ФЕДЕРАЛИЗМ БЕЗ АВТОНОМНЫХ ОБЩИН ? НЕВОЗМОЖЕН !

[osolntseva]

Эрик Бапст

В защиту автономии швейцарских общин.
Федерализм без автономных общин? Невозможен!

1. ВВЕДЕНИЕ
Швейцария хорошо известна как страна счастливых коров и банков, однако это еще и страна, где федерализм имеет, пожалуй, самые давние традиции. Федерализм, который представляет собой высшую точку развития политических и человеческих отношений, считают концепцией, которая ведет к разделению полномочий и демократии. Прежде всего, управление Швейцарией происходит на трех государственных уровнях: во-первых, на уровне конфедерации, во-вторых, на уровне 26 автономных кантонов, в-третьих, на уровне самых малых структурных единиц самоуправления - общинами ( коммунами).
Нельзя забывать о размерах Швейцарии: страна имеет небольшую территорию и население; в каждом кантоне проживает от нескольких тысяч до нескольких сот тысяч жителей. Население отличается большим разнообразием языковых (немецкоязычные граждане составляют 64%, франкоязычные - 19%, италоязычные - 8%, романоязычные - 1%, остальные - 8%), а также религиозных и культурных особенностей. Различия еще увеличиваются вследствие того, что здесь проживает большое количество иностранных граждан ( около 20%) Но население в целом можно охарактеризовать как достаточно терпимое, спокойное, умеренное и консервативное.

Только во времена французской оккупации под предводительством Наполеона существовало унифицированное государство и централизованная система. За исключением этого периода Швейцария всегда придерживалась федерализма, настоящего федерализма, который вырос на исторической основе небольших общин, городов и областей. Это особенно касается деревень, которые всегда были организованы по принципу кооперативных сообществ. Так, все проблемы, с которыми не могли справиться в семье, передавались на рассмотрение деревенского сообщества; фактически большинство жителей были связаны географическими границами своей территории, особенно в горных долинах. Такие автономные сообщества стали ячейками федеральной демократии, и в наши дни это исторически сложившееся политическое самосознание остается глубоко присуще швейцарским гражданам.



В Швейцарии влияние прямой демократии в кантонах и частичная адаптация французской системы представительского правительства привели к созданию уникальной концепции конституции. Демократические тенденции со временем усилились и граждане получили право инициативы. В некоторых кантонах граждане даже имеют право принимать и изменять законы, принимать или отклонять финансовые расходы, избирать представителей власти. Поэтому, давая гражданам возможность влиять на принятие политических решений, кантональные конституции стали незаменимым инструментом закрепления демократических прав.
В первой половине XIX в. Швейцария была своего рода сообществом, основанным на суверенитете кантонов. Для того чтобы создать современное федеральное правительство кантоны должны были делегировать свою верховную власть. Конституция 1848 г. могла быть изменена только двойным большинством: голосующих граждан и голосующих кантонов. В 1874 г. была принята новая конституция, где содержалось право требовать проведения законодательного референдума. Позднее граждане получили право инициировать конкретные конституционные поправки, и только в 1971 г. женщинам были предоставлены равные политические права.
Следует сказать, что такая эволюция была возможна только благодаря самым малым кооперативным и демократическим структурам, местному самоуправлению. Они, в конечном итоге, сформулировали свое желание жить в мире, идя на взаимные уступки и компромиссы.
Мы постараемся не забывать основные тезисы федерализма, в частности, выдвинутые Денисом де Ружмоном[6].

2.  ФЕДЕРАЛИЗМ В ШВЕЙЦАРИИ: НЕКОТОРЫЕ ОТПРАВНЫЕ ТОЧКИ
2.1.Общие положения
В целом, федеративная форма правления, доказавшая свою действенность в прошлом, очень широко распространена в настоящее время и остается многообещающей моделью организации обширных и неоднородных государств в будущем, так как все ее составляющие наделены ответственностью.
Частью остаточных полномочий в Швейцарии даже в наши дни наделено местное самоуправление. В соответствии со ст. 3 федеральной конституции, кантоны обладают суверенитетом настолько, насколько этот суверенитет не ограничен конституцией.
Важно отметить, что политическая власть всегда оставалась в руках народа, так как в Швейцарии никогда не было королей, князей или суверенного главы государства. Так что процесс передачи автономии кантонам не является децентрализацией. Напротив, Федерация получает свои полномочия с согласия кантонов и - в первую очередь - напрямую от народа. Здесь видна разница между национальным и федеративным государством, из которых только второе является истинно плюралистическим.
Тезис первый: Плюралистическая культура нуждается в федерализме.
Давайте рассмотрим некоторые характеристики Швейцарии:

2.2 Суверенитет
Пример Швейцарии показывает, что суверенитет можно и нужно делить.
Все уровни государственной власти в Швейцарии обладают финансовым суверенитетом, включая право налогообложения. Такая система ведет к делегированию ответственности и, в конечном итоге, способствует развитию самоответственности. В этом случае эффективность правительства гораздо выше, чем в чисто исполнительской системе. Власти, а также политические партии и все граждане получают мотивацию и вынуждены принимать участие в процессе принятия решений. Они яснее представляют себе, что лежит в основе принимаемых решений, и, в некотором смысле, вынуждены действовать быстрее, лучше и в меньшем масштабе, что означает также более творческие и менее затратные решения, и, в конечном итоге, они должны проявлять гибкость. Таким образом, если конкретные задачи могут решаться на самом низком уровне государственной власти (в данном случае на уровне местного самоуправления), соответствующие полномочия и автономия должны быть делегированы на этот уровень.
Каждый может отождествить себя с системой, такой, какая она есть на местах. И каждый знает, что такое отождествление возможно с одним из трех или даже четырех уровней (будь то Федерация, кантон, община или округ).
Тезис второй: Национальные государства слишком велики, чтобы быть социальными общностями. С другой стороны, они слишком малы, чтобы в одиночку защитить себя, слишком малы в экономическом плане, слишком малы для политических действий.
Этот тезис был подтвержден на практике.

2.4. Политическая реализация федерализма.
Несмотря на огромную разницу между кантонами, швейцарская конституция основана на принципе равных суверенных прав для всех кантонов. Конституционные поправки требуют двойного большинства: с одной стороны, для голосующих граждан и, с другой стороны, для кантонов (один кантон, один голос; независимо от размера и численности населения). Все кантоны имеют равное право выбирать двоих «сенаторов» во вторую палату, совет кантонов (который состоит из 46 членов). Эта палата, которую можно сравнить с американским сенатом, имеет равные полномочия с первой палатой, национальным советом (куда входят 200 представителей от народа), который можно сравнить с палатой представителей США. Таким образом, конституция равно учитывает оба принципа «один человек, один голос» и «один кантон, один голос»[8]. Обе палаты следуют «старомодному» принципу народного ополчения, и это доказывает, что швейцарский федерализм придерживается общепринятых решений.

3. АВТОНОМИЯ КОММУН: ШВЕЙЦАРИЯ КАК ПРИМЕР?
3.1. Общие положения
Как это ни странно, федеральная конституция не гарантирует местной автономии. Более того, в ней вообще не упоминаются кантоны (!), хотя они и являются носителями устоявшихся традиций и принадлежат к основным политическим ценностям.
С точки зрения Федерации, местные структуры считаются элементами, полностью интегрированными в кантональную структуру. Только в исключительных случаях они напрямую упоминаются в федеральных законах, постановлениях и программах. Это никак не обосновывается в тексте федеральной конституции, которая не содержит точных формулировок по этому вопросу. Однако, это является продолжением конституционной традиции и политической культуры страны. Оба этих фактора в значительной степени дополняют «писаную» конституцию и лежат в основе двойственного характера швейцарского федерализма. Не допуская взаимодействия между федеральным правительством и местными органами самоуправления, эти факторы подчеркивают кардинальную роль кантонов, которые являются не только центром и средоточием социального и культурного плюрализма и политической демократии, но и «мостом» между центральным и местным уровнями правительства[9].
Тезис третий: Федерализм, самой сутью которого является плюрализм, кажется, имеет одного смертельного врага - унитарное и централизованное национальное государство.

3.2. Развитие коммун
Семья во все времена была наименьшей социальной единицей в Швейцарии. Точно также наименьшей политической единицей была коммуна, которая является существенным элементом сложившейся политической системы. Такое кооперативное сообщество решает вопросы проживания, обучения и образования, труда, отдыха, здоровья и социального обеспечения тогда, когда семья не может решить их самостоятельно. Довольно долго термин «свобода» относился скорее к муниципалитетам, чем к отдельным гражданам. С другой стороны, кантонам приходилось решать другие задачи, особенно в области обороны, правосудия, финансов и экономики.

Община, коммуна (фр. commune, нем. Gemeinde, итал. comune) - административная единица Швейцарии, являющаяся составной частью кантона. По состоянию на 2011 год в Швейцарии насчитывается 2551 общин.
Каждый гражданин Швейцарии является в первую очередь гражданином своей общины, затем гражданином своего кантона, и только затем - гражданином Швейцарской Конфедерации. Соответствующим образом построена и система налогообложения Швейцарии - каждый гражданин платит 3 разных подоходных налога: один в бюджет Конфедерации, второй в бюджет кантона, а третий - в свою коммуну; соответственно, налоги двух граждан, проживающих в соседних домах и имеющих одинаковый доход, могут значительно различаться в силу проживания в разных общинах.
Крупнейшие общины Швейцарии - это общины городов Цюрих, Женева, Базель, Берн и Лозанна, насчитывающие более 100 тыс. жителей каждая; Винтертур, Санкт-Галлен и Люцерн - более 50 тыс. в каждой. 111 коммун, где проживает более 10 тыс. человек имеют статус городов. Наименее населенной коммуной по состоянию на 2004 являлась Кориппо (итал. Corippo) в кантоне Тичино, насчитывавшая лишь 17 жителей.

В Швейцарии местные органы самоуправления организованы по-разному. Местная автономия различается в разных кантонах по типу организации, уровню делегирования полномочий, процедурам или финансовому планированию.
Как мы уже отметили, муниципалитет - это наименьшая политическая единица, кооперативная система, которая естественно включает почти все возможные демократические процедуры. Не удивительно, что многие политические карьеры начинаются на местном уровне. Важная часть политических решений принимается на местном уровне.
Тезис четвертый: Люди чувствуют себя свободными только тогда, когда они несут ответственность.

3.3. Организация коммун
Как мы сказали, Федерация состоит из 26 кантонов, или полукантонов. Их территории - очень отличающиеся по размерам - определены в федеральной конституции. Но эти границы не совпадают с языковыми, религиозными, культурными и другими границами. Также как кантоны, коммуны имеют свои строго очерченные границы. Вся Швейцария состоит из 300 коммун, среди которых есть и большие города, например Цюрих, и маленькие деревушки, такие как Ларгарио, где проживает 12 человек.
Учитывая такую ситуацию, было бы наивно полагать, что ко всем местным структурам можно применить искусственно созданные стандартные решения. На самом деле, все эти разные структуры явились следствием различий, и только они могут помочь справиться с этими различиями. Общая культура может быть какой угодно, только не монолитной, и фактически представляет собой нечто совершенно противоположное: многогранное и плюралистическое.
Обычно коммуны состоят из двух или трех органов. Дальнейшая регуляция находится в компетенции кантонов. Исполнительная власть называется муниципальным советом, и является коллегиальным органом, избираемым гражданами. Как правило, муниципальный совет состоит из 5-9 членов.
Высшим коммунальным органом может быть общее собрание избирателей или в более крупных коммунах, коммунальный парламент. Общее собрание избирателей считается основным элементом прямой демократии. В тех коммунах, где есть коммунальный парламент, должны действовать такие демократические права как инициатива и референдум. На местном уровне не существует четкого разделения исполнительной и законодательной власти. Это можно считать следствием издавна сложившихся кооперативных структур.
Тезис пятый: Автономные коммуны являются настоящими ячейками демократии и федерализма.

3.4. Защита автономии коммун Высшим федеральным судом
Как мы сказали, права и обязанности коммун определены только в кантональных конституциях. До 1999 г. в федеральной конституции не было упоминания о них. Тем не менее, спустя два года после своего образования, Высший федеральный суд решил предоставить коммунам автономию.
Свобода децентрализованных единиц гарантирует наибольшую личную свободу. Если граждане могут принимать участие в процессе принятия решений в своих небольших законодательных округах, исполнительная и законодательная власть будет более умеренной. Чтобы дать демократии шанс, нужно строить мосты между различиями, решения не должны быть слишком радикальными, а законы должны применяться осмотрительно и с учетом индивидуальных прав. Автономия коммун должна стать общепринятой моделью государственной организации, чего неизменно добивается Высший федеральный суд.
Автономия защищается в том, что касается интерпретации и применения законов[12].
Так, кантональному правительству запрещается вмешиваться в местную автономию, если это законодательно не предусмотрено в конституции или законах. Таким же образом защищается применение федеральных и кантональных законов в коммунах, если они при этом имеют какую-то возможность маневрировать.
Тезис шестой: Местным органам власти должна быть предоставлена автономия. Принимая на себя ответственность, они смогут работать эффективнее.

3.5. Задачи и полномочия коммун
В целом, все задачи, которые не подлежат ведению Федерации или кантонов, решаются в коммунах, которые также распоряжаются своими собственными финансовыми и административными ресурсами. Коммуны могут строить улицы и площади, школы, системы водоснабжения и канализации и т. д. Недавно к их задачам добавились социальное обеспечение, образование, градостроительство и обустройство территории, защита окружающей среды, спорт, отдых, культура и здравоохранение.
Как мы видим, местная автономия - это кантональное право, гарантированное конституционным законодательством. Кантоны могут очень по-разному распоряжаться этим правом. Некоторые кантоны предоставляют своим коммунам очень широкую автономию (обычно это немецкоязычные кантоны, которые происходят от торговых кооперативных сообществ), тогда как другие предпочитают действовать достаточно централизованно (франкоязычная часть, которая находится под влиянием французской системы национального государства). Положения, касающиеся местной автономии, часто входят не только в кантональную конституцию, но и в особые кантональные статуты. И, наконец, обычное право также играет довольно значительную роль.
Тезис седьмой: говоря о реальных единицах Федерации, нужно говорить скорее о функциональных, а не полномочных единицах.

3.6. Полномочия коммун в финансовых вопросах
Налоговые полномочия Федерации распространяются на товарные продукты («налог на добавочную стоимость»), доходы и имущество (федеральный налог на доход и состояние гораздо ниже, чем аналогичный кантональный налог). Кроме этих налогов Федерация получает процент от прибыли коммунальных служб (включая почту, телефон и телекоммуникации) и от особых налогов на топливо, алкоголь, сигареты и т. д.
Кантоны получают налоги с доходов и имущества и разные другие доходы (с недвижимости и предприятий). Коммуны имеют свои собственные доходы, так как они имеют право наряду с кантонами взимать налоги с доходов и имущества. Кантоны используют различные системы для регулирования вопроса о коммунальных налоговых полномочиях, но обычно кантональные и коммунальные подоходные налоги взимаются в равной пропорции.
Каждый гражданин должен подать письменную декларацию о доходах и имуществе в кантональные органы для проверки. Существует публичный реестр, который позволяет любому гражданину контролировать декларации других лиц.
Коммуны, как правило, категорически отказываются уступить свою автономию даже частично.
Тезис девятый: Структурные единицы федеративных государств (коммуны, регионы, кантоны) не должны имитировать национальные государства.

3.7.  Распределение задач между  уровнями.

Задачи коммун
Задачи кантонов
Общие задачи

Детский сад
Начальная школа
Спорт, спортивные центры
Местная культура
Местное градостроительство и обустройство территории
Местное строительство
Местные дороги
Канализация
Водопровод
Пожарная безопасность
Обеспечение жильем пожилых людей
Социальная и медицинская помощь на дому
Социальное обеспечение
Кладбища
Гражданская оборона
Местная полиция
Местное гражданство
Местные леса
Кантональная культура
Специальные школы
Профессиональные школы
Колледжи, ВУЗы
Подготовка учителей
Сельскохозяйственные школы
Университеты
Здоровье
Кантональное градостроительство и обустройство территории
Кантональное строительство
Магистральные водопроводы
Кантональные дороги
Кантональная полиция
Иностранцы и приюты
Нотариусы
Геологические изыскания
Юстиция
Оборона
Вооружение и амуниция
Социальное страхование
Поддержка промышленности и сельского хозяйства
Привлечение инвестиций
Кантональные леса
Монополии, охота, рыбная ловля
Общественный транспорт
Больницы
Защита окружающей среды
Жилищные инвестиции
Мелиорация
Стипендии
Охрана водных объектов
Энергетика
Туризм
Гражданская регистрация
Охрана природы, ландшафтов, памятников

4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В конце концов, важность автономных единиц (будь это коммуны, регионы или кантоны) признают все. И мы приводим последний тезис Дениса де Ружмона:
Тезис десятый: «Регион должен быть совокупностью самоуправляемых единиц».
Более крупные образования, не имея возможности играть роль социальных общностей, не могут быть эффективными без автономных коммун, поэтому
… федерализм без автономных коммун? Невозможен!

* Эрик Бапст - исследователь-стипендиат Института федерализма (г. Фрибург, Швейцария), Университет Фрибурга.

Материал был взят из работы: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n6/stat12/