогоплательщик (в противном случае не было бы никаких проблем - заказчик выбирает товар за который платит сам). Процедура принятия решения должна быть разработана до тендера. Тендер проводится чиновником. Условия тендера определяются чиновником. Но мы хотим определить процедуру проведения тендера (мета-правила). Допустим эти мета-правила должны максимизировать эффективность закупки. Но только потребитель услуги - налогоплательщик - может определить эффективность. И она определяется конкретной ситуацией и не может быть описана на уровне мета-правил. Зато мы точно знаем, что, если чиновник получил откат, то он принял решение, неэффективное с его точки зрения. Именно за это он и получил неофициальное вознаграждение. А для налогоплательщика, решение было либо излишне дорогим (обычно еще дороже, чем дешевый вариант + откат), либо с низкой потребительской полезностью. Все это с точки зрения чиновника на предпочтения потребителя. А другой информации на момент размещения тендера нет. Если бы она была, не было бы проблем. Конечно чиновник может ошибиться в определении предпочтений потребителя, и коррупционное решение + откат окажется лучше некоррупционного. Такая ситуация была бы равновероятна с другими ситуациями, если бы представления чиновника о предпочтениях потребителя не коррелировали с реальными предпочтениями. Но они коррелируют: дешевле - лучше, качественней - лучше, сокращение очередей - лучше, дополнительные формы предоставления услуг - лучше. Поэтому потеря потребительских качеств закупок положительно коррелирует с сумой отката. Т.е. меры против коррупции отражаются на "эффективности" закупок, и, самое главное, их можно формализовать на уровне мета-правил проведения закупок, не привязываясь к конкретной ситуации.
Тендер, как коллективный выбор
Альтернативные предложения поставщиков могут быть упорядочены в соответствии с предпочтениями граждан, в интересах которых они и производились. Предположим, что для некоторого тендера мы так и сделали. Но перед этим мы должны были бы опубликовать процедуру агрегирования предпочтений граждан. Теорема Эрроу [Arrow, 1963] утверждает, что какую бы процедуру мы не придумали, она будет
- либо не универсальна,
- либо основываться на предпочтениях диктатора,
- либо выбор будет зависеть от посторонних альтернатив,
- либо будет в некоторых случаях предпочитать одну альтернативу другой, в то время, как ВСЕ граждане высказали противоположное предпочтение.
В политических дебатах высказываются мысли, что не все предпочтения одинаково хороши. Например, предпочтения существенной доли населения осенью 2010 года после неурожая гречки были в пользу низких цен на гречку (http://top.rbc.ru/economics/27/08/2010/456663.shtml). Однако низкие цены на гречку привели бы к тому, что большую часть года ее нельзя было бы найти в магазинах - ее либо привозили бы маленькими партиями, которые бы быстро раскупались, либо всю гречку раскупили бы в первые осенние месяцы, тогда зимой и весной ее не было бы совсем. Низкая способность прогнозировать последствия решений приводит к искажению предпочтений. Но даже умея прогнозировать, у людей отличаются временные предпочтения относительно получения одного и того же блага. Именно поэтому существуют кредиты и депозиты. И баланс оптимальной цены и доступности товара у каждого человека свой. Может и можно разделить предпочтения на правильные и неправильные, на хорошие и плохие. Но “правильных” и “хороших” предпочтений может быть множество. И ограничения Эрроу на рациональность коллективного выбора не устранимы воспитанием и образованием граждан (если не брать в расчет тоталитарные практики, приводящие к единогласию).
Один из вариантов фундаментального решения проблемы - признать что чиновник - это и есть субъект, в интересах которого осуществляются закупки. Тогда закупка - это индивидуальное решение. Все проблемы, возникающие при индивидуальном принятии решения, касаются доступности информации и когнитивных способностей человека. Рациональность процедуры проведения государственных закупок, в этом случае, определяется только тем, насколько закупки удовлетворяют потребности чиновников.
Мотивы чиновников отличаются от потребностей населения. Более того, потребностей населения не существует. Есть потребности каждого отдельного человека, которые отлично удовлетворяет рыночный механизм. Когда пытаются удовлетворить потребности населения, как целостного объекта, возникают сложности. Теорема Эрроу позволяет утверждать, что избежать проблем в государственном заказе не получится. Какие бы цели не задавали чиновникам, как бы не организовывали их мотивацию, пока они получают деньги из насильно отобранных налогов, из бюджета, они будут менее эффективны, чем предприниматели, получающие деньги за каждую оказанную услугу от каждого потребителя. И никто от предпринимателя не уходит обиженным. Конечно, если предприниматель строго выполняет свои контрактные обязательства.
Вывод
Деятельность Алексея Навального полезна тем, что усложняет жизнь чиновникам. Чем сложнее делать госзакупки, тем меньше будет закупать государство. Чем меньше тратит государство, тем меньше можно собирать налогов. А если деньги остаются у налогоплательщиков, то они могут их потратить в соответствии именно со своими предпочтениями, улучшая свое благосостояние не в ущерб интересам других людей. И фундаментальной проблемы коллективного выбора, раскрытой Эрроу, не возникает.
Литература
[Arrow, 1963] Kenneth J. Arrow. Social Choice and Individual Values. John Wiley & Sons, Inc., New York, London, Sydney 1963.
[Канеман, Тверски, 2003] Канеман Д., Тверски А. Рациональный выбор, ценности и фреймы. Психологический журнал. Т. 24, № 4, с. 31-42, 2003.