12 января - день прокуратуры РФ
Понятие прокуратура происходит от латинского (procuro) - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.
При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности.
Предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых, в осуществлении обвинения в суде ("ораторы").
В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIV веке, причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган. К XIV веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу публичному, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.
Весьма пространный исторический экскурс о становлении и развитии прокуратуры во Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.
Прокуратура имперской России
Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Петр I.
Период конца XVI и начала XVII веков был отмечен значительным ростом преступности, должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества, что вызывало историческую потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями.
Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно. В Указе "О должности Генерал-прокурора" отмечено, что "сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных”. Прокуроры имели назначение выполнять роль "взыскателей наказания" и одновременно "защитников невинности".
Петр I очень тщательно подходил к выбору первого Генерал-прокурора. Им стал известный в истории России государственный деятель - П.И. Ягужинский.
В период царствования Анны Иоановны прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны.
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. "Учреждение о губерниях", в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
При Павле I, одержимом идеей "все созданное Екатериной II изменить и переделать", был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых весьма четко было определено назначение прокуратуры: "Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи".
В период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.
Прокуратура советской России
Когда мы говорим, что в первом в мире социалистическом государстве прокуратура была учреждена только в 1922 г., у читателя может возникнуть закономерный вопрос: почему случилось так, что суды были созданы и действовали с первых дней существования советской власти, а органы прокуратуры - только на пятом году ее существования.
В.И. Ленин - руководитель государства, понимал необходимость учреждения органа, который бы осуществлял надзор за исполнением законов, пресекал попытки их нарушения, надежно охранял права и законные интересы граждан. И он не хотел давать этому органу иное наименование, нежели прокуратура. Вместе с тем В.И. Ленин понимал и другое: если будет представлен проект о прокуратуре, то он будет провален, потому что у трудящихся того времени понятие прокуратуры ассоциировалось с насилием.
20 мая 1922 г. В.И. Ленин пишет письмо "О "двойном" подчинении и законности". В этом письме были выработаны принципы не только организации и деятельности органов прокуратуры, но и назначение революционной законности в только что созданном государстве социалистической формации. В письме В.И. Ленин отмечает, что «законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность Калужскую в отличие от законности Казанской... Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякие незаконные решения».
28 мая 1922 г. постановление ВЦИК о принятии "Положения о прокурорском надзоре" было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым и секретарем ВЦИК А.С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.
В "Положении о прокурорском надзоре" прежде всего, нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.
На органы прокуратуры было возложено:
а) осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;
в) поддержание обвинения на суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
В конце 1922 г. и в начале 1923 г. к прокурору Республики от нижестоящих прокуратур стали поступать многочисленные сигналы о том, что местные органы управления препятствуют им в проведении проверок по соблюдению законов в государственных органах и общественных организациях, отказываются от явки по вызову, не выдают необходимой документации, даже препятствуют посещению прокурором той или иной организации или предприятия.
По представлению прокурора Республики СНК РСФСР принимает 8 марта 1923 г. специальное постановление, в котором предписывалось соответствующим должностным лицам: "Довести до сведения всех наркоматов о том, что лица прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам"'.
С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами.
Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК "Положение о судопроизводстве РСФСР" определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР. В то же время на прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.
С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся к тому времени основным направлениям в деятельности органов прокуратуры. Жизнь и фактическое процессуальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигали идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, в особенности в сфере уголовного и гражданского судопроизводства.
Утвержденное 17 декабря 1933 г. "Положение о прокуратуре Союза ССР" определило правовой статус прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа.
Первым прокурором Союза ССР был назначен Иван Алексеевич Акулов, известный партийный и государственный деятель.
В "Положении о Прокуратуре Союза ССР" были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными:
- общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;
- надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
- надзор за законностью и, правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.
В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче - победе советского народа над немецким фашизмом.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад. Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.
Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.
С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.
Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г.
Главным обвинителем от СССР выступил Роман Андреевич Руденко, занимавший в тот период пост прокурора Украины, а затем был назначен на пост Генерального прокурора Союза ССР.
На Нюрнбергском судебном процессе была воочию разоблачена сущность фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов.
После 1954 г. органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестовыванию незаконных и необоснованных решений, как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным образом силами центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства, - а это была по счету четвертая Конституция, - не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре, как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава - глава 21 (ст. 164-168), в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры. В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что "органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР". Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на всей территории советского государства.
История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла отражения роль Закона "О прокуратуре СССР", принятого 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора. В Конституции СССР первоначальной редакции (ст. 168) было сказано, что "организация и деятельность органов прокуратуры определяется Законом "О прокуратуре СССР". То обстоятельство, что принятие Закона "О прокуратуре СССР" было предопределено Основным Законом государства, определило его императивную силу в регулировании деятельности органов прокуратуры.
В Законе "О прокуратуре СССР" получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан. Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.
Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения.
Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.
Прокуратура сегодня
С распадом СССР и образованием СНГ прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора - прокуратуру Союза суверенных государств.
Для выработки совместных с прокуратурами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР".
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
С распадом Союза прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится "двойное" подчинение прокуроров - Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти. В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 человек.
С момента ликвидации прокуратуры Союза ССР, как центрального органа прокурорской системы, на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР "О прокуратуре СССР" 1979 г.
Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации".
В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" определены предмет и пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в, Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления.
Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов. Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений.
Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др.
Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 г. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в котором нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе.