Эстония: учёба на русском языке в частных школах может быть признана незаконной
http://baltija.eu/news/read/25445
С.Середенко В связи с рекомендациями «О достаточной доступности образования на эстонском языке», направленными 2 июля 2012 года эстонскому парламенту Канцлером юстиции ЭР Индреком Тедером, некоммерческое объединение «Русская школа Эстонии» обратилась за комментарием к известному юристу-правозащитнику, Русскому омбудсмену Сергею Николаевичу Середенко.
«Сергей Николаевич, проделав большую работу, предоставил нам текст комментария и дал нам право изъять какие-либо моменты из текста по нашему усмотрению. Мы благодарны Сергею Николаевичу за проделанную работу», - сообщили порталу «Балтия» в субботу, 7 июля, в НКО «Русская школа Эстонии».
Там также проинформировали, что некоторые положения, содержащиеся в комментарии эксперта были опущены при подготовке к передаче текста в СМИ.
«Хотели бы подчеркнуть, что это никоим образом не указывает на какие-либо слабые стороны работы - таких моментов не было и нет. Однако, мы решили, что отдельные пункты больше пригодятся для внутреннего пользования в нашей организации», - пояснили в объединении: Надеемся, что данная работа послужит надёжной опорой в дальнейших шагах русской общины к реализации права получать образование на родном языке.
Ниже приводится сам отредактированный комментарий:
«Уважаемые члены правления Объединения «Русская Школа Эстонии»
Благодарю вас за доверие, с которым вы обратились ко мне с просьбой прокомментировать представление канцлера юстиции (в дальнейшем - канцлер) в Рийгикогу «О достаточной доступности образования на эстонском языке» от 02.07.2012 (в дальнейшем - представление). По содержанию представления и, шире, по поводу дальнейшего гимназического образования на русском языке, могу сказать следующее.
1. Первое, что обращает на себя внимание, это очевидная реактивность представления канцлера. Представление появилось на свет не в результате принятия Закона о частной школе (в дальнейшем - ЗОЧ; закон был принят 03.06.1998, в силу вступил 06.07.1998, а последняя редакция ч. 1 ст. 15, на которую ссылается в своем представлении канцлер, вступила в силу 01.09.2008) или поправок к нему, а в связи с решением Таллинского городского собрания от 08.03.2012, согласно которому был создан Фонд Таллинский Русский Лицей.
В п. 6 представления канцлер пишет прямо о том, что «За планом предоставления образования путем создания частно-правовых школ в Таллине и Нарве стояла убежденность в том, что, создав вместо муниципальных школ частные школы, у них появится возможность игнорировать решение Правительства Республики и связанную с ним волю законодателя, и предложить местным жителям гимназическое обучение на свободно выбранном языке, а эстонскому языку обучать лишь как чужому (я предпочитаю этот дословный перевод вместо «иностранного» - С.С.) языку.
Как видно, почти четыре года с момента принятия новой редакции ч. 1 ст. 15 ЗОЧ ее предполагаемая неконституционность была скрыта от канцлера. В данном случае можно говорить об откровенно плохой проработке Закона о канцлере юстиции (в дальнейшем - ЗКЮ), который весьма уклончив в отношении обязанностей канцлера.
С одной стороны, согласно ч. 1 ст. 1 ЗКЮ канцлер «осуществляет надзор за соответствием нормативных актов законодательной и исполнительной государственной власти, а также местного самоуправления конституции Эстонской Республики и законам», что может пониматься как обязанность канцлера возбуждать процедуру конституционного надзора всякий раз, когда у него возникают обоснованные сомнения в конституционности или законности того или иного нормативного акта. Эта же статья предполагает, что проверка конституционности или законности производится непосредственно после вступления нормативного акта в силу.
С другой стороны, согласно ч. 2 ст. 15 ЗКЮ «Канцлер юстиции может возбуждать производство и по собственной инициативе», из чего можно сделать вывод, что канцлер волен сам принимать решение о том, возбуждать ему соответствующее производство или нет. С учетом того, что для возбуждения производства конституционного надзора ЗКЮ не установлен срок давности, данная регуляция представляется неоправданно вольной. В результате этой вольности неконституционный или незаконный нормативный акт может считаться действительным совершенно неопределенное время.
Исходя из того, что на сегодняшний день в штате канцелярии канцлера одних советников состоит 36 штук, можно было бы предполагать, что этого количества достаточно для всеобъемлющего и своевременного контроля всех нормативных актов, принимаемых в Эстонской Республике. Однако рассматриваемый случай, как и великое множество других аналогичных случаев, показывает, что в Эстонии нет системного конституционного контроля, что прямо противоречит принципу разделения властей, указанному в ст. 4 Конституции ЭР.
2. Показанная в п. 1 реактивность представления канцлера заставляет провести проверку беспристрастности канцлера в рассматриваемом вопросе. К канцлеру, эстонскому «гаранту конституции», предъявляются особенные требования в части беспристрастности. Прежде всего, канцлер «независим» - ст. 139 Конституции ЭР. Далее, как следует из ч. 1 ст. 6 ЗКЮ, канцлер должен обладать «высокими моральными качествами», а согласно п. 2 ч. 1 ст. 12 канцлеру запрещено «участвовать в деятельности партий».
Обращаю ваше внимание на эту особенную формулировку, так как канцлеру запрещено не просто состоять в партиях, но и участвовать в их деятельности. Так как все вопросы, связанные с межнациональными отношениями, в эстонском законодательстве глубоко политизированы, что соответствует интересам ультранационалистических партий, то, вмешиваясь в сугубо муниципальные вопросы, канцлер открыто выступает в пользу ультранационалистов, прежде всего IRL и Реформистской партии.
По сложившейся практике канцлер, делая свои представления, не указывает, делает ли он их по собственному почину или на основании чьего-либо заявления. Если в данном случае окажется, что канцлер составил свое представление на основании заявления какой-либо партийной фракции Таллинского городского собрания, то данный факт может и должен послужить основанием для самой серьезной парламентской проверки.
3. Следующее, на что я хотел бы обратить ваше внимание, это откровенно ксенофобский (русофобский) подход эстонского законодательства и представления канцлера к рассмотрению языковых вопросов. Прямым указанием на ксенофобию (боязнь чужих) является использование термина võõrkeel («чужой язык»), который традиционно и деликатно переводится на русский как «иностранный язык». Ксенофобия глубоко укоренена в эстонском языке и культуре: «гостиница» по-эстонски «võõrastemaja» («дом для чужих»), а «принимать гостей» - «võõrustama».
О русофобии говорит же тот факт, что как эстонское законодательство, так и представление канцлера нигде и никогда не называют русский язык русским языком. В ход идут эвфемизмы типа «свободно выбранный язык», «иной язык», «язык, отличный от эстонского» и т.п. Это - типичный показатель фобии, аналогичный тому, как КГБ в свое время называлось «куда надо» (сообщить), как в серии романов о Гарри Потере злодея Волан де Морта называют не иначе как «Тот-чье-имя-нельзя-произносить» или «Сами-знаете-кто».
4. Центральной мыслью представления канцлера следует считать изложенную в п. 10 представления мысль о том, что «Так как от предлагаемого образования должна возникнуть польза как для человека, так и для всего общества, то право на образование было бы бессодержательным, если бы его невозможно было бы получить на указанном в ст. 6 Конституции государственном языке, то есть на языке устройства общественной жизни».
Сразу бросается в глаза, что канцлер совершенно сознательно расширяет сферу обязательного применения государственного языка до уровня «языка устройства общественной жизни». Закон о языке не дает определения государственного языка, но в ч. 1 ст. 2 определяется, что «Законом регулируется использование эстонского языка и чужих языков в устном и письменном делопроизводстве, в публичном оповещении и обслуживании». И все. Ч. 2 той же статьи устанавливается, что «Использование языка для частно-правовых юридических лиц и физических лиц регулируется, если это оправдано защитой основных прав или публичными интересами». Из чего четко следует, что государственный язык ни в коем случае не может быть отождествлен с «языком устройства общественной жизни».
Замечу попутно, что в Эстонии нет закона о государственном языке, который четко давал бы ответ на вопрос о том, где именно проходит граница применения государственного языка. В современной Эстонии существует исключительно Закон о языке, который вместо статьи «Государственный язык» имеет статью «Статус эстонского языка» - ст. 3 Закона о языке. В связи с отсутствием закона о государственном языке нормы, регулирующие применение языков, рассыпаны по всему корпусу законодательства. Современный же Закон о языке откровенно плох и изобилует дискриминационными положениями. В декабре 2010 года я направлял в Рийгикогу соответствующий меморандум.
Замечу также, что, несмотря на крайне выгодный для эстонцев Закон о языке, канцлер в своем представлении на него ни разу не ссылается, так как даже этот закон не содержит подтверждений его измышлениям.
5. Конституция ЭР со временем становится все более фиктивной. Фиктивной конституция считается тогда, когда разрыв между формальной (собственно текстом конституции) и материальной (корпус законодательства, связанный с развитием конституционных положений) конституциями становится непреодолимым. В эстонском законодательстве сведены на нет все конституционные права и гарантии национальных меньшинств, более того, не существует самого понятия национального меньшинства, а существует некая «малая национальность», которому эстонский законодатель дал совершенно волюнтаристское определение, позволяющее по сути игнорировать международное право.
В этом смысле, кстати, исключением является п. 1 ч. 3 ст. 2 Закона об образовании, согласно которому «целью образования является: создание благоприятных условий для развития личности, семьи, эстонской национальности, а также национальных меньшинств, и экономической, политической, а также культурной жизни и природоохраны Эстонии в контексте мировой экономики и культуры».
Здесь, как видно, использовано привычное «национальное меньшинство» вместо экзотической «малой национальности».
Так как в данной статье «благоприятные условия для развития эстонской национальности» стоят рядом с такими же условиями для национальных меньшинств, то на Закон об образовании канцлер также не ссылается.
Будучи специалистом по конституционному праву, отмечу, что задача «создания благоприятных условий для развития эстонской национальности» формально также противоречит Конституции ЭР, так как преамбула Конституции в качестве цели определяет исключительно «сохранение эстонской национальности». Без развития.
Не менее опасна, чем фиктивность, сакрализация конституции - известный конституционному праву процесс, превращающий конституцию в священный текст, толкование которого доступно лишь избранным «жрецам», к которым, без сомнения, относит себя и канцлер. Заступая на свой пост, он заявлял, что «В Эстонии хорошая конституция, надо только уметь ее толковать».
Сакрализация конституции означает, что она перестает быть «законом прямого действия», а в обществе укореняется мнение о том, что каждый может вычитать в ней все, что ему угодно. Больше всего сакрализация угрожает т.н. либеральным конституциям, к которым, без сомнения, относится и Конституция ЭР.
Особенно повезло в части сакрализации ст. 6 Конституции, устанавливающей государственный язык. Как видно на сайте Языковой Инспекции, для чиновников этого учреждения вся Конституция ЭР состоит из одной этой статьи.
6. В представлении канцлер в очередной раз пытается превратить содержащееся в ст. 37 Конституции ЭР право учиться на эстонском языке в обязанность. Причем делает это, не прибегая ни к каким правовым аргументам. Конкретнее о его предложении речь пойдет ниже, сейчас же сошлюсь на то, что по моему предложению в резолюции обоих Конгрессов национальных меньшинств Эстонии были внесены положения о неконституционности перевода русскоязычных школ на эстонский язык.
«Право» - это всегда (в том числе) право выбора, и задача государства и местных самоуправлений - этот выбор обеспечить, сообразуясь с демографической ситуацией. Если бы дело обстояло иначе, и обучение на эстонском языке было бы обязательным, то в Конституции ЭР так и было бы записано. Напомню, что во время принятия Конституции ЭР действовал Закон о национальных правах граждан ЭССР, принятый 15.12.1989 года, согласно ст. 4 которого «У граждан всех национальностей есть право: получать общее образование на эстонском, русском или ином языке в государственных учебных заведениях или посредством культурных объединений».
7. Совершенно скандальным выглядит сделанное в п. 16 представления заявление канцлера о том, что «ограничение свободы обучения на ином языке в частной школе, принадлежащей публичной власти, не препятствует ничьему выбору получения обучения на ином языке: право на обучение на ином языке в частной школе, не принадлежащей публичной власти, гарантировано вторым предложением ч. 4 ст. 37 Конституции ЭР, согласно которому язык обучения в учебном заведении для малой национальности выбирает учебное заведение».
Скандальным это заявление делает то обстоятельство, что канцлер, и в данном случае речь конкретно идет об Индреке Тедере, толкует упомянутое выше «учебное заведение для малой национальности» как частную школу. Когда я только начинал свою правозащитную практику, я обращался с соответствующим заявлением к первому канцлеру юстиции современной Эстонии Йухану-Ээрику Труувяли, и, по его мнению, под данным заведением имелось в виду учебное заведение, открытое культурным самоуправлением малой национальности, а отнюдь не частная школа.
Тот факт, что эстонский законодатель за 20 лет существования Конституции ЭР не удосужился прописать в законе, что же есть это «учебное заведение для малой национальности» иначе, как скандальный и возмутительный, оценен быть не может. Не менее скандальным является и тот факт, что позиция третьего канцлера противоречит позиции первого, однако тут имеющийся канцлер никого не обвиняет в «бессистемности», как он это делает в п. 15 представления.
8. Пункты 12 и 13 представления следует привести полностью с тем, чтобы конституционная близорукость и злонамеренность канцлера была наглядна.
«12. Ч. 3 ст. 21 Закона об основной школе, гимназии устанавливает, что языком обучения в гимназии является эстонский язык, и в муниципальной гимназии или в отдельных ее классах языком обучения может быть иной язык лишь тогда, когда для этого есть разрешение Правительства Республики. Следовательно, в гимназической ступени школ, принадлежащих местному самоуправлению и созданных на основании Закона об основной школе, гимназии, выбор языка обучения подчинен разрешительному производству.
...
13. Цель подчинения разрешительному производству выбора языка обучения в гимназической ступени - обеспечить, чтобы у каждого действительно была возможность получать обучение на эстонском языке. Другими словами, обязанность получения разрешения установлена затем, чтобы оценить, выполнило ли государство перед каждым свою установленную первым предложением ч. 4 ст. 37 Конституции ЭР обязанность предоставить обучение на эстонском языке при обучении на ином языке рядом с эстонским».
Политизированность межнациональных отношений я доказывал в своем докладе на учредительной конференции Совета русских школ в сентябре 2010 года, и позднее уважаемый Андрей Лобов облек эти доказательства в форму «леммы Середенко». Позвольте здесь еще раз поблагодарить его за этот дружественный жест. В рамках того же исследования не нашлось, к сожалению, места для доказательства того, что указанное канцлером «разрешительное производство» в корне неконституционно. Поэтому приведу эти доказательства здесь, тем более, что они станут основой моих предложений вам.
Итак: согласно ч. 2 ст. 37 Конституции ЭР «С целью сделать образование доступным государство и местные самоуправления содержат необходимое количество учебных заведений», из чего следует, что обязанность «предоставить обучение» возложена как на государство, так и на местные самоуправления. То, как в Эстонии распределена власть между государством и местными самоуправлениями, видно из ст. 154 Конституции ЭР - «Решением всех вопросов местной жизни и местным устройством занимаются местные самоуправления, действующие на основании законов самостоятельно. Те или иные обязанности на местное самоуправление могут быть возложены только на основании законов либо по соглашению с местным самоуправлением».
Согласно ч. 2 ст. 25 Закона об общей части Гражданского кодекса (при этом самого Гражданского кодекса в стране нет - где «системность»?) и государство, и местные самоуправления являются публично-правовыми юридическими лицами, для которых в первую очередь характерно собственное управление и обособленность имущества, прав, обязанностей и ответственности.
Взаимоотношения государства и самоуправления развиваются в ч. 1 ст. 2 Закона о местных самоуправлениях, в которой дается само определение местного самоуправления: «Местное самоуправление - это установленные конституцией право, способность и обязанность демократически сформированных властных органов единицы местного самоуправления - волости или города - самостоятельно, на основании законов устраивать местную жизнь и руководить ей, исходя из оправданных потребностей и интересов волостных или городских жителей, а также с учетом особенностей развития волости или города».
Среди принципов местного самоуправления, изложенных в ст. 3 закона, на первом месте стоит «самостоятельное и окончательное решение и устройство вопросов местной жизни».
Совершенно очевидно, что установленное ч. 3 ст. 21 Закона об основной школе, гимназии «разрешительное производство» грубейшим образом нарушает местную автономию, так как вместо «самостоятельно, на основании закона» вводит схему «несамостоятельно, на основании решения Правительства Республики». При этом четко видно, что «окончательность» решения изъята у местного самоуправления и передана Правительству Республики. Эту вопиющую неконституционность канцлер, как уже указывалось, в упор не видит.
Подчеркивает грубость этого нарушения то обстоятельство, что как раз в случае с языком обучения в муниципальных гимназиях не вызывает никаких сомнений то, что решение о русском (назовем это слово!) языке обучения принимается «исходя из оправданных потребностей и интересов волостных или городских жителей, а также с учетом особенностей развития волости или города». Доказательством тому является длинная (законная) цепь решений - утверждение программы развития гимназии, решение попечительского совета, в который входят все группы заинтересованных лиц и, наконец, решение собрания местного самоуправления.
Более того, даже канцлер в п. 5 представления указывает на то, что «Городская управа Нарвы устроила народный опрос с тем, чтобы выяснить, желают ли горожане создания частной гимназии с русским языком обучения». Из чего следует, что нет никаких сомнений в том, что, во-первых, язык обучения в муниципальных гимназиях является «вопросом местной жизни», и, во-вторых, воля таллинских и нарвских горожан к обучению своих детей на русском языке в указанных ими гимназиях заявлена совершенно однозначно.
...
9. Собственно предложение канцлера Рийгикогу сформулировано в конце представления: канцлер считает, что «ч. 1 ст. 15 Закона о частной школе противоречит конституции в той части, в которой она позволяет частной школе, принадлежащей публичной власти, предлагать вместо обучения на эстонском языке обучение на ином языке, не контролируя предварительно, обеспечило ли государство при предоставлении обучения на чужом языке право каждого на получение обучения на эстонском языке».
Моя критика данного предложения будет полностью исходить из предыдущего комментария. Такого субъекта, как «частная школа, принадлежащая публичной власти», не существует. Это родовое понятие выдумал канцлер. Или государство, или местное самоуправление, или какое-то третье публично-правовое юридическое лицо. Идея государственного контроля - прямое вмешательство в местную автономию. У государства, согласно ст. 37 Конституции, есть свои гимназии - пусть их и контролирует. А то, что государство у нас бедное, потому что жадное, и гимназий у него поэтому совсем немного, нас волновать не должно.
Заключение
Смысл одного из принципов демократии - разделения властей - состоит в том, что каждая из ветвей власти может влиять на другие две. Независимость суда, как таковая, не имеет отношения к принципу разделения властей - роль суда в том, что он может отменить (признать неконституционными) парламентские законы. Из чего следует, что без эффективного конституционного контроля нет разделения властей, нет демократии.
В Эстонии человек не может напрямую обратиться в Государственный суд, который одновременно является конституционным судом. Ему нужны посредники - канцлер юстиции, суд, местное самоуправление… В результате количество рассмотренных Государственным судом дел по конституционному надзору таково, что можно говорить о параличе конституционного надзора в Эстонии.
В условиях, когда все ключевые роли в процессе конституционного надзора отданы в руки одного адвокатского бюро (адвокатское бюро Teder&Rask: Индрек Тедер - канцлер юстиции, Мярт Раск - председатель Государственного суда, до этого активный член Реформистской партии, депутат парламента и министр юстиции), говорить о какой бы то ни было беспристрастности этих деятелей нет никакого смысла.
Назначение действующего политика председателем Государственного суда в любой другой стране вызвало бы колоссальный скандал, но только не в Эстонии. Эти два партнера по бизнесу всегда договорятся о том, как им поступить в том или другом случае. Поэтому я давно уже отошел от аналитической стратегии в Эстонии, и вам не советую. Мой выбор - переход к стратегии риска.
Берегите себя,
Сергей Середенко»
С.Середенко В связи с рекомендациями «О достаточной доступности образования на эстонском языке», направленными 2 июля 2012 года эстонскому парламенту Канцлером юстиции ЭР Индреком Тедером, некоммерческое объединение «Русская школа Эстонии» обратилась за комментарием к известному юристу-правозащитнику, Русскому омбудсмену Сергею Николаевичу Середенко.
«Сергей Николаевич, проделав большую работу, предоставил нам текст комментария и дал нам право изъять какие-либо моменты из текста по нашему усмотрению. Мы благодарны Сергею Николаевичу за проделанную работу», - сообщили порталу «Балтия» в субботу, 7 июля, в НКО «Русская школа Эстонии».
Там также проинформировали, что некоторые положения, содержащиеся в комментарии эксперта были опущены при подготовке к передаче текста в СМИ.
«Хотели бы подчеркнуть, что это никоим образом не указывает на какие-либо слабые стороны работы - таких моментов не было и нет. Однако, мы решили, что отдельные пункты больше пригодятся для внутреннего пользования в нашей организации», - пояснили в объединении: Надеемся, что данная работа послужит надёжной опорой в дальнейших шагах русской общины к реализации права получать образование на родном языке.
Ниже приводится сам отредактированный комментарий:
«Уважаемые члены правления Объединения «Русская Школа Эстонии»
Благодарю вас за доверие, с которым вы обратились ко мне с просьбой прокомментировать представление канцлера юстиции (в дальнейшем - канцлер) в Рийгикогу «О достаточной доступности образования на эстонском языке» от 02.07.2012 (в дальнейшем - представление). По содержанию представления и, шире, по поводу дальнейшего гимназического образования на русском языке, могу сказать следующее.
1. Первое, что обращает на себя внимание, это очевидная реактивность представления канцлера. Представление появилось на свет не в результате принятия Закона о частной школе (в дальнейшем - ЗОЧ; закон был принят 03.06.1998, в силу вступил 06.07.1998, а последняя редакция ч. 1 ст. 15, на которую ссылается в своем представлении канцлер, вступила в силу 01.09.2008) или поправок к нему, а в связи с решением Таллинского городского собрания от 08.03.2012, согласно которому был создан Фонд Таллинский Русский Лицей.
В п. 6 представления канцлер пишет прямо о том, что «За планом предоставления образования путем создания частно-правовых школ в Таллине и Нарве стояла убежденность в том, что, создав вместо муниципальных школ частные школы, у них появится возможность игнорировать решение Правительства Республики и связанную с ним волю законодателя, и предложить местным жителям гимназическое обучение на свободно выбранном языке, а эстонскому языку обучать лишь как чужому (я предпочитаю этот дословный перевод вместо «иностранного» - С.С.) языку.
Как видно, почти четыре года с момента принятия новой редакции ч. 1 ст. 15 ЗОЧ ее предполагаемая неконституционность была скрыта от канцлера. В данном случае можно говорить об откровенно плохой проработке Закона о канцлере юстиции (в дальнейшем - ЗКЮ), который весьма уклончив в отношении обязанностей канцлера.
С одной стороны, согласно ч. 1 ст. 1 ЗКЮ канцлер «осуществляет надзор за соответствием нормативных актов законодательной и исполнительной государственной власти, а также местного самоуправления конституции Эстонской Республики и законам», что может пониматься как обязанность канцлера возбуждать процедуру конституционного надзора всякий раз, когда у него возникают обоснованные сомнения в конституционности или законности того или иного нормативного акта. Эта же статья предполагает, что проверка конституционности или законности производится непосредственно после вступления нормативного акта в силу.
С другой стороны, согласно ч. 2 ст. 15 ЗКЮ «Канцлер юстиции может возбуждать производство и по собственной инициативе», из чего можно сделать вывод, что канцлер волен сам принимать решение о том, возбуждать ему соответствующее производство или нет. С учетом того, что для возбуждения производства конституционного надзора ЗКЮ не установлен срок давности, данная регуляция представляется неоправданно вольной. В результате этой вольности неконституционный или незаконный нормативный акт может считаться действительным совершенно неопределенное время.
Исходя из того, что на сегодняшний день в штате канцелярии канцлера одних советников состоит 36 штук, можно было бы предполагать, что этого количества достаточно для всеобъемлющего и своевременного контроля всех нормативных актов, принимаемых в Эстонской Республике. Однако рассматриваемый случай, как и великое множество других аналогичных случаев, показывает, что в Эстонии нет системного конституционного контроля, что прямо противоречит принципу разделения властей, указанному в ст. 4 Конституции ЭР.
2. Показанная в п. 1 реактивность представления канцлера заставляет провести проверку беспристрастности канцлера в рассматриваемом вопросе. К канцлеру, эстонскому «гаранту конституции», предъявляются особенные требования в части беспристрастности. Прежде всего, канцлер «независим» - ст. 139 Конституции ЭР. Далее, как следует из ч. 1 ст. 6 ЗКЮ, канцлер должен обладать «высокими моральными качествами», а согласно п. 2 ч. 1 ст. 12 канцлеру запрещено «участвовать в деятельности партий».
Обращаю ваше внимание на эту особенную формулировку, так как канцлеру запрещено не просто состоять в партиях, но и участвовать в их деятельности. Так как все вопросы, связанные с межнациональными отношениями, в эстонском законодательстве глубоко политизированы, что соответствует интересам ультранационалистических партий, то, вмешиваясь в сугубо муниципальные вопросы, канцлер открыто выступает в пользу ультранационалистов, прежде всего IRL и Реформистской партии.
По сложившейся практике канцлер, делая свои представления, не указывает, делает ли он их по собственному почину или на основании чьего-либо заявления. Если в данном случае окажется, что канцлер составил свое представление на основании заявления какой-либо партийной фракции Таллинского городского собрания, то данный факт может и должен послужить основанием для самой серьезной парламентской проверки.
3. Следующее, на что я хотел бы обратить ваше внимание, это откровенно ксенофобский (русофобский) подход эстонского законодательства и представления канцлера к рассмотрению языковых вопросов. Прямым указанием на ксенофобию (боязнь чужих) является использование термина võõrkeel («чужой язык»), который традиционно и деликатно переводится на русский как «иностранный язык». Ксенофобия глубоко укоренена в эстонском языке и культуре: «гостиница» по-эстонски «võõrastemaja» («дом для чужих»), а «принимать гостей» - «võõrustama».
О русофобии говорит же тот факт, что как эстонское законодательство, так и представление канцлера нигде и никогда не называют русский язык русским языком. В ход идут эвфемизмы типа «свободно выбранный язык», «иной язык», «язык, отличный от эстонского» и т.п. Это - типичный показатель фобии, аналогичный тому, как КГБ в свое время называлось «куда надо» (сообщить), как в серии романов о Гарри Потере злодея Волан де Морта называют не иначе как «Тот-чье-имя-нельзя-произносить» или «Сами-знаете-кто».
4. Центральной мыслью представления канцлера следует считать изложенную в п. 10 представления мысль о том, что «Так как от предлагаемого образования должна возникнуть польза как для человека, так и для всего общества, то право на образование было бы бессодержательным, если бы его невозможно было бы получить на указанном в ст. 6 Конституции государственном языке, то есть на языке устройства общественной жизни».
Сразу бросается в глаза, что канцлер совершенно сознательно расширяет сферу обязательного применения государственного языка до уровня «языка устройства общественной жизни». Закон о языке не дает определения государственного языка, но в ч. 1 ст. 2 определяется, что «Законом регулируется использование эстонского языка и чужих языков в устном и письменном делопроизводстве, в публичном оповещении и обслуживании». И все. Ч. 2 той же статьи устанавливается, что «Использование языка для частно-правовых юридических лиц и физических лиц регулируется, если это оправдано защитой основных прав или публичными интересами». Из чего четко следует, что государственный язык ни в коем случае не может быть отождествлен с «языком устройства общественной жизни».
Замечу попутно, что в Эстонии нет закона о государственном языке, который четко давал бы ответ на вопрос о том, где именно проходит граница применения государственного языка. В современной Эстонии существует исключительно Закон о языке, который вместо статьи «Государственный язык» имеет статью «Статус эстонского языка» - ст. 3 Закона о языке. В связи с отсутствием закона о государственном языке нормы, регулирующие применение языков, рассыпаны по всему корпусу законодательства. Современный же Закон о языке откровенно плох и изобилует дискриминационными положениями. В декабре 2010 года я направлял в Рийгикогу соответствующий меморандум.
Замечу также, что, несмотря на крайне выгодный для эстонцев Закон о языке, канцлер в своем представлении на него ни разу не ссылается, так как даже этот закон не содержит подтверждений его измышлениям.
5. Конституция ЭР со временем становится все более фиктивной. Фиктивной конституция считается тогда, когда разрыв между формальной (собственно текстом конституции) и материальной (корпус законодательства, связанный с развитием конституционных положений) конституциями становится непреодолимым. В эстонском законодательстве сведены на нет все конституционные права и гарантии национальных меньшинств, более того, не существует самого понятия национального меньшинства, а существует некая «малая национальность», которому эстонский законодатель дал совершенно волюнтаристское определение, позволяющее по сути игнорировать международное право.
В этом смысле, кстати, исключением является п. 1 ч. 3 ст. 2 Закона об образовании, согласно которому «целью образования является: создание благоприятных условий для развития личности, семьи, эстонской национальности, а также национальных меньшинств, и экономической, политической, а также культурной жизни и природоохраны Эстонии в контексте мировой экономики и культуры».
Здесь, как видно, использовано привычное «национальное меньшинство» вместо экзотической «малой национальности».
Так как в данной статье «благоприятные условия для развития эстонской национальности» стоят рядом с такими же условиями для национальных меньшинств, то на Закон об образовании канцлер также не ссылается.
Будучи специалистом по конституционному праву, отмечу, что задача «создания благоприятных условий для развития эстонской национальности» формально также противоречит Конституции ЭР, так как преамбула Конституции в качестве цели определяет исключительно «сохранение эстонской национальности». Без развития.
Не менее опасна, чем фиктивность, сакрализация конституции - известный конституционному праву процесс, превращающий конституцию в священный текст, толкование которого доступно лишь избранным «жрецам», к которым, без сомнения, относит себя и канцлер. Заступая на свой пост, он заявлял, что «В Эстонии хорошая конституция, надо только уметь ее толковать».
Сакрализация конституции означает, что она перестает быть «законом прямого действия», а в обществе укореняется мнение о том, что каждый может вычитать в ней все, что ему угодно. Больше всего сакрализация угрожает т.н. либеральным конституциям, к которым, без сомнения, относится и Конституция ЭР.
Особенно повезло в части сакрализации ст. 6 Конституции, устанавливающей государственный язык. Как видно на сайте Языковой Инспекции, для чиновников этого учреждения вся Конституция ЭР состоит из одной этой статьи.
6. В представлении канцлер в очередной раз пытается превратить содержащееся в ст. 37 Конституции ЭР право учиться на эстонском языке в обязанность. Причем делает это, не прибегая ни к каким правовым аргументам. Конкретнее о его предложении речь пойдет ниже, сейчас же сошлюсь на то, что по моему предложению в резолюции обоих Конгрессов национальных меньшинств Эстонии были внесены положения о неконституционности перевода русскоязычных школ на эстонский язык.
«Право» - это всегда (в том числе) право выбора, и задача государства и местных самоуправлений - этот выбор обеспечить, сообразуясь с демографической ситуацией. Если бы дело обстояло иначе, и обучение на эстонском языке было бы обязательным, то в Конституции ЭР так и было бы записано. Напомню, что во время принятия Конституции ЭР действовал Закон о национальных правах граждан ЭССР, принятый 15.12.1989 года, согласно ст. 4 которого «У граждан всех национальностей есть право: получать общее образование на эстонском, русском или ином языке в государственных учебных заведениях или посредством культурных объединений».
7. Совершенно скандальным выглядит сделанное в п. 16 представления заявление канцлера о том, что «ограничение свободы обучения на ином языке в частной школе, принадлежащей публичной власти, не препятствует ничьему выбору получения обучения на ином языке: право на обучение на ином языке в частной школе, не принадлежащей публичной власти, гарантировано вторым предложением ч. 4 ст. 37 Конституции ЭР, согласно которому язык обучения в учебном заведении для малой национальности выбирает учебное заведение».
Скандальным это заявление делает то обстоятельство, что канцлер, и в данном случае речь конкретно идет об Индреке Тедере, толкует упомянутое выше «учебное заведение для малой национальности» как частную школу. Когда я только начинал свою правозащитную практику, я обращался с соответствующим заявлением к первому канцлеру юстиции современной Эстонии Йухану-Ээрику Труувяли, и, по его мнению, под данным заведением имелось в виду учебное заведение, открытое культурным самоуправлением малой национальности, а отнюдь не частная школа.
Тот факт, что эстонский законодатель за 20 лет существования Конституции ЭР не удосужился прописать в законе, что же есть это «учебное заведение для малой национальности» иначе, как скандальный и возмутительный, оценен быть не может. Не менее скандальным является и тот факт, что позиция третьего канцлера противоречит позиции первого, однако тут имеющийся канцлер никого не обвиняет в «бессистемности», как он это делает в п. 15 представления.
8. Пункты 12 и 13 представления следует привести полностью с тем, чтобы конституционная близорукость и злонамеренность канцлера была наглядна.
«12. Ч. 3 ст. 21 Закона об основной школе, гимназии устанавливает, что языком обучения в гимназии является эстонский язык, и в муниципальной гимназии или в отдельных ее классах языком обучения может быть иной язык лишь тогда, когда для этого есть разрешение Правительства Республики. Следовательно, в гимназической ступени школ, принадлежащих местному самоуправлению и созданных на основании Закона об основной школе, гимназии, выбор языка обучения подчинен разрешительному производству.
...
13. Цель подчинения разрешительному производству выбора языка обучения в гимназической ступени - обеспечить, чтобы у каждого действительно была возможность получать обучение на эстонском языке. Другими словами, обязанность получения разрешения установлена затем, чтобы оценить, выполнило ли государство перед каждым свою установленную первым предложением ч. 4 ст. 37 Конституции ЭР обязанность предоставить обучение на эстонском языке при обучении на ином языке рядом с эстонским».
Политизированность межнациональных отношений я доказывал в своем докладе на учредительной конференции Совета русских школ в сентябре 2010 года, и позднее уважаемый Андрей Лобов облек эти доказательства в форму «леммы Середенко». Позвольте здесь еще раз поблагодарить его за этот дружественный жест. В рамках того же исследования не нашлось, к сожалению, места для доказательства того, что указанное канцлером «разрешительное производство» в корне неконституционно. Поэтому приведу эти доказательства здесь, тем более, что они станут основой моих предложений вам.
Итак: согласно ч. 2 ст. 37 Конституции ЭР «С целью сделать образование доступным государство и местные самоуправления содержат необходимое количество учебных заведений», из чего следует, что обязанность «предоставить обучение» возложена как на государство, так и на местные самоуправления. То, как в Эстонии распределена власть между государством и местными самоуправлениями, видно из ст. 154 Конституции ЭР - «Решением всех вопросов местной жизни и местным устройством занимаются местные самоуправления, действующие на основании законов самостоятельно. Те или иные обязанности на местное самоуправление могут быть возложены только на основании законов либо по соглашению с местным самоуправлением».
Согласно ч. 2 ст. 25 Закона об общей части Гражданского кодекса (при этом самого Гражданского кодекса в стране нет - где «системность»?) и государство, и местные самоуправления являются публично-правовыми юридическими лицами, для которых в первую очередь характерно собственное управление и обособленность имущества, прав, обязанностей и ответственности.
Взаимоотношения государства и самоуправления развиваются в ч. 1 ст. 2 Закона о местных самоуправлениях, в которой дается само определение местного самоуправления: «Местное самоуправление - это установленные конституцией право, способность и обязанность демократически сформированных властных органов единицы местного самоуправления - волости или города - самостоятельно, на основании законов устраивать местную жизнь и руководить ей, исходя из оправданных потребностей и интересов волостных или городских жителей, а также с учетом особенностей развития волости или города».
Среди принципов местного самоуправления, изложенных в ст. 3 закона, на первом месте стоит «самостоятельное и окончательное решение и устройство вопросов местной жизни».
Совершенно очевидно, что установленное ч. 3 ст. 21 Закона об основной школе, гимназии «разрешительное производство» грубейшим образом нарушает местную автономию, так как вместо «самостоятельно, на основании закона» вводит схему «несамостоятельно, на основании решения Правительства Республики». При этом четко видно, что «окончательность» решения изъята у местного самоуправления и передана Правительству Республики. Эту вопиющую неконституционность канцлер, как уже указывалось, в упор не видит.
Подчеркивает грубость этого нарушения то обстоятельство, что как раз в случае с языком обучения в муниципальных гимназиях не вызывает никаких сомнений то, что решение о русском (назовем это слово!) языке обучения принимается «исходя из оправданных потребностей и интересов волостных или городских жителей, а также с учетом особенностей развития волости или города». Доказательством тому является длинная (законная) цепь решений - утверждение программы развития гимназии, решение попечительского совета, в который входят все группы заинтересованных лиц и, наконец, решение собрания местного самоуправления.
Более того, даже канцлер в п. 5 представления указывает на то, что «Городская управа Нарвы устроила народный опрос с тем, чтобы выяснить, желают ли горожане создания частной гимназии с русским языком обучения». Из чего следует, что нет никаких сомнений в том, что, во-первых, язык обучения в муниципальных гимназиях является «вопросом местной жизни», и, во-вторых, воля таллинских и нарвских горожан к обучению своих детей на русском языке в указанных ими гимназиях заявлена совершенно однозначно.
...
9. Собственно предложение канцлера Рийгикогу сформулировано в конце представления: канцлер считает, что «ч. 1 ст. 15 Закона о частной школе противоречит конституции в той части, в которой она позволяет частной школе, принадлежащей публичной власти, предлагать вместо обучения на эстонском языке обучение на ином языке, не контролируя предварительно, обеспечило ли государство при предоставлении обучения на чужом языке право каждого на получение обучения на эстонском языке».
Моя критика данного предложения будет полностью исходить из предыдущего комментария. Такого субъекта, как «частная школа, принадлежащая публичной власти», не существует. Это родовое понятие выдумал канцлер. Или государство, или местное самоуправление, или какое-то третье публично-правовое юридическое лицо. Идея государственного контроля - прямое вмешательство в местную автономию. У государства, согласно ст. 37 Конституции, есть свои гимназии - пусть их и контролирует. А то, что государство у нас бедное, потому что жадное, и гимназий у него поэтому совсем немного, нас волновать не должно.
Заключение
Смысл одного из принципов демократии - разделения властей - состоит в том, что каждая из ветвей власти может влиять на другие две. Независимость суда, как таковая, не имеет отношения к принципу разделения властей - роль суда в том, что он может отменить (признать неконституционными) парламентские законы. Из чего следует, что без эффективного конституционного контроля нет разделения властей, нет демократии.
В Эстонии человек не может напрямую обратиться в Государственный суд, который одновременно является конституционным судом. Ему нужны посредники - канцлер юстиции, суд, местное самоуправление… В результате количество рассмотренных Государственным судом дел по конституционному надзору таково, что можно говорить о параличе конституционного надзора в Эстонии.
В условиях, когда все ключевые роли в процессе конституционного надзора отданы в руки одного адвокатского бюро (адвокатское бюро Teder&Rask: Индрек Тедер - канцлер юстиции, Мярт Раск - председатель Государственного суда, до этого активный член Реформистской партии, депутат парламента и министр юстиции), говорить о какой бы то ни было беспристрастности этих деятелей нет никакого смысла.
Назначение действующего политика председателем Государственного суда в любой другой стране вызвало бы колоссальный скандал, но только не в Эстонии. Эти два партнера по бизнесу всегда договорятся о том, как им поступить в том или другом случае. Поэтому я давно уже отошел от аналитической стратегии в Эстонии, и вам не советую. Мой выбор - переход к стратегии риска.
Берегите себя,
Сергей Середенко»