В поисках иностранных агентов … (экспресс-анализ по мотивам прокурорских проверок в НКО)
Массовость прокурорских проверок общественных организаций, которые идут сейчас по всей России, не то, чтобы изумляет, а скорее вызывает день ото дня массу вопросов к самой прокуратуре и органам, которые в ряде случаев ее сопровождают, придавая тем самым проверкам комплексный характер, с одной стороны, что само по себе может быть и неплохо, но, с другой стороны, так создается впечатление о включенном режиме перезагрузки системы компетенций и полномочий специальных контролирующих органов без изменения законодательства, а вот это плохой симптом. С учетом того, что последнее (то есть эта система и регулирующее ее законодательство) касается не только некоммерческого сектора, а является общим для всех в России. Это в свою очередь наводит не мысль о том, что это может коснуться каждого. Точка невозврата пройдена. Перемены неизбежны. Может для кого-то они будут на йоту, но и йота - тоже фактор.
Пока же для общественных (некоммерческих) организаций события с проверками - это перемены не «на вырост», по ощущениям в сочетании с наблюдением за происходящим.
Иначе к чему все это?
Массовость и география проверок. Проверки имеют общероссийский характер. Территориально они уже идут во многих регионах: в Москве, Санкт-Петербурге, Пермском, Краснодарском, Приморском и Забайкальском краях, Саратовской, Самарской, Новосибирской, Оренбургской, Ростовской, Пензенской, Волгоградской и Челябинской областях, в Чувашской Республике. На массовость указывает работа прокуратуры и внутри отдельных регионов, например, по сообщению ГРАНИ.ру со ссылкой на источник из петербургской прокуратуры, в течение месяца будет проходить проверка в примерно 5 000 НКО города. Прокуратурой Саратовской области, по сообщениям СМИ, планируется проверить около 70 НКО.
Разносторонность и масштабность проверок. События с проверками пока протекают по двум основным сценариям с некоторыми вариациями. Первый сценарий: прокуратура приходит в общественные организации совместно с Минюстом, с налоговой службой, с пожарным ведомством, с трудовой инспекцией, с полицейскими, бывает даже с ФСБ и Центром «Э» (состав вариативен). Присутствие нескольких ведомств традиционно в ходе событий, развивающихся по этому сценарию. Второй сценарий: прокуратура направляет в НКО, традиционно по факсу, уведомление о начатой проверке с перечнем документации в исполнении от 1 до 3 листов печатного текста. Международное общество «Мемориал» только в первый день проверки предоставило контролирующим 600 страниц, откопированных с документов. В прокурорских запросах, полученных НКО, как правило, есть документы, которые необходимо предоставить за 3 года. Предмет интереса проверяющих общеизвестен - беспокоит иностранное финансирование, ведется поиск «иностранных агентов». Однако стоит напомнить, что соответствующий закон вступил в силу 21 ноября 2012 года и обратной силы не имеет, то есть распространяется на те случаи, когда после 20 ноября 2012 года НКО получила средства из иностранных источников. При этом сам факт их получения ни о чем не говорит без «спецмаркеров»: действия в интересах этих иностранных источников и ведение политической деятельности, направленной на изменение проводимой государственной политики. Внушение всем ретроактивности этого закона впечатляет, но подобные действия, как минимум, также могут стать предметом для прокурорской проверки при желании. Все это не похоже на проведение проверки исполнения законов об общественных организациях в соответствии с нормами Закона РФ «О прокуратуре РФ (ч. 2 ст. 21 Закона РФ «О прокуратуре РФ»), потому как проводятся такие проверки при наличии информации о нарушениях закона, требующих принятия мер прокурором.
Срочность и оперативность проверок. Факсимильные уведомления о проверке в одном из регионов содержала фразу «в целях оперативности запрос направляется факсом и дополнительно почтой». В прокурорском требовании, пришедшем в НКО по факсу, о предоставлении документов, к примеру, в Перми дали срок - 6 дней, в Москве - 2 дня. Следует отметить, что Закон РФ «О прокуратуре РФ» не конкретизирует сроки проведения проверок, их в нем нет. Вместе с тем, общеприменимым является порядок и сроки рассмотрения обращений граждан согласно соответствующему федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и в соответствии с ведомственной Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации (Приказ Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. № 200). Если учесть, что часть 2 статьи 21 Закона РФ «О прокуратуре» предусматривает, что «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором», то учитывая это и весьма короткие сроки предоставления документов можно предположить, что сведения о нарушениях законов со стороны НКО должны были поступить в статусе не меньше, чем парламентский запрос, потому как разрешаться он должен в срок до 15 дней со дня регистрации (это с учетом проверки, п. 5.2 Инструкции) или в ранге обращения, взятого на особый контроль, высшим должностными лицами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые разрешаются безотлагательно, но не позднее 30 дней, если не установлен другой срок (п. 5.7. Инструкции).
Внезапность проверок. Плановость проверок вызывает сомнения, поскольку, судя по тому, что российским законодательством, как правило, для надзирающих-проверяющих ведомств, приходящих вместе с прокуратурой, установлена периодичность (она же плановость) проверочных мероприятий. Кроме того, в ряде случаев после просмотра сайтов соответствующих контролирующих органов можно без труда увидеть в разделе «Плановые проверки на 2013 год», что срок запланированного визита в НКО с реальным визитом не совпадает по времени. Безусловно, при действующем законодательстве, регулирующем деятельность НКО в России, весьма расширился круг оснований для проверок НКО, но это касается проверок, носящих внеплановый характер, то есть основанием для проведения проверки могут послужить сообщения о допущенных нарушениях, поступившие из СМИ, от граждан и должностных лиц и т.д. Поверить в многочисленность, поступивших в прокуратуру заявления и жалоб на НКО из СМИ, от граждан и должностных лиц, наверное, можно, но вериться с трудом с учетом единовременности явления. Можно пребывать в недоумении только от наименования некоторых организации, в которые пришли проверки (при условии, что это неплановые проверки), но представить предмет жалобы на эти организации затруднительно. Например, «Центр профессиональной ориентации» (Армавир), общественная организация «Гуманитарный проект» (Новосибирск), экологическая организация «Беллона» и общественная организация «Солдатские матери Санкт-Петербурга» (Санкт-Петербург), региональное отделение «Российского детского фонда» и Волгоградская региональная еврейская национально-культурная автономия (Волгоград), детско-юношеская организация «Аква» и Центр таджикской национальной культуры «Мехри Сомониён» (Краснодар), Фонд ЦЭС «Защита» (Пермь). При чем здесь «иностранные агенты»? С очевидностью на 99 % вышеназванные представители «третьего сектора» по большому счету дополняли и дополняют деятельность учреждений социальной защиты.
Многофункциональность и параллелизм проверок. Российское законодательство четко определяет круг компетенции прокуратуры. Она не должна проверять то, что входит в компетенцию специальных надзирающих органов (Минюста, налоговой службы т.д.), дабы не подменять своей деятельностью их надзор, не дублировать их функции. Об этом идет речь в части 2 статьи 21 закона РФ «О прокуратуре РФ»: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы». Этой норме в дополнение вторит также указание Генеральной прокуратуры РФ от 8 августа 2011 года № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций». Вместе с тем, в ряде случаев «документы (сведения об отчетности с отметкой о направлении в Минюст России), подтверждающих своевременность и полноту представления отчетов», «документы, отражающие финансово-хозяйственную деятельность организации (финансовый план (смета), приказ по учетной политике, главная книга, журналы-ордера, оборотные ведомости, кассовая книга, кассовые документы, банковские документы, книга покупок и продаж, материальные отчеты и договоры и другие бухгалтерские документы, подтверждающие поступление и расходование денежных средств, иного имущества)» были у НКО запрошены.
Отсутствие принципа «одного окна» и модернизации проверок. В современной России органы государственной власти различного уровня гордятся многофункциональными центрами, которые созданы и создаются для обеспечения предоставления комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принципу «одного окна». Это вне всяких сомнений шаг государства на встречу гражданам, потому что межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственных услуг (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и др.), происходит без участия заявителя. Так, несчетное количество граждан буквально получили свободу от хождения по разным инстанциям, что экономит их время, силы, а порой и средства. Между тем применительно к ситуации с проходящими проверками в НКО по непонятным причинам это не работает, тогда как это более чем возможно и будет, как минимум, современно. Возможно, исходя из того, что запрашиваемые уставные документы и сведения об учредителях есть, как минимум, в Минюсте (присутствуют в перечне повсеместно), акты по результатам проверок, безусловно, есть в соответствующих надзирающих органах (в прокурорском запросе в одну из московских организаций задан вопрос: «применялись ли по отношению к организации меры воздействия в виде предписаний или административного характера со стороны Минюста РФ, ФСБ»), требуемая в одном случае выписка из ЕГРЮЛ по состоянию на март 2013 года при четко выстроенном межведомственном взаимодействии была бы не нужна (здесь нельзя не отметить, что для НКО получение этого документа при сложившейся спешке неизбежно ведет к дополнительным денежным расходам). В свете изложенного не находится разумного объяснения тому, что происходит при проверках НКО также из положения вышеупомянутого указания Генеральной прокуратуры РФ от 8 августа 2011 года № 236/7, где говорится «максимально использовать возможности получения необходимых информации и сведений из доступных официальных источников, в том числе в сети Интернет, а также в электронном виде». Прокуратуре при ее полномочиях (направлять представления на предоставление необходимых сведений и информации, практически всеобщей обязанности не прекословить полученному представлению) на роду написано работать по принципу «одного окна».
Некие «сигналы» проверок. Как съемочная группа НТВ была оповещена о визите с прокурорской проверкой в Международное общество «Мемориал» непонятно, но как бы НТВ об этом не узнала уже неважно. Важно другое телеканал НТВ, ссылаясь на прокуратуру, в своем эфире на всю страну объявил до окончания прокурорской проверки об обнаруженных в Мемориале нарушениях. Это можно понимать по-разному: это или проблема с качеством предоставления прокуратурой государственной услуги, условно говоря, «контролирующая проверка» или у НТВ проблема.
Пока же для общественных (некоммерческих) организаций события с проверками - это перемены не «на вырост», по ощущениям в сочетании с наблюдением за происходящим.
Иначе к чему все это?
Массовость и география проверок. Проверки имеют общероссийский характер. Территориально они уже идут во многих регионах: в Москве, Санкт-Петербурге, Пермском, Краснодарском, Приморском и Забайкальском краях, Саратовской, Самарской, Новосибирской, Оренбургской, Ростовской, Пензенской, Волгоградской и Челябинской областях, в Чувашской Республике. На массовость указывает работа прокуратуры и внутри отдельных регионов, например, по сообщению ГРАНИ.ру со ссылкой на источник из петербургской прокуратуры, в течение месяца будет проходить проверка в примерно 5 000 НКО города. Прокуратурой Саратовской области, по сообщениям СМИ, планируется проверить около 70 НКО.
Разносторонность и масштабность проверок. События с проверками пока протекают по двум основным сценариям с некоторыми вариациями. Первый сценарий: прокуратура приходит в общественные организации совместно с Минюстом, с налоговой службой, с пожарным ведомством, с трудовой инспекцией, с полицейскими, бывает даже с ФСБ и Центром «Э» (состав вариативен). Присутствие нескольких ведомств традиционно в ходе событий, развивающихся по этому сценарию. Второй сценарий: прокуратура направляет в НКО, традиционно по факсу, уведомление о начатой проверке с перечнем документации в исполнении от 1 до 3 листов печатного текста. Международное общество «Мемориал» только в первый день проверки предоставило контролирующим 600 страниц, откопированных с документов. В прокурорских запросах, полученных НКО, как правило, есть документы, которые необходимо предоставить за 3 года. Предмет интереса проверяющих общеизвестен - беспокоит иностранное финансирование, ведется поиск «иностранных агентов». Однако стоит напомнить, что соответствующий закон вступил в силу 21 ноября 2012 года и обратной силы не имеет, то есть распространяется на те случаи, когда после 20 ноября 2012 года НКО получила средства из иностранных источников. При этом сам факт их получения ни о чем не говорит без «спецмаркеров»: действия в интересах этих иностранных источников и ведение политической деятельности, направленной на изменение проводимой государственной политики. Внушение всем ретроактивности этого закона впечатляет, но подобные действия, как минимум, также могут стать предметом для прокурорской проверки при желании. Все это не похоже на проведение проверки исполнения законов об общественных организациях в соответствии с нормами Закона РФ «О прокуратуре РФ (ч. 2 ст. 21 Закона РФ «О прокуратуре РФ»), потому как проводятся такие проверки при наличии информации о нарушениях закона, требующих принятия мер прокурором.
Срочность и оперативность проверок. Факсимильные уведомления о проверке в одном из регионов содержала фразу «в целях оперативности запрос направляется факсом и дополнительно почтой». В прокурорском требовании, пришедшем в НКО по факсу, о предоставлении документов, к примеру, в Перми дали срок - 6 дней, в Москве - 2 дня. Следует отметить, что Закон РФ «О прокуратуре РФ» не конкретизирует сроки проведения проверок, их в нем нет. Вместе с тем, общеприменимым является порядок и сроки рассмотрения обращений граждан согласно соответствующему федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и в соответствии с ведомственной Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации (Приказ Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. № 200). Если учесть, что часть 2 статьи 21 Закона РФ «О прокуратуре» предусматривает, что «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором», то учитывая это и весьма короткие сроки предоставления документов можно предположить, что сведения о нарушениях законов со стороны НКО должны были поступить в статусе не меньше, чем парламентский запрос, потому как разрешаться он должен в срок до 15 дней со дня регистрации (это с учетом проверки, п. 5.2 Инструкции) или в ранге обращения, взятого на особый контроль, высшим должностными лицами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые разрешаются безотлагательно, но не позднее 30 дней, если не установлен другой срок (п. 5.7. Инструкции).
Внезапность проверок. Плановость проверок вызывает сомнения, поскольку, судя по тому, что российским законодательством, как правило, для надзирающих-проверяющих ведомств, приходящих вместе с прокуратурой, установлена периодичность (она же плановость) проверочных мероприятий. Кроме того, в ряде случаев после просмотра сайтов соответствующих контролирующих органов можно без труда увидеть в разделе «Плановые проверки на 2013 год», что срок запланированного визита в НКО с реальным визитом не совпадает по времени. Безусловно, при действующем законодательстве, регулирующем деятельность НКО в России, весьма расширился круг оснований для проверок НКО, но это касается проверок, носящих внеплановый характер, то есть основанием для проведения проверки могут послужить сообщения о допущенных нарушениях, поступившие из СМИ, от граждан и должностных лиц и т.д. Поверить в многочисленность, поступивших в прокуратуру заявления и жалоб на НКО из СМИ, от граждан и должностных лиц, наверное, можно, но вериться с трудом с учетом единовременности явления. Можно пребывать в недоумении только от наименования некоторых организации, в которые пришли проверки (при условии, что это неплановые проверки), но представить предмет жалобы на эти организации затруднительно. Например, «Центр профессиональной ориентации» (Армавир), общественная организация «Гуманитарный проект» (Новосибирск), экологическая организация «Беллона» и общественная организация «Солдатские матери Санкт-Петербурга» (Санкт-Петербург), региональное отделение «Российского детского фонда» и Волгоградская региональная еврейская национально-культурная автономия (Волгоград), детско-юношеская организация «Аква» и Центр таджикской национальной культуры «Мехри Сомониён» (Краснодар), Фонд ЦЭС «Защита» (Пермь). При чем здесь «иностранные агенты»? С очевидностью на 99 % вышеназванные представители «третьего сектора» по большому счету дополняли и дополняют деятельность учреждений социальной защиты.
Многофункциональность и параллелизм проверок. Российское законодательство четко определяет круг компетенции прокуратуры. Она не должна проверять то, что входит в компетенцию специальных надзирающих органов (Минюста, налоговой службы т.д.), дабы не подменять своей деятельностью их надзор, не дублировать их функции. Об этом идет речь в части 2 статьи 21 закона РФ «О прокуратуре РФ»: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы». Этой норме в дополнение вторит также указание Генеральной прокуратуры РФ от 8 августа 2011 года № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций». Вместе с тем, в ряде случаев «документы (сведения об отчетности с отметкой о направлении в Минюст России), подтверждающих своевременность и полноту представления отчетов», «документы, отражающие финансово-хозяйственную деятельность организации (финансовый план (смета), приказ по учетной политике, главная книга, журналы-ордера, оборотные ведомости, кассовая книга, кассовые документы, банковские документы, книга покупок и продаж, материальные отчеты и договоры и другие бухгалтерские документы, подтверждающие поступление и расходование денежных средств, иного имущества)» были у НКО запрошены.
Отсутствие принципа «одного окна» и модернизации проверок. В современной России органы государственной власти различного уровня гордятся многофункциональными центрами, которые созданы и создаются для обеспечения предоставления комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принципу «одного окна». Это вне всяких сомнений шаг государства на встречу гражданам, потому что межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственных услуг (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и др.), происходит без участия заявителя. Так, несчетное количество граждан буквально получили свободу от хождения по разным инстанциям, что экономит их время, силы, а порой и средства. Между тем применительно к ситуации с проходящими проверками в НКО по непонятным причинам это не работает, тогда как это более чем возможно и будет, как минимум, современно. Возможно, исходя из того, что запрашиваемые уставные документы и сведения об учредителях есть, как минимум, в Минюсте (присутствуют в перечне повсеместно), акты по результатам проверок, безусловно, есть в соответствующих надзирающих органах (в прокурорском запросе в одну из московских организаций задан вопрос: «применялись ли по отношению к организации меры воздействия в виде предписаний или административного характера со стороны Минюста РФ, ФСБ»), требуемая в одном случае выписка из ЕГРЮЛ по состоянию на март 2013 года при четко выстроенном межведомственном взаимодействии была бы не нужна (здесь нельзя не отметить, что для НКО получение этого документа при сложившейся спешке неизбежно ведет к дополнительным денежным расходам). В свете изложенного не находится разумного объяснения тому, что происходит при проверках НКО также из положения вышеупомянутого указания Генеральной прокуратуры РФ от 8 августа 2011 года № 236/7, где говорится «максимально использовать возможности получения необходимых информации и сведений из доступных официальных источников, в том числе в сети Интернет, а также в электронном виде». Прокуратуре при ее полномочиях (направлять представления на предоставление необходимых сведений и информации, практически всеобщей обязанности не прекословить полученному представлению) на роду написано работать по принципу «одного окна».
Некие «сигналы» проверок. Как съемочная группа НТВ была оповещена о визите с прокурорской проверкой в Международное общество «Мемориал» непонятно, но как бы НТВ об этом не узнала уже неважно. Важно другое телеканал НТВ, ссылаясь на прокуратуру, в своем эфире на всю страну объявил до окончания прокурорской проверки об обнаруженных в Мемориале нарушениях. Это можно понимать по-разному: это или проблема с качеством предоставления прокуратурой государственной услуги, условно говоря, «контролирующая проверка» или у НТВ проблема.