Сила экологических стандартов в мировой экономике (часть 1)
Стратегии глобальной конкуренции меняются с беспрецедентной быстротой. Война как инструмент внешней политики в современном мире слишком рискованна, и к ней прибегают лишь в качестве крайней меры. Казалось бы, на смену жесткой силе пришла «мягкая». Но и она буксует - Запад, который успешно применял ее в последние десятилетия, погряз в таком количестве проблем, что перестает рассматриваться в развивающемся мире как образец для подражания. Эндрю Бишопуверен, что на смену силе оружия и образов приходит сила стандартов - новая форма доминирования, заключающаяся в способности устанавливать правила игры в нормативном поле (см.Бишоп Э. Сила стандартов: Новая геополитическая битва // Россия в глобальной политике, №6, 2015).
Ее важной составляющей является сила экологических норм - использование экологического регулирования для решения экономических и политических задач. Долгое время мировым экологическим лидером был Европейский союз, однако ему не удалось конвертировать превосходство во что-то большее, чем позитивный имидж. В настоящее время лидерство перехватывают США, которые рассматривают экологические стандарты как часть создаваемых ими новых правил игры в мировой экономике.
Сила экологических стандартов
Благодаря Нобелевскому лауреату по экономике 2014 г. Жану Тиролю широкую известность приобрело понятие «экономическая платформа» - организация, обеспечивающая непосредственное сетевое взаимодействие двух или более групп своих клиентов: рекламодателей и читателей газет объявлений, разработчиков и пользователей мобильных приложений, владельцев бутиков и посетителей шопинг-моллов, компаний-перевозчиков и пассажиров такси и т.д. Конкуренция между платформами осуществляется на более высоком уровне, чем между представленными на них компаниями. Победа в этой конкуренции способна мгновенно низвергнуть прежних лидеров, привязанных к побежденной платформе.
Концепция экономических платформ выводит значимость стандартов на совершенно новый уровень. Управление стандартами, распространение их на другие страны обеспечивают контроль над экономикой платформенного типа, а значит - глобальное доминирование.
Слово «стандарт» в этом контексте надо понимать шире, чем некое техническое решение. Само слово standard, если обойтись без кальки, переводится с английского как «норма» или «образец». В эту категорию включаются и юридическая норма, и даже модель поведения. Действительно, когда последняя входит в моду, ее не просто мгновенно воспринимает множество потребителей - к ней приходится приспосабливаться и производителям. Выход из моды означает конец товара или компании. Такая логика легко объясняет многомиллионные суммы, которые крупные корпорации затрачивают на создание, распространение и поддержание тех или иных образцов потребительского поведения.
Казалось бы, экологические нормы и стандарты, которые играют все более заметную роль в международных отношениях на фоне обострения проблем окружающей среды, относятся к той же категории.
Безусловное сходство состоит в том, что экологические нормы и правила оказывают огромное влияние на взаимодействие потребителей и производителей и способны относительно быстро перераспределять рыночную власть. Прекрасный пример привел и.о. губернатора Сахалинской области Олег Кожемяко, заявивший на заседании президиума Госсовета по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса в октябре 2015 г. следующее: «15 лет назад мы производили 100 тыс. тонн филе минтая, занимали лидирующие позиции на европейском рынке. Однако после введения международной экологической сертификации этот рынок быстро захватили американские производители, и сейчас мы производим чуть более 30 тыс. тонн».
Другой пример - подписание в 1987 г. Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой. Крупнейший американский химический концерн Dupont долгое время настаивал на недоказанности антропогенной природы истощения озонового слоя, но в 1980-е гг. изменил позицию и превратился в одного из основных лоббистов соглашения. Причина в том, что именно Dupontпервым разработал озонобезопасные заменители фреонов, запрещенных протоколом. Новая экологическая норма принесла компании почти монопольную рыночную власть.
И все же аналогия между техническими стандартами и образцами поведения, с одной стороны, и экологическими нормами - с другой, не вполне точна. Изменение экологических норм одновекторно, оно происходит в сторону неизменного ужесточения. Нет конкуренции между экологическими нормами, есть их постепенное движение по восходящей. В его основе - объективные факторы, связанные с деградацией окружающей среды. История Монреальского протокола берет начало не с инноваций компании Dupont, а с открытия в 1973 г. негативного воздействия хлорфторуглеродов на озоновый слой. А сертификация рыбных промыслов - естественная мера, нацеленная на предотвращение полного истощения рыбных ресурсов, которое, при условии отсутствия регулирования, произойдет уже в середине XXI века.
Изменение климата, истощение озонового слоя, загрязнение воды, атмосферы и почвы, обезлесение, опустынивание, истощение рыбных ресурсов и утрата биоразнообразия - все эти проблемы требуют регулирования на основе экологических норм, которые будут становиться все более жесткими. Можно обвинять Dupont в продвижении выгодных им норм, а можно поблагодарить за вклад в сокращение производства озоноразрушающих веществ. Почему не рассмотреть сопутствующие выгоды американского концерна как плату за спасение человечества от одной из опаснейших глобальных проблем (озоновая дыра перестала расширяться), либо как приз за способность первыми уловить общественный запрос? Независимо от интерпретации, перераспределение рыночной власти и прибыли происходит в предсказуемом направлении - от менее экологичных к более экологичным компаниям.
Следуя этой же логике, экологи из Фонда дикой природы Евгений Шварц и Константин Згуровский задаются вопросом: «Виноваты ли пресловутые “американские партнеры”, якобы придумавшие сертификацию Морского попечительского совета (MSC - Marine Stewardship Council) для того, чтобы уменьшить рыночную долю российского минтая на международном рынке? Или, страшно сказать, виноваты те рыбаки и структуры тогдашнего аналога Росрыболовства, которые в условиях глобального кризиса морских биоресурсов оказались неспособны ни предвидеть требования глобальных рынков и переработчиков, ни своевременно следовать им, в результате чего и потеряли 2/3 рынка?».
То, что конкуренции экологических норм не существует, отнюдь не означает, что они не могут рассматриваться в качестве инструмента внешней политики, нацеленного на обеспечение доминирования. Движение по восходящей невозможно обернуть вспять, но можно управлять его скоростью. Протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, рано или поздно был бы подписан, а соответствующая норма пришла бы во все страны мира. Но это случилось именно в тот момент, когда было максимально выгодно американской компании. В этом и состоит сила экологических стандартов.
Экологические стандарты поощряют тех, чья деятельность сопровождается положительными эффектами. Такие компании сосредоточены преимущественно в развитых странах Запада. По этой причине именно они всегда уделяли распространению экологических норм и правил наибольшее внимание.
Европа как глобальный экологический лидер
Особенно выделялась в этом отношении Европа, еще с 1970-х гг. превратившаяся в мирового лидера в защите окружающей среды. Это произошло благодаря, во-первых, активной позиции европейских стран в рамках многосторонних экологических инициатив; во-вторых, амбициозной и комплексной экологической политике, проводившейся как на уровне Европейского союза в целом, так и в отдельных странах.
ЕС или отдельные европейские страны сыграли ключевую роль в подготовке большинства международных соглашений, составляющих основу современного экологического регулирования. Среди них Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), Базельская конвенция о контроле трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления (1989 г.), Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию, Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Конвенция ООН о биологическом разнообразии, Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (все - 1992 г.), Киотский протокол (1997 г.), Конвенция о стойких органических загрязнителях (2001 г.), Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения (2010 г.) и т.д. Именно Евросоюз убедил Россию ратифицировать Киотский протокол, благодаря чему в 2005 г. документ вступил в силу. Наконец, Евросоюз выступает одним из ведущих доноров экологической помощи бедным странам.
Сама природа европейской интеграции, представляющей собой самый амбициозный в истории проект обеспечения коллективных действий для создания общественных благ, идеально соответствует парадигме международного экологического сотрудничества, в рамках которого решаются те же самые задачи - координация ради решения глобальных проблем. Успех единой Европы был вдохновляющим примером для участников международного экологического сотрудничества.
Отличных результатов ЕС достиг в разрешении экологических проблем на своем континенте. Европейские страны (особенно это касается Северной Европы) занимают первые места в рейтингах качества окружающей среды. Критики утверждают, что это было достигнуто прежде всего за счет переноса начиная с 1980-х гг. грязных производств в развивающиеся страны. Это верно, но не стоит недооценивать и европейскую экологическую политику. Здесь впервые стали активно применять экологические налоги и субсидии, которые существенно эффективнее административных методов регулирования окружающей среды. С 2005 г. действует Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов, до сих пор остающаяся крупнейшим в мире углеродным рынком.
Именно Европа ввела практику принятия долгосрочных «зеленых» стратегий. Наиболее известна стала программа «20-20-20», призванная к 2020 г. сократить на 20% выбросы парниковых газов от уровня 1990 г., повысить долю ВИЭ в потреблении энергии до 20%, сократить потребление первичного топлива на 20%. Еще более амбициозны планы отдельных стран. Дания и Швеция заявили об отказе к 2050 г. от ископаемого топлива. Германия обогатила языки мира словомEnergiewende (энергетический разворот) - название программы трансформации германской энергетики, предполагающей кардинальное сокращение выбросов парниковых газов и переход к доминированию ВИЭ к середине столетия.
Европа долго была законодателем моды в области экологических стандартов. Наиболее известны европейские стандарты потребления топлива автомобилями. В 1988 г. введен первый регламент, определяющий предельную величину выбросов окиси углерода (CO), остаточных углеводородов (HC) и оксидов азота (NOx) для крупнотоннажных автомобилей, получивший затем название Евро-0. Движение от Евро-0 к Евро-6 (введен в 2015 г.) в значительной степени определило развитие автомобилестроения во всем мире.
Другим примером того, как Евросоюз устанавливает и распространяет экологические нормы, стала принятая в 2009 г. Директива в области возобновляемой энергетики. Она впервые определяла критерии экологичности производства биотоплива. Действие Директивы касалось только ЕС, она даже не запрещала импорт неэкологичного биотоплива из третьих стран, однако стала мощным сигналом производителям во всем мире. В дальнейшем Евросоюзу посредством двусторонних консультаций с торговыми партнерами фактически удалось превратить свои стандарты в неформальный международный эталон. А в 2012 г. вышла новая директива, поощряющая разработку биотоплива второго поколения и претендующая на ту же роль.
Появившиеся сложности
Экологической проблемой номер один считается изменение климата. Именно климатические саммиты способны регулярно собирать в одном месте более сотни глав государств и правительств. Неудивительно, что ведущая роль в развитии международного климатического режима была ключевым звеном «зеленого» лидерства Европы. Но именно в этой сфере ее позиции в последние годы серьезно пошатнулись.
Первым тревожным звонком стал климатический саммит в Копенгагене в 2009 году. На нем должны были принять новое соглашение, призванное прийти на смену Киотскому протоколу. Сделать это не удалось, так как ведущие развивающиеся страны (в первую очередь Китай и Индия) не согласились принять значительные обязательства по сокращению эмиссии парниковых газов. Несмотря на председательство Дании, европейские страны впервые оказались на периферии переговорного процесса - основные положения итогового документа, в котором срок принятия соглашения был перенесен на следующие годы, родились во время консультаций Китая и Индии с США.
Не менее провальной оказалась и конференция, проведенная в 2013 г. в Варшаве. Она запомнилась отсутствием сколь-либо значимых результатов и демаршем ряда делегаций развивающихся стран (в определенный момент покинувших место заседаний), а потом и представителей экологических организаций. Основные обвинения в провале конференции легли на Польшу как принимающую сторону. В частности, в укор ей поставили организацию угольного саммита параллельно климатическим переговорам, что было болезненно воспринято большинством присутствующих. Иллюстрацией провала было и то, что прямо в ходе переговоров был отправлен в отставку председательствующий на них министр по окружающей среде.
Неудачи в Копенгагене и Варшаве подорвали европейское лидерство на климатических переговорах. Шанс частично восстановить позиции выпал в Париже, где в конце 2015 г. прошла очередная конференция по климату. Делегации должны были завершить то, что не удалось сделать в Копенгагене - принять посткиотское соглашение. Большинство участников процесса высоко оценили усилия Франции в организации мероприятия. Саммит завершился успешно - новое, называемое многими историческим, соглашение было принято. Усилия Франции в организации переговоров оценены по достоинству, а председательствующий на них министр иностранных дел Лоран Фабиус, возможно, даже удостоится выдвижения на Нобелевскую премию мира. С другой стороны, ключевые для принятия соглашения договоренности вновь были достигнуты в двусторонних переговорах США-Китай и США-Индия. И именно Соединенные Штаты, безусловно, стали главным бенефициаром итогового соглашения, составлено оно таким образом, чтобы его не пришлось ратифицировать в американском Конгрессе. Кроме того, климатическую повестку размыли теракты, произошедшие в Париже за две недели до начала конференции. В результате главы ведущих государств, в полном составе приехавшие в столицу Франции, были озабочены созданием антитеррористической коалиции больше, чем изменением климата.
Утрата Европой лидерства на климатических переговорах имеет множество причин. Некоторые из них объективны: доля ЕС в общем объеме эмиссии неуклонно снижается, а значит у него все меньше возможностей влиять на глобальную динамику выбросов. Но налицо и слабости европейской политики, включая конкретные политические провалы (как, например, в Варшаве), и постепенное расхождение интересов стран-членов. Особую силу Евросоюзу придавало его единство, но на фоне нарастания внутренних проблем оно исчезло. Все большую роль играет Польша, чья энергетика базируется на угле и далека от движения в «зеленом» направлении. Важная «линия разлома» возникла после аварии на «Фукусиме». Если раньше ведущие страны континента имели единое видение будущего европейской энергетики, то теперь их взгляды разошлись, причем в первую очередь не по техническим, а по идеологическим основаниям. В то время как президент Франции (в то время Николя Саркози) назвал связанные с АЭС страхи «иррациональными» и «средневековыми», Германия отказалась от ядерной энергетики, впрочем, продолжая импортировать ее из той же Франции.
Одновременно забарахлила европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов. Некогда считавшаяся наиболее совершенным инструментом экологической политики, она не справилась с экономическим кризисом: сокращение объемов производства привело к избытку разрешений на выбросы и падению цен на них. К концу 2012 г. они приблизились к 5 евро за тонну - величине столь малой, что система фактически перестала влиять на бизнес.
Пользуясь низкой стоимостью квот, европейские компании начали массово импортировать относительно дешевый уголь из США, который вытеснялся с местного рынка еще более дешевым сланцевым газом. В результате возникла удивительная ситуация: Европа (в том числе ее лидер - Германия), в течение долгих лет твердившая о постепенной «декарбонизации» экономики, стала демонстрировать быструю «карбонизацию». Рост угольной генерации длился всего несколько лет, но нанес «зеленому» лидерству Евросоюза немалый ущерб. Более того, нет гарантий того, что ситуация не повторится: в Соединенных Штатах принято жесткое законодательство в отношении угольных электростанций, а это значит, что вытеснение угля с национального рынка ускорится, и часть его, вероятно, вновь направится в Европу.
Другой провал европейской экологической политики произошел при попытке с 2012 г. распространить систему торговли квотами на зарубежные авиакомпании, обслуживающие рейсы в Европу. Часть причитающихся им квот предлагалось выставлять на аукцион, то есть заставить зарубежные компании платить за них. Против этого выступили 27 стран, включая США, Китай, Россию и Японию. Возмущение вызвало то, что предполагалось учитывать выбросы на всем протяжении полета, а не только над территорией ЕС. Впоследствии эта мера была скорректирована, но и это не помогло. Введение ограничений для авиаперевозчиков было отложено сначала на год, а в конечном итоге, после соответствующих обсуждений в рамках Международной ассоциации гражданской авиации, - вообще до 2020 года.
Однако главный удар по позициям Евросоюза на экологической арене нанес скандал с Volkswagen. В сентябре 2015 г. Агентство по защите окружающей среды США и Калифорнийский совет воздушных ресурсов объявили, что компания устанавливала в контролеры дизельных машин специальную программу, занижающую уровень выбросов оксида азота при тестах. В мире было продано по меньшей мере 11 млн автомобилей концерна, выбрасывающих в десятки раз больше оксида азота, чем положено. В ноябре началась вторая серия скандала: представители Volkswagenзаявили о несоответствии выбросов СО2 заявленным показателям в 800 тыс. автомобилей концерна. В этом случае скандал затронул не только дизельные автомобили, но и бензиновые.
Последствия для Volkswagen могут быть катастрофическими. На компанию будет наложен многомиллиардный штраф, она понесла огромный репутационный ущерб и теперь рискует столкнуться с множеством исков со стороны покупателей. Части из них уже выплачены компенсации. Среди прочего, вполне возможно, придется возмещать дополнительные объемы налоговых сборов, которые теперь вынуждены будут платить владельцы автомобилей концерна за повышенные выбросы СО2.
Последствия скандала затронут всю европейскую автомобильную отрасль. И дело не только в более жестких проверках других компаний, а все в том же изменении стандартов. Около половины новых автомобилей в Германии работают на дизеле, в то время как в Америке доля дизельных автомобилей не превышает 1%. Дизельные автомобили долгое время были предметом гордости европейцев: они не только экономичны, но и выбрасывают меньше СО2. Однако уже несколько лет назад экологичность дизельных двигателей была поставлена под сомнение в связи с тем, что они имеют более высокие выбросы оксида азота. В стандарте Евро-6 именно им уделено наибольшее внимание. Однако очистка, необходимая для следования новым нормам, нивелирует преимущество дизеля в экономичности. Volkswagen решил проблему с помощью мошенничества и этим, видимо, окончательно добил дизельный двигатель.
Масштабный репутационный ущерб нанесен и европейским экологическим регуляторам. В германские власти и Еврокомиссию было выпущено много критических стрел не только за то, что они не выявили подобное мошенничество, но и за нерешительность после того, как оно вскрылось, в то время как в Соединенных Штатах Volkswagen мгновенно был выписан гигантский штраф, а полмиллиона ее автомобилей отозваны с рынка, в Европе пока ограничиваются разработкой новой системы тестов. В этих условиях многие задаются вопросом, действительно ли системе экологических стандартов ЕС можно доверять.
источник