Читая «Малую Конституцию»…
23.08.07 Виктор Чернов
Продолжение анализа «Малой Конституции» Национального комитета Лебедько.
Президент как политический арбитр
Одной из самых главных особенностей проекта Конституционного закона является новое положение Президента Республики Беларусь в системе высшей государственной власти. Глава государства, как в президентской системе, избирается путем прямого всеобщего голосования на фиксированный срок (пять лет), однако при этом он выводится за рамки реального исполнительного руководства в области внутренней политики и наделяется не только представительскими (церемониальными), но и существенными диспозитивными полномочиями арбитражного характера.
«Статья 19. Президент Республики Беларусь является Главой государства.
Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями.
Президент организует взаимодействие (выделено авт.) органов государственной власти, а также органов государственной власти и местного самоуправления. <…>
Статья 21. Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков». <…>
Реальные исполнительные полномочия в сфере внутренней политики переходят к Правительству, несущему политическую ответственность только перед Парламентом. Это ведет к разделению церемониального («символического») и реального («эффективного») исполнительного руководства, что является основной чертой всех систем правления, в которых принцип парламентаризма является ведущим. В результате снимается целый ряд структурных противоречий, имманентно присущих системам президенциализма «чистого» или смешанного типов - негибкость сроков реальных исполнительных полномочий, разделенное правление, двойная электоральная легитимность и функциональный дуализм президентской власти.
Функциональный дуализм, заключающийся в противоречии между символическими и реальными исполнительными функциями, соединенными в институте президента, является ведущим в системах президентского и президентско-парламентского типа. С одной стороны, президент как глава государства, осуществляющий церемониальное руководство, призван представлять всех граждан страны, символизировать собой национальное единство, политическую стабильность и преемственность. Но, с другой стороны, президент как глава исполнительной власти, осуществляющий реальное руководство, является лишь лидером одной из политических группировок (клана, клиентелы, партии, коалиции или движения), который вынужден вести борьбу с другими группами за главенство своей группы и ее политического курса. Поэтому в таких системах, в отличие от чисто парламентской или парламентско-президентской модели, где есть и глава государства, и относительно независимый от него глава правительства, двойственная логика функционирования президентской власти априори не допускает тонкой дифференциации церемониального и реального исполнительного руководства [1].
Структурно-логическое противоречие между церемониальными и реальными исполнительными функциями главы государства негативно сказывается на стиле руководства, политических решениях, взаимоотношениях президента и оппозиции, и, следовательно, на характере всего политического процесса. Концентрация в одних руках двух столь противоположных политических ролей чревата, как отмечают многие политологи, двояким риском. Во-первых, президент, склонный думать, что имеет самостоятельный мандат доверия народа, может попытаться использовать церемониальную власть для усиления своей реальной политической власти, а, во-вторых, участие в политической борьбе может ослабить его способность выступать в качестве объединяющей фигуры и сдерживающего властного института [2].
В чисто парламентских системах президент представляет собой политически нейтральную фигуру. Хотя он не обладает реальной властью, длительность его полномочий (обычно пять лет) на фоне обычно короткой жизни сменяющихся правительств дает ему дополнительные моральные преимущества и позволяет быть символом государства. Кроме того, он иногда выступает в качестве резервного института власти, призванного сыграть роль морального авторитета в случае политического кризиса или символически действовать как сдерживающая сила в отношениях между правительством и его политическими оппонентами [3].
В представленном проекте Президент, как уже упоминалось, - Глава государства, но отнюдь не руководитель Правительства, которым является Премьер-министр, не несущий перед Президентом политической ответственности. Такой политико-правовой статус не позволяет Президенту претендовать на формирование и осуществление своего собственного политического курса. Напротив, он призван стоять над различными политическими курсами, чтобы быть представителем всего народа, символизировать собой единство нации и политическую стабильность государства. Однако, в отличие от роли президентов и монархов в чисто парламентских системах, Глава государства наделяется широким кругом реальных властных полномочий, позволяющих ему стать гарантом согласия и третейской стороной в политических конфликтах между публичными властями, а также между властью и обществом. Поэтому логично, что Конституционный проект обязывает Президента «приостанавливать членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий» (ст. 26). Это требование иногда встречается в конституциях государств парламентского и, особенно, смешанного типов правления.
Определяя компетенцию Главы государства, проект «Малой Конституции» приводит детальный перечень из 20 позиций (ст. 24). Можно достаточно четко проследить несколько политических направлений: представительство государства в международных отношениях, вопросы обороны и безопасности, участие в формировании государственных органов, назначение (или смещение) определенных должностных лиц, организация взаимодействия Парламента с Правительством, а также участие в законодательном процессе.
Примечательным, однако, является следующее обстоятельство. Для вступления в силу решений, принятых Президентом по вопросам внешней политики, которые, согласно проекту, одновременно относятся к компетенции Президента и Правительства [4], не требуется их контрасигнация, т.е. скрепление подписью Премьер-министра или уполномоченного им члена Правительства. Институт контрасигнатуры представляет собой юридическое оформление номинального характера полномочий главы государства в сфере исполнительного руководства и является характерной чертой систем правления парламентского и парламентско-президентского типов. Эта процедура, с одной стороны, сообщает решениям президента реальную политическую силу, а с другой, снимает с него политическую ответственность за принятые решения, поскольку она возлагается на премьер-министра либо соответствующего министра, контрасигнующих данные акты президента. Но, как ни странно, в проекте «Малой Конституции» процедура контрасигнации юридически вообще не предусмотрена. Это говорит о присутствии в сфере внешнеполитической деятельности двуглавой исполнительной власти - главного признака премьерско-президентской системы. Что же касается вопросов обороны, то в мирное время Президент может руководить вооруженными силами только через министра обороны (ч. 3 ст.19). Да и по остальным позициям (назначение и отзыв дипломатических представителей, назначение судей нижестоящих судов и освобождение их от должности, введение чрезвычайного положения и др.) Президент может принимать решения только по представлению соответствующего органа власти, что де-факто также предполагает их контрасигнатуру [5].
Смею предположить, что наличие двуглавого реального исполнительного руководства в такой очень важной и противоречивой сфере национальных интересов Беларуси, как внешняя политика, станет институциональным источником возникновения конфликтного напряжения в отношениях между Президентом и Премьер-министром (подобное сейчас происходит в Украине). Поэтому необходимо либо как можно более четко разделить между ними реальные внешнеполитические полномочия, либо передать их в исключительную компетенцию Правительства, оставив за Президентом функции церемониального представительства государства в международных отношениях.
Следует отметить, что в «Малой Конституции» церемониальные и реальные политические полномочия главы государства, не предусматривающие второй подписи (компетентных министров), перемешаны между собой в рамках одной статьи (ст. 24), от чего последние выделены не совсем четко. К их числу помимо вопросов внешней политики относятся «представление Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра», «представление кандидатуры на должность Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного суда, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Правления Национального банка», а также право отлагательного вето, право законодательной инициативы, роспуск Верховной Рады и назначение парламентских выборов.
К одной из самых главных функций президента в парламентско-президентской системе относится организация формирования правительства, которая носит отчетливо выраженный арбитражный характер. Как уже было показано, в проекте Конституционного закона процедура формирования кабинета начинается с представления Президента Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра для ее избрания депутатами (ч. 1 ст. 50). Однако в проекте ничего не говорится о том, что Президент должен быть связан в своем выборе кандидатуры Премьер-министра с расстановкой сил в парламенте, доверие которого является необходимым условием существования Правительства. Нет даже указания на то, что кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом только после консультаций с лидерами парламентских фракций. Можно, конечно, возразить, что подобные процедурные уточнения чаще всего отсутствуют в конституциях государств даже парламентского типа, не говоря уже о многих смешанных системах, но есть и немало обратных примеров, обычно относящихся к демократиям «третьей волны» (Греция, Испания, Македония, Португалия, Румыния, Словения и др.) [6]. Они были бы нелишними и для такой страны, как Беларусь, которая также не имеет ни традиций, ни даже маломальского опыта парламентского способа формирования Правительства. Очевидно, что столь значимая по своим последствиям процедура выдвижения Президентом кандидатуры Премьер-министра при отсутствии четкой, именно конституционной фиксации оснований этого выбора может привести не только к неоправданному затягиванию процесса формирования кабинета, но и к росту политической напряженности в законодательном собрании и обществе.
Процесс согласования кандидатуры премьер-министра, как и всего состава правительства, не всегда бывает быстрым и легким, особенно в конфликтных обществах, поскольку позиции политических партий относительно принципов формирования правящей коалиции чаще всего вырабатываются после победы на выборах. Однако в данном проекте влияние Президента на этот процесс ограничивается правом выдвижения кандидатуры Премьер-министра и правом роспуска Верховной Рады в случае невозможности формирования кабинета. Другие специфические третейские полномочия, вытекающее из функции организации формирования кабинета, например, участие Президента или его представителя в переговорах лидеров парламентских фракций об определении состава коалиционного Правительства, в проекте юридически не предусмотрены. Отсутствует и правовая основа для назначения (в случае невозможности избрания парламентским большинством Премьер-министра) технического кабинета меньшинства, что могло бы помочь Главе государства преодолеть парламентский кризис без применения процедуры роспуска Верховной Рады и тем самым хотя бы временно стабилизировать политическую ситуацию.
Таким образом, с моей точки зрения, п. 12 ст. 38, ч. 7 ст. 50, как и ряд других статей, должны быть подвергнуты существенной редакции. В этой связи также обращают на себя внимание досадные терминологические нестыковки, которыми изобилует проект «Малой Конституции». Верховная Рада то «избирает… Премьер-министра» (п. 11, ст. 38), то принимает «решение об утверждении Премьер-министра в должности» (ч. 4 ст 35, ч. 5, 6, 7 ст. 50). Состав Правительства то «утверждается» (п. 12 ст. 38), то «назначается» (ч. 2 ст. 50) Верховной Радой. Обычно представительным собранием утверждается уже произведенное главой государства назначение премьер-министра (или, что по-существу тоже самое, на это назначение дается согласие) либо представительное собрание сначала избирает премьера, после чего он формально назначается главой государства.
В соответствии с распространенной парламентской практикой в Конституционном проекте следует зафиксировать, что Президент должен предложить в качестве кандидата на пост Премьер-министра лидера парламентского большинства, который может быть определен Президентом после его консультаций с руководством партийных фракций. Парламент избирает или не избирает представленного кандидата. В случае избрания депутатами Премьер-министра, Президент производит его назначение де-юре. В случае трехкратного неизбрания Премьер-министра абсолютным большинством голосов депутатов, Президент после консультаций с партийными фракциями либо производит назначение на эту должность лидера одной из фракций (в результате чего он формирует кабинет меньшинства, которое может просуществовать до первого вотума недоверия) либо распускает Верховную Раду и назначает досрочные парламентские выборы. Вновь избранный и назначенный Премьер-министр должен представить «предложения по составу Правительства» не Парламенту, как записано в ч. 7 ст. 50, а Президенту, который должен иметь конституционное право участвовать в процессе его формировании в качестве политического арбитра. По предложению Премьер-министра не «Парламент утверждает состав Правительства» (п. 12 ст. 38), а именно Президент как Глава государства назначает (и увольняет) де-юре остальных членов Правительства. Он также может освободить от обязанностей Правительство, если оно подало в отставку, если Верховная Рада отклонила просьбу Правительства о выражении доверия или если выразила ему недоверие.
Ряд полномочий Президента касается законодательного процесса и в целом деятельности Парламента. Полномочия Главы государства в законодательном процессе сводятся к праву законодательной инициативы, промульгации законов, праву отлагательного вето и праву обратиться в Конституционный Трибунал с предложением признать закон неконституционным, что вполне типично для парламентско-президентских республик. Наиболее важным политическим полномочием президента в законодательной сфере является предоставление ему права отлагательного вето на законопроекты, принятые Верховной Радой (ст. 24, 39).
«Статья 39 <…>
Законы и постановления Верховной Рады считаются принятыми при условии, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией.
Принятые законы в двухнедельный срок со дня принятия направляются на подпись Президенту Республики Беларусь.
Президент в двухнедельный срок подписывает закон либо возвращает его в Верховную Раду не подписанным со своими замечаниями и предложениями.
Если закон в течение двух недель не возвращается Президентом в Верховную Раду, он считается подписанным.
Если Верховная Рада в течение месяца со дня возвращения неподписанного закона Президентом Республики Беларусь проголосует за его принятие большинством голосов от числа избранных депутатов Верховной Рады, закон считается принятым и Президент обязан его подписать в пятидневный срок».
Итак, Президент может в течение двухнедельного срока вернуть в Верховную Раду законопроект, изложив мотивы возврата. Если Парламент вновь примет данный законопроект большинством голосов депутатов, он становится законом и Президент обязан подписать его в течение пяти дней с момента его вторичного принятия парламентом. Это означает, что данное отлагательное вето является простым, а не усложненным, т.е. его использование не влечет за собой (в случае необходимости преодоления вето) применения такой процедуры повторного голосования, которая предполагает одобрение законопроекта уже не простым, а квалифицированным парламентским большинством (обычно не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов). Как показывает практика, собрать столь значительное количество голосов - дело сложное и не всегда осуществимое. Поэтому право усложненного отлагательного вето является в президентских и президентско-парламентских системах одним из самых главных инструментов влияния главы государства на законодательное собрание.
Если же говорить о странах с парламентско-президентской моделью организации власти, то следует признать, что право усложненного вето нетипично для них (одно из немногих исключений - Македония). Гораздо чаще встречается простое вето президента, предполагающее его преодоление обычным (или абсолютным) большинством голосов депутатов (Болгария, Греция, Чехия, Эстония и др.), однако такая процедура может сделать президентское вето заведомо формальным и нерезультативным. В случае возникновения в парламенте или в обществе остро конфликтной ситуации вокруг принятия какого-нибудь важного законопроекта, президент лишается действенного инструмента арбитража, парламентское большинство - значительного институционального противовеса своей собственной власти, а парламентская оппозиция - надежды сколько-нибудь существенно повлиять на государственный курс [7].
Вместе с тем встречается и другая крайность, когда в случае отказа главы государства подписать законопроект, он передается по инициативе президента или парламента на референдум (Ирландия, Исландия и др.). При положительном результате такого голосования законопроект в этих странах становится законом, несмотря на отказ президента утвердить его в качестве такового. Таким образом, президентское вето преодолевается путем народного голосования. Однако использование института референдума в конфликтных политических системах только сильнее раскалывает общества и создает угрозу принятия некомпетентных решений. Поэтому Конституция Латвии, которая также допускает при определенных условиях передачу приостановленного президентом закона на народное голосование, одновременно позволяет парламенту защитить свой законопроект и не допустить его отмены. Если Сейм повторно одобрит закон, но уже 3/4 голосов всех депутатов, то референдум не проводится, что говорит о фактически усложненном характере отлагательного вето [8]. Некоторым экспертам подобный механизм представляется весьма эффективным, поскольку возможность выхода законопроекта за пределы системы государственных органов для разрешения конфликта между ними иногда может сыграть и определенную профилактическую роль.
В этой связи нельзя не заметить, в Конституционном проекте, в отличие от действующей Конституции, Президент лишен права принимать решения о проведении национального референдума. Согласно ст. 14 (ч.1), «республиканские референдумы назначаются по решению Верховной Рады, принятому большинством не менее чем в две трети голосов от числа избранных депутатов». В числе субъектов, имеющих право вносить предложение о проведении «республиканского референдума», фигура Президента также отсутствует. В проекте записано, что этим правом обладают «депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек, либо не менее чем 300 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска» (ч. 2 ст. 14).
На мой взгляд, авторам Конституционного проекта следовало бы, с одной стороны, все же наделить Президента правом не только простого, но и усложненного отлагательного вето, а с другой - ограничить это право перечнем наиболее важных законов, подлежащих возможному блокированию со стороны Главы государства посредством усложненного вето (конституционные, избирательные, утверждающие бюджет и др.). Политическая блокада законодательного процесса, которая нередко встречается в мажоритарно-конфликтных президентских системах [9], в данном случае маловероятна, поскольку системы парламентского и парламентско-президентского типов не знают разделенного правления.
Что же касается референдума, то отсутствие у Президента права вносить предложение, а тем более принимать решение о проведении национального референдума по спорным общественным вопросам делает роль Главы государства как третейской стороны в политических разногласиях только более значимой. Ведь в случае применения им института референдума, когда политический конфликт выносится за пределы системы государственной власти, таким третейским судьей, по определению, стал бы уже не Президент, а народное большинство.
Президент также располагает правом назначения очередных выборов Верховной Рады (ч. 7 ст. 35) и правом роспуска Верховной Рады (п. 4 ст 24, ч. 2 ст. 35), с которым корреспондирует его право назначать в установленный Конституционным проектом срок досрочные выборы Верховной Рады (ч. 8 ст. 35). Диспозитивное право роспуска законодательного органа нередко становится в смешанных системах мощным оружием президентов против строптивых парламентов. Однако проект «Малой Конституции» строго определяет те обстоятельства, при наличии которых Президент может этим правом воспользоваться.
Статья 35. <…>
Полномочия Верховной Рады могут быть прекращены досрочно по решению Президента Республики Беларусь:
при двукратном отказе в утверждении кандидатуры, предлагаемой Президентом на должность Премьер-министра и при последовавшем после этого не утверждении в должности Премьер-министра кандидатуры, предложенной депутатами Верховной Рады;
при выражении двукратного вотума недоверия Правительству в течение года. <…>
Итак, проект связывает президентское право досрочного роспуска Верховной Рады лишь с невозможностью избрания нового Премьер-министра и двукратным в течение года вотумом недоверия Правительству, под которым, надо полагать, авторы понимают также и отказ депутатов в выражении доверия кабинету [10]. К этим обстоятельствам мы вернемся ниже, когда будем рассматривать значение угрозы досрочного роспуска Верховной Рады в деле поддержания стабильности Правительства, а пока стоит отметить, что авторы явно недооценивают дисциплинирующего воздействия на поведение депутатов возможного роспуска Парламента по другим основаниям, которые также можно было бы зафиксировать в проекте «Малой Конституции».
На мой взгляд, в целях обеспечения эффективного функционирования законодательной и исполнительной ветвей власти Президент должен получить диспозитивное право на роспуск Верховной Рады при следующих дополнительных обстоятельствах:
(1) если в установленный Конституцией срок Верховная Рада не достигнет согласия о составе Правительства, и он не будет представлен Президенту;
(2) если в установленный срок Верховная Рада не примет закон о государственном бюджете;
(3) если в установленный срок Верховная Рада не примет решение по правительственному законопроекту, с обсуждением которого Правительство связывает вопрос о доверии;
(4) если сессия Верховной Рады была прервана на больший срок, чем это разрешено Конституцией;
(5) если Верховная Рада оказалась не способной принимать законодательные решения более установленного срока.
Каковы же позиции Верховной Рады в отношениях с Президентом? Проект Конституционного закон наделяет Парламент правом досрочно освободить Президента от должности «при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои обязанности» (ч. 1 ст 28). Кроме того, Парламент обладает правом сместить Президента с должности в порядке процедуры импичмента, четко формулируя его основания: «нарушение Конституции Республики Беларусь» (ч. 2 ст. 28, п. 26 ст. 38) и «совершение государственной измены или иного тяжкого преступления» (ч. 4 ст. 28, п. 27 ст. 38). По сравнению с другими конституционными положениями, процедура импичмента представляется наиболее разработанной в данном проекте.
Таким образом, согласно проекту «Малой Конституции» Президент играет в системе высшей власти более весомую роль, чем лицо, исполняющее церемониальные функции в чисто парламентской системе. Он призван организовывать взаимодействие публичных властей и следить за их надлежащим функционированием. С этой целью Президент осуществляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Но, с другой стороны, Глава государства несет наравне с Правительством ответственность за осуществление внешней политики, что чревато возникновением конфликтной напряженности в отношениях между ними, а его арбитражное руководство недостаточно четко выражено. Президент не имеет конституционно закрепленных арбитражных полномочий по участию в формировании состава Правительства, не обладает правом усложненного отлагательного вето и более широкими диспозитивными полномочиями по роспуску Парламента.
(окончание следует)
Примечания
[1] Как метко заметил Хуан Линц, «не всегда легко быть, скажем, президентом всех чилийцев - и рабочих; трудно быть одновременно элегантным и обходительным хозяином дворца «La Moneda» (официальная резиденция чилийского президента) и оратором, выступающим с демагогическими речами на массовых митингах, организуемых на футбольных стадионах. Многие избиратели и представители ключевых групп элиты считают, что выступление во второй роли будет равнозначно предательству по отношению к роли первой, ибо президент как глава государства должен приподняться над партийными интересами, чтобы являть собой символ нации и олицетворять стабильность правительства» (См.: Х. Линц. Опасности президентства // Век ХХ и мир. - 1994. - № 7-8. - С. 14.).
[2] По мнению Х. Линца, одним из наиболее тревожных следствий сочетания церемониального и реального исполнительного руководства является возникновение у президента ложных руссоистских представлений о демократии и, в частности, подмена понятия «народ» группой сторонников главы государства (См. там же - С. 15.). В духе основных принципов коллективистской модели демократии президент начинает верить в то, что именно он воплощают в себе чаяния всех граждан. «Ловушки» президентской власти могут ослепить даже самых скромных политиков, и они приходит к внутреннему убеждению, что выражают волю народа в целом, а в политике своих вечно недовольных оппонентов усматривают злые козни, мешающие их деятельности и представляющие «узкогрупповые интересы», которые, согласно теории Руссо, на самом деле не имеют никакой законной основы. Подобное отождествление лидера и народа может, в популистском смысле, стать источником силы президентской власти, но вместе с тем это нередко ведет к отказу признать ограничения своего мандата и враждебному отношению к оппозиции.
[3] Это несомненное достоинство чисто парламентской системы в наибольшей степени присуще парламентской монархии. Она, в отличие от республиканского парламентаризма, не только дает нейтрального руководителя государства, но и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост.
[4] Сравним: согласно ст. 24 «Президент Республики Беларусь… ведет переговоры, подписывает международные договоры Республики Беларусь» (п. 1); согласно ст. 53 «Правительство… осуществляет меры по реализации основных направлений… внешней политики» (п. 2), «заключает международные договоры и соглашения, отнесенные к его компетенции» (п. 8).
[5] Очевидно, что де-факто контрасигнатура касается и таких полномочий Президента, как введение военного положения и объявление полной или частичной мобилизации военнообязанных (п. 9 ст. 24), хотя формально их реализация не предусматривает соответствующего представления Правительства.
[6] Так, Конституция Франции (ст. 8) формально не обязывает президента назначать на должность премьер-министра лидера политического блока, победившего на парламентских выборах. Однако ему и в голову не придет принять противоположное решение. Считается само собой разумеющимся, что правительство должно формироваться лидером именно той партийной коалиции, которая контролирует большинство в Национальном Собрании. В Беларуси, России и некоторых других государствах СНГ также действует весьма схожая с французским стандартом конституционная формула, согласно которой президент назначает премьер-министра. Но на практике она приобретает принципиально иное политическое содержание. Например, в России гипотетическая победа оппозиции на парламентских выборах ни формально, ни фактически не будет связана со сменой правительства. Более того, российский президент может по своей воле отправить в отставку премьер-министра, даже если он пользуется поддержкой парламентского большинства. Совсем другой подход демонстрирует Конституция Греции, в которой прямо записано, что президент назначает премьер-министром лидера партии, располагающей абсолютным большинством в парламенте (ст. 37). Если такого большинства нет, то применяется многоэтапная согласовательная процедура в соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 37.
[7] Подобная ситуация совсем недавно была характерна для Эстонии, когда президент наложил вето на принятие закона о переносе советских военных памятников, вызвавшего в обществе накал политических страстей, но парламент обычным большинством голосов его легко преодолел.
[8] См.: Конституция Латвии, ст. 72. Латышский Сейм, кроме того, может принять превентивное решение не менее чем 2/3 голосов о так называемой срочности закона (ст. 75). Это не только блокирует возможность отказать в его утверждении, но и не позволяет президенту требовать повторного его рассмотрения, т.е. блокирует право президентского вето.
[9] Президентская система конкурирующих видов легитимности в сочетании с разделенным правлением всегда порождает опасность политического тупика в отношениях между исполнительной и законодательной властями. Он заключается в том, что обе стороны могут занять взаимно непримиримые позиции по какому-либо вопросу и решение вообще не будет принято. Образование политического тупика обычно выражается в законодательном тупике, или патовой ситуации, когда президенту может не хватить поддержки в парламенте, чтобы утвердить свой политический курс, однако, используя право усложненного отлагательного вето, он может, в свою очередь, блокировать принятие парламентских законопроектов. Если этот раскол продолжается, то происходит замораживание законотворческого процесса и государство может многие годы не иметь возможности эффективно функционировать.
[10] При этом, как уже отмечалось, роспуск Парламента юридически не предусмотрен в случае не утверждения им состава Правительства, что может создать (в случае сохранения за Верховной Радой этого права) правовую «яму» на последней стадии формирования кабинета.
Продолжение анализа «Малой Конституции» Национального комитета Лебедько.
Президент как политический арбитр
Одной из самых главных особенностей проекта Конституционного закона является новое положение Президента Республики Беларусь в системе высшей государственной власти. Глава государства, как в президентской системе, избирается путем прямого всеобщего голосования на фиксированный срок (пять лет), однако при этом он выводится за рамки реального исполнительного руководства в области внутренней политики и наделяется не только представительскими (церемониальными), но и существенными диспозитивными полномочиями арбитражного характера.
«Статья 19. Президент Республики Беларусь является Главой государства.
Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями.
Президент организует взаимодействие (выделено авт.) органов государственной власти, а также органов государственной власти и местного самоуправления. <…>
Статья 21. Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков». <…>
Реальные исполнительные полномочия в сфере внутренней политики переходят к Правительству, несущему политическую ответственность только перед Парламентом. Это ведет к разделению церемониального («символического») и реального («эффективного») исполнительного руководства, что является основной чертой всех систем правления, в которых принцип парламентаризма является ведущим. В результате снимается целый ряд структурных противоречий, имманентно присущих системам президенциализма «чистого» или смешанного типов - негибкость сроков реальных исполнительных полномочий, разделенное правление, двойная электоральная легитимность и функциональный дуализм президентской власти.
Функциональный дуализм, заключающийся в противоречии между символическими и реальными исполнительными функциями, соединенными в институте президента, является ведущим в системах президентского и президентско-парламентского типа. С одной стороны, президент как глава государства, осуществляющий церемониальное руководство, призван представлять всех граждан страны, символизировать собой национальное единство, политическую стабильность и преемственность. Но, с другой стороны, президент как глава исполнительной власти, осуществляющий реальное руководство, является лишь лидером одной из политических группировок (клана, клиентелы, партии, коалиции или движения), который вынужден вести борьбу с другими группами за главенство своей группы и ее политического курса. Поэтому в таких системах, в отличие от чисто парламентской или парламентско-президентской модели, где есть и глава государства, и относительно независимый от него глава правительства, двойственная логика функционирования президентской власти априори не допускает тонкой дифференциации церемониального и реального исполнительного руководства [1].
Структурно-логическое противоречие между церемониальными и реальными исполнительными функциями главы государства негативно сказывается на стиле руководства, политических решениях, взаимоотношениях президента и оппозиции, и, следовательно, на характере всего политического процесса. Концентрация в одних руках двух столь противоположных политических ролей чревата, как отмечают многие политологи, двояким риском. Во-первых, президент, склонный думать, что имеет самостоятельный мандат доверия народа, может попытаться использовать церемониальную власть для усиления своей реальной политической власти, а, во-вторых, участие в политической борьбе может ослабить его способность выступать в качестве объединяющей фигуры и сдерживающего властного института [2].
В чисто парламентских системах президент представляет собой политически нейтральную фигуру. Хотя он не обладает реальной властью, длительность его полномочий (обычно пять лет) на фоне обычно короткой жизни сменяющихся правительств дает ему дополнительные моральные преимущества и позволяет быть символом государства. Кроме того, он иногда выступает в качестве резервного института власти, призванного сыграть роль морального авторитета в случае политического кризиса или символически действовать как сдерживающая сила в отношениях между правительством и его политическими оппонентами [3].
В представленном проекте Президент, как уже упоминалось, - Глава государства, но отнюдь не руководитель Правительства, которым является Премьер-министр, не несущий перед Президентом политической ответственности. Такой политико-правовой статус не позволяет Президенту претендовать на формирование и осуществление своего собственного политического курса. Напротив, он призван стоять над различными политическими курсами, чтобы быть представителем всего народа, символизировать собой единство нации и политическую стабильность государства. Однако, в отличие от роли президентов и монархов в чисто парламентских системах, Глава государства наделяется широким кругом реальных властных полномочий, позволяющих ему стать гарантом согласия и третейской стороной в политических конфликтах между публичными властями, а также между властью и обществом. Поэтому логично, что Конституционный проект обязывает Президента «приостанавливать членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий» (ст. 26). Это требование иногда встречается в конституциях государств парламентского и, особенно, смешанного типов правления.
Определяя компетенцию Главы государства, проект «Малой Конституции» приводит детальный перечень из 20 позиций (ст. 24). Можно достаточно четко проследить несколько политических направлений: представительство государства в международных отношениях, вопросы обороны и безопасности, участие в формировании государственных органов, назначение (или смещение) определенных должностных лиц, организация взаимодействия Парламента с Правительством, а также участие в законодательном процессе.
Примечательным, однако, является следующее обстоятельство. Для вступления в силу решений, принятых Президентом по вопросам внешней политики, которые, согласно проекту, одновременно относятся к компетенции Президента и Правительства [4], не требуется их контрасигнация, т.е. скрепление подписью Премьер-министра или уполномоченного им члена Правительства. Институт контрасигнатуры представляет собой юридическое оформление номинального характера полномочий главы государства в сфере исполнительного руководства и является характерной чертой систем правления парламентского и парламентско-президентского типов. Эта процедура, с одной стороны, сообщает решениям президента реальную политическую силу, а с другой, снимает с него политическую ответственность за принятые решения, поскольку она возлагается на премьер-министра либо соответствующего министра, контрасигнующих данные акты президента. Но, как ни странно, в проекте «Малой Конституции» процедура контрасигнации юридически вообще не предусмотрена. Это говорит о присутствии в сфере внешнеполитической деятельности двуглавой исполнительной власти - главного признака премьерско-президентской системы. Что же касается вопросов обороны, то в мирное время Президент может руководить вооруженными силами только через министра обороны (ч. 3 ст.19). Да и по остальным позициям (назначение и отзыв дипломатических представителей, назначение судей нижестоящих судов и освобождение их от должности, введение чрезвычайного положения и др.) Президент может принимать решения только по представлению соответствующего органа власти, что де-факто также предполагает их контрасигнатуру [5].
Смею предположить, что наличие двуглавого реального исполнительного руководства в такой очень важной и противоречивой сфере национальных интересов Беларуси, как внешняя политика, станет институциональным источником возникновения конфликтного напряжения в отношениях между Президентом и Премьер-министром (подобное сейчас происходит в Украине). Поэтому необходимо либо как можно более четко разделить между ними реальные внешнеполитические полномочия, либо передать их в исключительную компетенцию Правительства, оставив за Президентом функции церемониального представительства государства в международных отношениях.
Следует отметить, что в «Малой Конституции» церемониальные и реальные политические полномочия главы государства, не предусматривающие второй подписи (компетентных министров), перемешаны между собой в рамках одной статьи (ст. 24), от чего последние выделены не совсем четко. К их числу помимо вопросов внешней политики относятся «представление Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра», «представление кандидатуры на должность Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного суда, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Правления Национального банка», а также право отлагательного вето, право законодательной инициативы, роспуск Верховной Рады и назначение парламентских выборов.
К одной из самых главных функций президента в парламентско-президентской системе относится организация формирования правительства, которая носит отчетливо выраженный арбитражный характер. Как уже было показано, в проекте Конституционного закона процедура формирования кабинета начинается с представления Президента Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра для ее избрания депутатами (ч. 1 ст. 50). Однако в проекте ничего не говорится о том, что Президент должен быть связан в своем выборе кандидатуры Премьер-министра с расстановкой сил в парламенте, доверие которого является необходимым условием существования Правительства. Нет даже указания на то, что кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом только после консультаций с лидерами парламентских фракций. Можно, конечно, возразить, что подобные процедурные уточнения чаще всего отсутствуют в конституциях государств даже парламентского типа, не говоря уже о многих смешанных системах, но есть и немало обратных примеров, обычно относящихся к демократиям «третьей волны» (Греция, Испания, Македония, Португалия, Румыния, Словения и др.) [6]. Они были бы нелишними и для такой страны, как Беларусь, которая также не имеет ни традиций, ни даже маломальского опыта парламентского способа формирования Правительства. Очевидно, что столь значимая по своим последствиям процедура выдвижения Президентом кандидатуры Премьер-министра при отсутствии четкой, именно конституционной фиксации оснований этого выбора может привести не только к неоправданному затягиванию процесса формирования кабинета, но и к росту политической напряженности в законодательном собрании и обществе.
Процесс согласования кандидатуры премьер-министра, как и всего состава правительства, не всегда бывает быстрым и легким, особенно в конфликтных обществах, поскольку позиции политических партий относительно принципов формирования правящей коалиции чаще всего вырабатываются после победы на выборах. Однако в данном проекте влияние Президента на этот процесс ограничивается правом выдвижения кандидатуры Премьер-министра и правом роспуска Верховной Рады в случае невозможности формирования кабинета. Другие специфические третейские полномочия, вытекающее из функции организации формирования кабинета, например, участие Президента или его представителя в переговорах лидеров парламентских фракций об определении состава коалиционного Правительства, в проекте юридически не предусмотрены. Отсутствует и правовая основа для назначения (в случае невозможности избрания парламентским большинством Премьер-министра) технического кабинета меньшинства, что могло бы помочь Главе государства преодолеть парламентский кризис без применения процедуры роспуска Верховной Рады и тем самым хотя бы временно стабилизировать политическую ситуацию.
Таким образом, с моей точки зрения, п. 12 ст. 38, ч. 7 ст. 50, как и ряд других статей, должны быть подвергнуты существенной редакции. В этой связи также обращают на себя внимание досадные терминологические нестыковки, которыми изобилует проект «Малой Конституции». Верховная Рада то «избирает… Премьер-министра» (п. 11, ст. 38), то принимает «решение об утверждении Премьер-министра в должности» (ч. 4 ст 35, ч. 5, 6, 7 ст. 50). Состав Правительства то «утверждается» (п. 12 ст. 38), то «назначается» (ч. 2 ст. 50) Верховной Радой. Обычно представительным собранием утверждается уже произведенное главой государства назначение премьер-министра (или, что по-существу тоже самое, на это назначение дается согласие) либо представительное собрание сначала избирает премьера, после чего он формально назначается главой государства.
В соответствии с распространенной парламентской практикой в Конституционном проекте следует зафиксировать, что Президент должен предложить в качестве кандидата на пост Премьер-министра лидера парламентского большинства, который может быть определен Президентом после его консультаций с руководством партийных фракций. Парламент избирает или не избирает представленного кандидата. В случае избрания депутатами Премьер-министра, Президент производит его назначение де-юре. В случае трехкратного неизбрания Премьер-министра абсолютным большинством голосов депутатов, Президент после консультаций с партийными фракциями либо производит назначение на эту должность лидера одной из фракций (в результате чего он формирует кабинет меньшинства, которое может просуществовать до первого вотума недоверия) либо распускает Верховную Раду и назначает досрочные парламентские выборы. Вновь избранный и назначенный Премьер-министр должен представить «предложения по составу Правительства» не Парламенту, как записано в ч. 7 ст. 50, а Президенту, который должен иметь конституционное право участвовать в процессе его формировании в качестве политического арбитра. По предложению Премьер-министра не «Парламент утверждает состав Правительства» (п. 12 ст. 38), а именно Президент как Глава государства назначает (и увольняет) де-юре остальных членов Правительства. Он также может освободить от обязанностей Правительство, если оно подало в отставку, если Верховная Рада отклонила просьбу Правительства о выражении доверия или если выразила ему недоверие.
Ряд полномочий Президента касается законодательного процесса и в целом деятельности Парламента. Полномочия Главы государства в законодательном процессе сводятся к праву законодательной инициативы, промульгации законов, праву отлагательного вето и праву обратиться в Конституционный Трибунал с предложением признать закон неконституционным, что вполне типично для парламентско-президентских республик. Наиболее важным политическим полномочием президента в законодательной сфере является предоставление ему права отлагательного вето на законопроекты, принятые Верховной Радой (ст. 24, 39).
«Статья 39 <…>
Законы и постановления Верховной Рады считаются принятыми при условии, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией.
Принятые законы в двухнедельный срок со дня принятия направляются на подпись Президенту Республики Беларусь.
Президент в двухнедельный срок подписывает закон либо возвращает его в Верховную Раду не подписанным со своими замечаниями и предложениями.
Если закон в течение двух недель не возвращается Президентом в Верховную Раду, он считается подписанным.
Если Верховная Рада в течение месяца со дня возвращения неподписанного закона Президентом Республики Беларусь проголосует за его принятие большинством голосов от числа избранных депутатов Верховной Рады, закон считается принятым и Президент обязан его подписать в пятидневный срок».
Итак, Президент может в течение двухнедельного срока вернуть в Верховную Раду законопроект, изложив мотивы возврата. Если Парламент вновь примет данный законопроект большинством голосов депутатов, он становится законом и Президент обязан подписать его в течение пяти дней с момента его вторичного принятия парламентом. Это означает, что данное отлагательное вето является простым, а не усложненным, т.е. его использование не влечет за собой (в случае необходимости преодоления вето) применения такой процедуры повторного голосования, которая предполагает одобрение законопроекта уже не простым, а квалифицированным парламентским большинством (обычно не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов). Как показывает практика, собрать столь значительное количество голосов - дело сложное и не всегда осуществимое. Поэтому право усложненного отлагательного вето является в президентских и президентско-парламентских системах одним из самых главных инструментов влияния главы государства на законодательное собрание.
Если же говорить о странах с парламентско-президентской моделью организации власти, то следует признать, что право усложненного вето нетипично для них (одно из немногих исключений - Македония). Гораздо чаще встречается простое вето президента, предполагающее его преодоление обычным (или абсолютным) большинством голосов депутатов (Болгария, Греция, Чехия, Эстония и др.), однако такая процедура может сделать президентское вето заведомо формальным и нерезультативным. В случае возникновения в парламенте или в обществе остро конфликтной ситуации вокруг принятия какого-нибудь важного законопроекта, президент лишается действенного инструмента арбитража, парламентское большинство - значительного институционального противовеса своей собственной власти, а парламентская оппозиция - надежды сколько-нибудь существенно повлиять на государственный курс [7].
Вместе с тем встречается и другая крайность, когда в случае отказа главы государства подписать законопроект, он передается по инициативе президента или парламента на референдум (Ирландия, Исландия и др.). При положительном результате такого голосования законопроект в этих странах становится законом, несмотря на отказ президента утвердить его в качестве такового. Таким образом, президентское вето преодолевается путем народного голосования. Однако использование института референдума в конфликтных политических системах только сильнее раскалывает общества и создает угрозу принятия некомпетентных решений. Поэтому Конституция Латвии, которая также допускает при определенных условиях передачу приостановленного президентом закона на народное голосование, одновременно позволяет парламенту защитить свой законопроект и не допустить его отмены. Если Сейм повторно одобрит закон, но уже 3/4 голосов всех депутатов, то референдум не проводится, что говорит о фактически усложненном характере отлагательного вето [8]. Некоторым экспертам подобный механизм представляется весьма эффективным, поскольку возможность выхода законопроекта за пределы системы государственных органов для разрешения конфликта между ними иногда может сыграть и определенную профилактическую роль.
В этой связи нельзя не заметить, в Конституционном проекте, в отличие от действующей Конституции, Президент лишен права принимать решения о проведении национального референдума. Согласно ст. 14 (ч.1), «республиканские референдумы назначаются по решению Верховной Рады, принятому большинством не менее чем в две трети голосов от числа избранных депутатов». В числе субъектов, имеющих право вносить предложение о проведении «республиканского референдума», фигура Президента также отсутствует. В проекте записано, что этим правом обладают «депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек, либо не менее чем 300 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска» (ч. 2 ст. 14).
На мой взгляд, авторам Конституционного проекта следовало бы, с одной стороны, все же наделить Президента правом не только простого, но и усложненного отлагательного вето, а с другой - ограничить это право перечнем наиболее важных законов, подлежащих возможному блокированию со стороны Главы государства посредством усложненного вето (конституционные, избирательные, утверждающие бюджет и др.). Политическая блокада законодательного процесса, которая нередко встречается в мажоритарно-конфликтных президентских системах [9], в данном случае маловероятна, поскольку системы парламентского и парламентско-президентского типов не знают разделенного правления.
Что же касается референдума, то отсутствие у Президента права вносить предложение, а тем более принимать решение о проведении национального референдума по спорным общественным вопросам делает роль Главы государства как третейской стороны в политических разногласиях только более значимой. Ведь в случае применения им института референдума, когда политический конфликт выносится за пределы системы государственной власти, таким третейским судьей, по определению, стал бы уже не Президент, а народное большинство.
Президент также располагает правом назначения очередных выборов Верховной Рады (ч. 7 ст. 35) и правом роспуска Верховной Рады (п. 4 ст 24, ч. 2 ст. 35), с которым корреспондирует его право назначать в установленный Конституционным проектом срок досрочные выборы Верховной Рады (ч. 8 ст. 35). Диспозитивное право роспуска законодательного органа нередко становится в смешанных системах мощным оружием президентов против строптивых парламентов. Однако проект «Малой Конституции» строго определяет те обстоятельства, при наличии которых Президент может этим правом воспользоваться.
Статья 35. <…>
Полномочия Верховной Рады могут быть прекращены досрочно по решению Президента Республики Беларусь:
при двукратном отказе в утверждении кандидатуры, предлагаемой Президентом на должность Премьер-министра и при последовавшем после этого не утверждении в должности Премьер-министра кандидатуры, предложенной депутатами Верховной Рады;
при выражении двукратного вотума недоверия Правительству в течение года. <…>
Итак, проект связывает президентское право досрочного роспуска Верховной Рады лишь с невозможностью избрания нового Премьер-министра и двукратным в течение года вотумом недоверия Правительству, под которым, надо полагать, авторы понимают также и отказ депутатов в выражении доверия кабинету [10]. К этим обстоятельствам мы вернемся ниже, когда будем рассматривать значение угрозы досрочного роспуска Верховной Рады в деле поддержания стабильности Правительства, а пока стоит отметить, что авторы явно недооценивают дисциплинирующего воздействия на поведение депутатов возможного роспуска Парламента по другим основаниям, которые также можно было бы зафиксировать в проекте «Малой Конституции».
На мой взгляд, в целях обеспечения эффективного функционирования законодательной и исполнительной ветвей власти Президент должен получить диспозитивное право на роспуск Верховной Рады при следующих дополнительных обстоятельствах:
(1) если в установленный Конституцией срок Верховная Рада не достигнет согласия о составе Правительства, и он не будет представлен Президенту;
(2) если в установленный срок Верховная Рада не примет закон о государственном бюджете;
(3) если в установленный срок Верховная Рада не примет решение по правительственному законопроекту, с обсуждением которого Правительство связывает вопрос о доверии;
(4) если сессия Верховной Рады была прервана на больший срок, чем это разрешено Конституцией;
(5) если Верховная Рада оказалась не способной принимать законодательные решения более установленного срока.
Каковы же позиции Верховной Рады в отношениях с Президентом? Проект Конституционного закон наделяет Парламент правом досрочно освободить Президента от должности «при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои обязанности» (ч. 1 ст 28). Кроме того, Парламент обладает правом сместить Президента с должности в порядке процедуры импичмента, четко формулируя его основания: «нарушение Конституции Республики Беларусь» (ч. 2 ст. 28, п. 26 ст. 38) и «совершение государственной измены или иного тяжкого преступления» (ч. 4 ст. 28, п. 27 ст. 38). По сравнению с другими конституционными положениями, процедура импичмента представляется наиболее разработанной в данном проекте.
Таким образом, согласно проекту «Малой Конституции» Президент играет в системе высшей власти более весомую роль, чем лицо, исполняющее церемониальные функции в чисто парламентской системе. Он призван организовывать взаимодействие публичных властей и следить за их надлежащим функционированием. С этой целью Президент осуществляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Но, с другой стороны, Глава государства несет наравне с Правительством ответственность за осуществление внешней политики, что чревато возникновением конфликтной напряженности в отношениях между ними, а его арбитражное руководство недостаточно четко выражено. Президент не имеет конституционно закрепленных арбитражных полномочий по участию в формировании состава Правительства, не обладает правом усложненного отлагательного вето и более широкими диспозитивными полномочиями по роспуску Парламента.
(окончание следует)
Примечания
[1] Как метко заметил Хуан Линц, «не всегда легко быть, скажем, президентом всех чилийцев - и рабочих; трудно быть одновременно элегантным и обходительным хозяином дворца «La Moneda» (официальная резиденция чилийского президента) и оратором, выступающим с демагогическими речами на массовых митингах, организуемых на футбольных стадионах. Многие избиратели и представители ключевых групп элиты считают, что выступление во второй роли будет равнозначно предательству по отношению к роли первой, ибо президент как глава государства должен приподняться над партийными интересами, чтобы являть собой символ нации и олицетворять стабильность правительства» (См.: Х. Линц. Опасности президентства // Век ХХ и мир. - 1994. - № 7-8. - С. 14.).
[2] По мнению Х. Линца, одним из наиболее тревожных следствий сочетания церемониального и реального исполнительного руководства является возникновение у президента ложных руссоистских представлений о демократии и, в частности, подмена понятия «народ» группой сторонников главы государства (См. там же - С. 15.). В духе основных принципов коллективистской модели демократии президент начинает верить в то, что именно он воплощают в себе чаяния всех граждан. «Ловушки» президентской власти могут ослепить даже самых скромных политиков, и они приходит к внутреннему убеждению, что выражают волю народа в целом, а в политике своих вечно недовольных оппонентов усматривают злые козни, мешающие их деятельности и представляющие «узкогрупповые интересы», которые, согласно теории Руссо, на самом деле не имеют никакой законной основы. Подобное отождествление лидера и народа может, в популистском смысле, стать источником силы президентской власти, но вместе с тем это нередко ведет к отказу признать ограничения своего мандата и враждебному отношению к оппозиции.
[3] Это несомненное достоинство чисто парламентской системы в наибольшей степени присуще парламентской монархии. Она, в отличие от республиканского парламентаризма, не только дает нейтрального руководителя государства, но и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост.
[4] Сравним: согласно ст. 24 «Президент Республики Беларусь… ведет переговоры, подписывает международные договоры Республики Беларусь» (п. 1); согласно ст. 53 «Правительство… осуществляет меры по реализации основных направлений… внешней политики» (п. 2), «заключает международные договоры и соглашения, отнесенные к его компетенции» (п. 8).
[5] Очевидно, что де-факто контрасигнатура касается и таких полномочий Президента, как введение военного положения и объявление полной или частичной мобилизации военнообязанных (п. 9 ст. 24), хотя формально их реализация не предусматривает соответствующего представления Правительства.
[6] Так, Конституция Франции (ст. 8) формально не обязывает президента назначать на должность премьер-министра лидера политического блока, победившего на парламентских выборах. Однако ему и в голову не придет принять противоположное решение. Считается само собой разумеющимся, что правительство должно формироваться лидером именно той партийной коалиции, которая контролирует большинство в Национальном Собрании. В Беларуси, России и некоторых других государствах СНГ также действует весьма схожая с французским стандартом конституционная формула, согласно которой президент назначает премьер-министра. Но на практике она приобретает принципиально иное политическое содержание. Например, в России гипотетическая победа оппозиции на парламентских выборах ни формально, ни фактически не будет связана со сменой правительства. Более того, российский президент может по своей воле отправить в отставку премьер-министра, даже если он пользуется поддержкой парламентского большинства. Совсем другой подход демонстрирует Конституция Греции, в которой прямо записано, что президент назначает премьер-министром лидера партии, располагающей абсолютным большинством в парламенте (ст. 37). Если такого большинства нет, то применяется многоэтапная согласовательная процедура в соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 37.
[7] Подобная ситуация совсем недавно была характерна для Эстонии, когда президент наложил вето на принятие закона о переносе советских военных памятников, вызвавшего в обществе накал политических страстей, но парламент обычным большинством голосов его легко преодолел.
[8] См.: Конституция Латвии, ст. 72. Латышский Сейм, кроме того, может принять превентивное решение не менее чем 2/3 голосов о так называемой срочности закона (ст. 75). Это не только блокирует возможность отказать в его утверждении, но и не позволяет президенту требовать повторного его рассмотрения, т.е. блокирует право президентского вето.
[9] Президентская система конкурирующих видов легитимности в сочетании с разделенным правлением всегда порождает опасность политического тупика в отношениях между исполнительной и законодательной властями. Он заключается в том, что обе стороны могут занять взаимно непримиримые позиции по какому-либо вопросу и решение вообще не будет принято. Образование политического тупика обычно выражается в законодательном тупике, или патовой ситуации, когда президенту может не хватить поддержки в парламенте, чтобы утвердить свой политический курс, однако, используя право усложненного отлагательного вето, он может, в свою очередь, блокировать принятие парламентских законопроектов. Если этот раскол продолжается, то происходит замораживание законотворческого процесса и государство может многие годы не иметь возможности эффективно функционировать.
[10] При этом, как уже отмечалось, роспуск Парламента юридически не предусмотрен в случае не утверждения им состава Правительства, что может создать (в случае сохранения за Верховной Радой этого права) правовую «яму» на последней стадии формирования кабинета.