Елена Лукьянова.Заключение о соблюдении правил и процедур при принятии решения о вводе войск в Сирию
Заключение о соблюдении правил и процедур при принятии Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о даче согласия на использование российских вооруженных сил за пределами страны
30 сентября 2015 года на официальном сайте Московского Кремля появилась информация об обращении Президента Российской федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации по вопросу об использовании вооруженных сил за пределами России и о том, что Совет Федерации принял соответствующее Постановление. С этого момента начались бомбардировки Сирии российскими вооруженными силами. Поскольку эта информация в силу ее неоднозначности и ограниченности вызвала бурную реакцию общества, было принято решение провести правовую экспертизу правил и процедур принятия данного решения.
Применимое право
Правовое регулирование порядка принятия решения об использовании вооруженных сил за пределами России содержится в следующих нормативных правовых актах:
ч. 1. п. г. статьи 102 Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности; от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ,
в Федеральном законе "Об обороне; от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ,
в Федеральном Законе «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ,
в Определении Конституционного Суда Российской Федерации об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о толковании пункта "г" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации город Москва 4 декабря 1995 года №115-О,
в Постановлении Совета Федерации Федерального СобранияРоссийской Федерации от 16.12.2009 N 456-СФ "Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за
пределами территории Российской Федерации.
Полномочия
Конституция, ч. 1. П. г. статьи 102 устанавливает, что решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации. Это полномочие исключительное, то есть никто иной, кроме Совета Федерации, ни в каких целях не может принять решения о возможности такого использования. Такое положение является специальным ограничением власти Президента как Верховного главнокомандующего, в соответствии с которым Совет Федерации должен выступать барьером, действующим в целях устранения возможности необоснованного и поспешного использования вооруженных сил за пределами страны. Однако в 2006 году в Федеральном Законе «О противодействии
терроризму» появилась норма о так называемом «оперативном» использовании вооруженных сил за пределами Российской Федерации. Она (ч.3. ст. 10) гласит: «Решение об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил Российской Федерации, применяемых для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности (далее - формирования Вооруженных Сил Российской Федерации), принимается Президентом Российской Федерации на основании соответствующего Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
В 2009 году соответствующие изменения в части «оперативного» использования вооруженных сил за пределами Российской Федерации были внесены в Федеральный закон "Об обороне". Тогда статья 10 этого Закона была дополнена пунктом 2_1 и введена новая статья 10_1:
;п. 2_1 статьи 10. В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». Одновременно было принято и упомянутое законом Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ("Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации"), в котором палата Парламента, изначально наделенная правом-обязанностью барьера ограничителя неконтролируемого использования вооруженных сил за пределами
России, в одностороннем внеконституционном порядке отказалась от исполнения жесткого конституционного предписания.
В этом Постановлении сказано: «Рассмотрев предложение Президента Российской Федерации о предоставлении ему возможности принимать решения об оперативном использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил Российской Федерации…(п. 1) предоставить Президенту Российской Федерации возможность принимать решения обоперативном использовании за пределами территории Российской Федераци формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права,международными договорами Российской Федерации и Федеральным законом "Об обороне".
Таким образом, произошла прямая подмена конституционного предписания подзаконным нормативным правовым актом. Совет Федерации не имел права принимать подобного Постановления и таким образом
перераспределять государственно-властные полномочия в ущерб важнейшему принципу конституционного строя - системе разделения властей (ст. 10 Конституции России). Соответственно, Совет Федерации не мог принимать решения по Обращению Президента в упрощенной процедуре и иным снимать с себя ответственность за решение об использовании вооруженных сил за пределами России.
Основания
По имеющейся информации в обращении Президента не были указаны ни срок, ни регион использования вооруженных сил, а в качестве цели использования была предложена неопределенная обтекаемая формулировка «на основе общепризнанных принципов и норм международного права». Однако цели и основания использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России достаточно четко сформулированы в трех законах.
Закон "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" (ст. 1, 2) предусматривает возможность использования Вооруженных Сил за пределами России для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации. А именно: в операциях по поддержанию мира и в других мерах, предпринимаемых Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (далее -миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии. В Законе «Об обороне» (пп. 1-4 ч. 2.1 ст. 10) под основаниями использования вооруженных сил за рубежом понимается:
1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил
Российской Федерации, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации;
2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой;
3) защита граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них;
4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства".
В Законе «О противодействии терроризму» (ст. 6) говорится, что в борьбе с терроризмом Вооруженные Силы Российской Федерации (фактически без территориального ограничения) могут применяться для:
1) пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения
террористического акта либо захваченных террористами;
2) пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального
морского судоходства;
3) участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;
4) пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
Таким образом, по имеющимся в нашем распоряжении сведениям следует,что исследуемая ситуация не подпадает ни под одно из предусмотренных законодательством оснований использования вооруженных сил за пределами России. Имеющееся по информация главы Администрации Президента С.Б.Иванова, но нигде не опубликованное обращение Президента Сирии Башара Асада об оказании помощи, не может рассматриваться как основание использования вооруженных сил для «отражения или предотвращения
вооруженного нападения на другое государство, обратившегося к Российской Федерации с соответствующей просьбой», поскольку гражданская война в Сирии идет уже давно и никакого нового вооруженного нападения на эту страну не было. Не может данное обращение рассматриваться и как «двусторонний международный договор» о сотрудничестве в области противодействия терроризму, который легализовал бы использование вооруженных сил по основанию «пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации» (ст. 4 Закона «О противодействии терроризму»), поскольку п. 5 Декларации о мерах по ликвидации международного
терроризма, принятой резолюцией 49/60 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1994 года содержит полный перечень мер, соответствующих международному праву и направленных на «скорейшую и окончательную ликвидации международного терроризма»
1 .1 а) воздерживаться от организации террористической деятельности, подстрекательства к ней,
содействия ее осуществлению, финансирования, поощрения или проявления терпимости к ней и
принимать надлежащие практические меры к обеспечению того, чтобы их соответствующие
территории не использовались для создания террористических баз или учебных лагерей или для
Процедура
Порядок решения вопроса об использовании вооруженных сил за пределами России определяется Федеральным закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" (с изменениями и дополнениями). В нем (ст. 7) установлено следующее: «Решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании Постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.Предложение, вносимое Президентом Российской Федерации в Совет Федерации, должно включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.
Президентом Российской Федерации принимается решение об отзыве указанных воинских формирований, если в связи с изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится нецелесообразным. О принятых решениях Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации и Государственную Думу».
То есть запрос Президента к Совету Федерации в обязательном порядке должен был включать в себя не абстрактную отсылку к «общепризнанным принципам и нормам международного права», а четкие сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, подготовки или организации террористических актов, направленных против других государств или их граждан;
b) обеспечивать задержание и судебное преследование или выдачу лиц, совершивших террористические акты, согласно соответствующим положениям их национального права;
с) стремиться к заключению специальных соглашений с этой целью на двусторонней, региональной и многосторонней основе и разработать с этой целью типовые соглашения о
сотрудничестве;
d) сотрудничать друг с другом в обмене соответствующей информацией относительно
предотвращения терроризма и борьбы с ним;
е) оперативно предпринимать все необходимые шаги к претворению в жизнь существующих международных конвенций по этому вопросу, участниками которых они являются, включая приведение своего внутреннего законодательства в соответствие с этими конвенциями;
f) принимать надлежащие меры до предоставления убежища в целях установления того, что ищущее убежище лицо не занималось террористической деятельностью, и после предоставления убежища в целях обеспечения того, чтобы статус беженца не использовался в целях, противоречащих положениям, изложенным в подпункте а, выше. о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода и т.д. Равно как и положительное решение Совета Федерации по Предложению Президента должно содержать те же сведения в полном объеме.
Такая процедура подтверждена Определением Конституционного Суда Российской Федерации об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о толковании пункта"г" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации город Москва 4 декабря 1995 года № 115-О 2 .
Эта же процедура, как единственно установленная, должна автоматически распространяться и на все иные случаи (по иным основаниям) использования вооруженного контингента за пределами страны, поскольку Конституция не проводит различия между такими основаниями. Конкретизация процедуры установлена Регламентом Совета Федерации. В частности п. 3 ст.45 Регламента требует, чтобы материалы по вопросу использования вооруженных сил за пределами территории России предоставлялись членам палаты до начала заседания. Однако в рассматриваемом
______________________________________________________________________________
2 3. Поставленные заявителем вопросы в принципе решены в Федеральном законе от 23 июня 1995 года "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского
персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Из закона следует, что в тех случаях, когда использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории осуществляется на основе международных соглашений и договоров, такие соглашения и договоры должны проходить процедуру ратификации.
Вместе с тем тот же закон устанавливает, что при принятии решения об осуществлении любого из предусмотренных им видов деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности необходимо осуществление Советом Федерации его полномочия, закрепленного в пункте "г" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации.
Так, решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (часть первая статьи 7 Закона). Решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для участия согласно Уставу ООН в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил принимается Президентом Российской Федерации на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором (часть первая статьи 10 Закона).
Более того, предложение о ратификации такого международного договора может быть внесено в Государственную Думу лишь после принятия Советом Федерации соответствующего постановления (часть третья статьи 10 Закона). Это означает, что процедура ратификации может начаться только после предварительного решения Совета Федерации по рассматриваемому вопросу, и одновременно с очевидностью свидетельствует о невозможности последующего уклонения того же органа от участия в этой процедуре, поскольку из пункта "г" статьи 106 Конституции Российской Федерации следует, что рассмотрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона по вопросу о ратификации любого международного договора является обязательным (вне зависимости от того, было или не было принято предварительное постановление Совета Федерации об использовании Вооруженных Сил).
случае СМИ утверждают, что многие из них узнали о первом вопросе повестки дня только во время вступительного слова Председателя палаты В.И.Матвиенко.
Не обнаружено никаких материалов по рассматриваемому вопросу и в дополнительных материалах к заседанию на сайте Совета Федерации.
В п. 2. ст. 160 Регламента прямо говорится, что после получения Советом Федерации предложения Президента, Председатель Совета Федерации незамедлительно отправляет его для дачи заключения в комитеты по обороне и безопасности (головной) и по международным делам.
В п. 3 ст. 43 установлено, что при созыве внеочередного заседания Совета Федерации комитеты обязаны предоставить свои заключения не позднее, чем за 24 часа до его начала. Но 30 сентября 2015 года заседания комитетов начались за всего за час до очередного пленарного заседания Совета Федерации.
Был ли выносимый на заседание вопрос обсужден и проанализирован должным образом? Вряд ли.Таким образом, анализируя порядок обращения Президента и принятия Советом Федерации решения об использовании вооруженных сил за пределами России, следует констатировать
множественные нарушения предписанных законодательством процедур.
Директор Института мониторинга
эффективности правоприменения, Общественной палаты
Российской Федерации,
доктор юридических наук Е.А.Лукьянова
(........)