Читая «Малую Конституцию»… (4)
04.10.07 Виктор Чернов
Будет ли коалиционное Правительство хотя бы относительно стабильным, остается неясным.
Будет ли Правительство стабильным?
Любая реформа системы государственного правления тогда чего-нибудь стоит, если она ведет к повышению уровня институционализации, легитимности и эффективности исполнительной ветви власти [1]. Институциональность, легитимность и эффективность являются основными факторами (переменными), от которых зависит та или иная степень стабильности государственной власти. Различное сочетание этих факторов определяет также определенную степень и характер управляемости общества, или политического господства.
Согласно проекту Конституционного закона высшим органом исполнительной власти является Правительство, или Совет Министров Республики Беларусь. Такое название исполнительного органа впервые появляется в главе 5. В этой связи стоит заметить, что использование в юридическом документе одинаковых по смыслу, но разноязычных слов «Рада» и «Совет» выглядит, с моей точки зрения, не вполне корректно. Не лучше было бы предложить другое второе название Правительства - Кабинет Министров Республики Беларусь?
Правительство должно состоять «из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления» (ст. 50). Общее число членов Правительства не оговаривается, зато содержится четкое указание на то, что «члены Правительства не могут занимать другие должности…» (ст. 53, ч. 3). Данная норма исключает возможность совмещения поста министра с депутатским мандатом, хотя политическая практика большинства государств парламентского типа устройства сложилась таким образом, что министры подбираются из членов парламента, причем, находясь в составе правительства, министры, как правило, не слагают депутатских полномочий [2].
Работой Совета Министров руководит Премьер-министр, избираемый Верховной Радой. В отличие от своего нынешнего статуса, он является не административным (техническим) премьером, воплощающим политический курс Главы государства, а самостоятельным политическим актором, который несет ответственность только перед Парламентом и занимает фактически первое место в государственной иерархии.
«Статья 52. Премьер-министр:
1) представляет Правительство;
2) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
3) подписывает постановления Правительства;
4) информирует Парламент об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения».
Сила политической власти премьер-министра определяется тем, насколько он контролирует назначение и деятельность членов правительства, что во многом зависит от типа парламентского режима. Мажоритарные однопартийные кабинеты (Вестминстерская модель) отличаются бесспорным лидерством премьера, которым, как правило, становится лидер партии парламентского большинства. Он подбирает остальных министров по собственному усмотрению и, если считает нужным, единолично прекращает их полномочия. При этом хорошее знание общей политики парламента и личная лояльность главе кабинета больше способствуют продвижению чиновника к министерскому креслу, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Премьер-министр руководит политикой кабинета и оказывает решающее влияние на деятельность правительственных ведомств. Степень автономии отдельных министров минимальна. Глава кабинета может инициировать новый политический курс и добиваться его воплощения в жизнь. Механизм голосования на заседаниях кабинета не практикуется. Все решения от имени правительства премьер принимает фактически единолично [3].
В странах с коалиционными парламентскими системами (континентально-европейская модель) премьер-министр обычно не так силен по отношению к другим членам правительства, как при однопартийных кабинетах большинства. Он в меньшей степени влияет на формирование коалиционного кабинета, поскольку его партийный и нередко персональный состав определяется результатами переговоров между партнерами по коалиции. Однако высокий уровень компетентности кандидата на министерский пост принимается во внимание больше, чем лояльность главе правительства. В таких условиях значительно возрастает автономия отдельных министров. Премьер, как правило, осуществляет лишь общий надзор за деятельностью министерств и обычно не вмешивается в их работу. Большинство политических решений кабинет принимает путем мажоритарного голосования.
С переходом Беларуси к парламентскому способу формирования Правительства его состав, как уже говорилось, будет наверняка коалиционным, поскольку ни одна из политических партий не добьется преобладающего большинства в Парламенте. Учитывая высокую вероятность такого варианта развития политического режима и обострение в этой связи проблемы устойчивости многопартийного Правительства, необходимо, на мой взгляд, усилить полномочия Премьер-министра в сфере формирования персонального состава Совета Министров и контроля над его деятельностью и ограничить, соответственно, влияние на данные процессы Верховной Рады и ее партийных фракций.
Парламент, напомним, обладает как правом утверждения состава Правительства (ст.38, п.12), так и правом смещения отдельных министров посредством вотума недоверия (ст. 51, ч. 3). Не считая уже того, что избранный парламентским путем Премьер-министр не уполномочен назначать членов Правительства, с которыми ему придется работать, проект «Малой Конституции» лишает его даже права уволить того или иного члена Правительства. В результате получится, что Премьер просто не будет властен над своей собственной (!) командой и, в вопросах кадровой политики, окажется заложником межпартийных разногласий и длительных согласований в правящей коалиции.
Таким образом, в ст. 52 Конституционного проекта следовало бы четко зафиксировать следующие положения:
• Премьер-министр в рамках установленных партийных квот свободен в персональном подборе и выдвижении кандидатур на министерские посты;
• по предложению Премьер-министра министры назначаются Президентом;
• каждый министр ответственен перед Премьер-министром;
• по предложению Премьер-министра Президент производит увольнения министров.
На мой взгляд, именно такой политико-правовой статус главы Правительства, который, кстати, типичен для современных, рационализированных парламентских систем, позволит ему обрести действительную политическую силу и оказывать эффективное стабилизирующее воздействие на исполнительную власть. В то же время за Верховной Радой останутся: право контроля над регулированием партийного состава Правительства и право на вотум недоверия отдельным министрам, от чего они будут нести двойную ответственность - перед Премьер-министром и перед Парламентом.
Правительство обладает по некоторым позициям более широким кругом полномочий, чем нынешний Совет Министров Республики Беларусь. Они закреплены в ст. 53 и состоят из 12 пунктов, в числе которых:
• руководство системой подчиненных Правительству органов государственного управления; реализация основных направлений внутренней и внешней политики;
• разработка и представление Верховной Раде проект государственного бюджета и отчет о его исполнении;
• обеспечение проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;
• принятие мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями;
• заключение международных договоров и соглашений, отнесенных к компетенции Правительства;
• осуществление надзора за местным самоуправлением в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Республики Беларусь.
Однако обращает на себя внимание положение, согласно которому в компетенцию Совета Министров входит, в отличие от действующей Конституции, только «реализация (выделено авт.) основных направлений внутренней и внешней политики» (ст. 53, п. 2). Следовательно, определение основных направлений государственной политики относится к сфере компетенции Парламента, а не Правительства, что и зафиксировано в проекте (ст. 38, п. 18).
Разумеется, формирование государственного политического курса является, прежде всего, функцией законодательного собрания. Однако на практике правительства в системах с парламентским способом их формирования оказывают очень существенное, а иногда, определяющее влияние на выработку общеполитического курса. Это объясняется тем, что в таких системах правления обе ветви власти контролируются одной и той же партией (или коалицией партий). Кабинет, состоящий из руководства партии (коалиции) парламентского большинства, посредством партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом. Поэтому политический курс разрабатывается и выдвигается именно правительством. Рядовые парламентарии правящей фракции, связанные партийной дисциплиной, в основном голосуют в поддержку тех законопроектов, бюджетов и иных политических решений, которые предлагаются их лидерами в кабинете. В результате парламент нередко обладает меньшим влиянием на выработку государственного политического курса, нежели правительство, и оказывается в определенной зависимости от него. Но степень такой зависимости парламента от правительства опять-таки определяется типом парламентского режима.
В режимах однопартийного большинства законодательный орган почти не оказывает независимого влияния на определение государственного курса и в обычной ситуации находится в очень сильной зависимости от правительства. Правящая партия контролирует законодательную и исполнительную власть посредством дисциплинированного партийного голосования парламентского большинства. Рядовые депутаты иногда выступают с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако решающее влияние на результаты голосования оказывают члены кабинета и, прежде всего, лидер правящей партии, который одновременно является премьер-министром. Депутаты, представляющие партию большинства, обычно голосуют в соответствии с установками главы кабинета, ибо только солидарное голосование может обеспечить их партии сохранение контроля над правительством. Отклонение от партийной линии грозит внутрипартийным кризисом и как следствие - возможным поражением на новых выборах.
В коалиционных парламентских системах, к каким будет относиться и Беларусь в случае принятия данного Конституционного проекта, солидарное голосование многопартийного большинства является гораздо менее частым явлением, нежели при мажоритарно-однопартийных режимах. Депутаты той или иной партийной фракции, входящей в правящую коалицию, нередко голосуют вразрез с установками главы правительства. Это ведет к ослаблению его контроля над законодательной и исполнительной властью, но, с другой стороны, открывает широкие возможности для парламентских инициатив в области законодательной политики и повышает роль парламента в формировании и смещении кабинетов.
Таким образом, для коалиционных парламентских режимов характерно снижение роли правительства в определении государственного курса при одновременном усилении независимого влияния на этот процесс законодательного органа. Данное обстоятельство, а также высокая вероятность того, что члены Правительства не будут одновременно депутатами Верховной Рады, особенно требуют конституционного закрепления права высшего исполнительного органа на непосредственное участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, которые должны разрабатываться Верховной Радой совместно с Советом Министров. Эта необходимость косвенно признается и авторами проекта, предусмотревшими такие традиционные легислативные полномочия исполнительного органа, как право Правительства на законодательную инициативу, представление Верховной Раде проекта закона о государственном бюджете, а также возможность представления Верховной Раде Программы деятельности Правительства. Но, как показывает сравнительный анализ легислативных полномочий исполнительной власти в парламентских и смешанных системах, во многих конституциях таких государств более или менее четко фиксируется право членов правительства на непосредственное участие в законодательной деятельности самих парламентариев и выработке ими государственного курса [4].
Осуществляя свою компетенцию, «Правительство… на основании Конституции и законов издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь» (ст. 53, ч. 2). Однако проект умалчивает о том, каким должен быть механизм принятия правительственных решений. Поскольку состав Правительства будет многопартийным, основные решения придется принимать коллегиально, посредством мажоритарного голосования. При такой модели голосования для принятия постановления Правительства обычно необходимо согласие более половины от общего числа его членов. Кроме того, было бы нелишним конституционно зафиксировать положение о том, что в процессе принятия и осуществления своих решений Правительство должно сотрудничать с заинтересованными общественными (неправительственными и некоммерческими) организациями.
Авторы проекта «Малой Конституции» оставили без внимания и вопрос о роли Правительства в период военного или чрезвычайного положения. На мой взгляд, для таких случаев необходимо наделить Совет Министров правом издавать постановления, имеющие силу закона. Такие постановления, которые можно назвать декретами, должны быть подписаны Президентом и представлены на утверждение Верховной Рады в течение определенного времени (например, одной недели) с момента их издания или с момента созыва сессии Верховной Рады.
Как уже неоднократно отмечалось, Правительство, согласно проекту, несет политическую ответственность только перед Верховной Радой. Правительство в своей деятельности подотчетно Парламенту, может быть смещено им посредством вотума недоверия, а также слагает свои полномочия перед вновь избранной Верховной Радой. Причем в проекте содержатся нормы не только о коллективной политической ответственности Правительства, но и об индивидуальной ответственности министров перед Парламентом. Все это обеспечивает гибкость исполнительной власти, но одновременно создает для нее потенциальную угрозу нестабильности своего положения.
Обычно нестабильность правительства объясняется не столько применением парламентом своих контрольных полномочий, сколько разногласиями внутри правящей партии или коалиции. Тем не менее, институциональная инженерия может внести определенный вклад в укрепление исполнительной власти. Какие же институциональные инструменты противодействия Правительства Парламенту предлагают авторы проекта Конституционного закона? Их всего два: глава кабинета вправе «поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии Правительству по представленной Программе или по конкретному поводу» (ст. 51, ч. 2) и, во-вторых, «при выражении двукратного вотума недоверия Правительству в течение года Президент может распустить Верховную Раду и назначить новые выборы» (ст. 51, ч. 4). Но вопрос, конечно, не в количестве таких инструментов, а в том, насколько они действительно будут эффективны для обеспечения стабильности исполнительной власти в условиях мультипартийного Парламента?
Внесение на парламентское голосование предложения о доверии своему политическому курсу обычно используется премьер-министром в качестве инструмента давления на фрондирующих депутатов правящей фракции (коалиции). Эта процедура чаще всего применяется тогда, когда отсутствие сплоченности внутри большинства в законодательном собрании затрудняет принятие важного закона или иного политического решения. В этом случае, как уже упоминалось, предложение о доверии выдвигается в одной связке с законопроектом, который поддерживается кабинетом, но не одобряется парламентским большинством. В результате парламентарии оказываются в ситуации выбора между одобрением этого законопроекта и падением кабинета. Отклонение правительственного законопроекта будет рассматриваться как отказ правящего большинства в доверии своему собственному правительству и повлечет за собой его неминуемую отставку. Хотя такая отставка кабинета чревата для депутатов роспуском парламента, нет никаких гарантий, что предложение о доверии все же будет одобрено членами парламента. Поэтому его инициирование премьером некоторые политологи сравнивают с игрой в русскую рулетку.
Но насколько результативно голосование о доверии в качестве способа давления правительства на законодательный орган? В зависимости от типа парламентского режима и избирательной системы угроза отставки кабинета может влиять на практическое поведение депутатов диаметрально противоположным образом. О роли избирательной системы мы поговорим ниже, а здесь отметим, что в условиях режима однопартийного большинства отказ в доверии кабинету позволяет премьер-министру от имени главы государства распустить парламент и объявить досрочные выборы, благоприятный результат которых для правящей партии и большинства членов ее фракции отнюдь не гарантирован. И это обстоятельство заставляет многих из них голосовать в поддержку своего лидера. Поэтому «мятежи» внутри правящей фракции обычно не поддерживаются остальными ее членами. Оппозиция, несмотря на свободу критики и голосования против политики правящего кабинета, также весьма редко может ему противостоять, поскольку составляет меньшинство в парламенте. Таким образом, говоря словами Сеймура М. Липсета, «условием силы кабинета министров является необходимость проведения новых выборов при поражении кабинета в ходе парламентского голосования» [5].
Однако выведенная Липсетом формула характерна, скорее, для мажоритарно-однопартийных кабинетов, нежели для коалиционных парламентских систем. Дело в том, что в условиях реальной многопартийности представительного собрания изменения в составе правящей коалиции и даже поражение правительства в результате вотума недоверия необязательно ведут к досрочным парламентским выборам. Если парламентскую фракцию по каким-либо причинам не устраивает политика партнеров по коалиции, то она всегда может покинуть кабинет, чем наверняка спровоцирует правительственный кризис и угрозу роспуска парламента. Но если подобные фракции блокируются с оппозиционными фракциями, чтобы сместить правительство и заменить его кабинетом со своими людьми, то основание для немедленных досрочных выборов может на какое-то время отпасть либо вообще больше не появиться [6].
В режимах коалиционного большинства ближайшим отрицательным последствием отказа в доверии или выражения недоверия правительству нередко становится не роспуск парламента, а мучительный процесс формирования нового кабинета (переговоры, дебаты, голосования, снова переговоры и т.д.), который иногда может длиться месяцами и закончиться при этом нулевым результатом, а, следовательно, новыми парламентскими выборами. В итоге, стране довольно длительное время приходится жить без дееспособной исполнительной власти. На мой взгляд, возможность неоднократного осуществления именно такого, крайне нежелательного политического сценария институционально заложена в проекте «Малой Конституции», ч. 2 ст. 51 которого гласит:
«Если Верховная Рада в доверии отказывает, Правительство слагает свои полномочия. В этом случае внесение предложений о кандидатуре на должность Премьер-министра и назначение Правительства производятся в порядке, предусмотренном частями четвертой, пятой и шестой статьи 50 настоящего Конституционного закона».
Таким образом, в случае отказа Верховной Рады в доверии Правительству или, надо полагать, выражения ему недоверия авторы проекта предлагают повторно запустить весь сложнейший и очень затратный по времени механизм формирования кабинета, прописанный в ст. 50. Напомню, что он допускает возможность избрания Премьер-министра с третьей попытки с последующим утверждением Парламентом состава Правительства и рассчитан на срок почти до трех месяцев (11 недель) [7]. С учетом уже ранее высказанных мною критических замечаний подобный механизм более или менее пригоден для формирования Правительства вновь избранным Парламентом. Но когда мы имеем дело с проблемой быстрого создания - на базе действующего Парламента - нового кабинета взамен кабинета, подавшего в отставку вследствие отказа в доверии или вотума недоверия, то столь сложную, длительную и чреватую неприятными сюрпризами процедуру трудно назвать рациональной и эффективной.
Вместо того чтобы вслед за вотумом недоверия вновь вводить громоздкую процедуру избрания Премьер-министра в соответствии со ст. 50 проекта «Малой Конституции», его разработчики должны были бы прописать в ст. 51 механизм так называемого конструктивного вотума недоверия, который, в отличие от традиционного деструктивного вотума недоверия, является элементом обеспечения стабильности правительства. Особенность данной процедуры состоит в том, что резолюция о выражении недоверия премьер-министру должна приниматься с одновременным избранием нового премьер-министра, за которым автоматически следует смещение прежнего кабинета. Деструктивный (негативный) вотум недоверия, напротив, влечет за собой безусловный роспуск парламента. Таким образом, смысл и значение института конструктивного вотума недоверия в том, чтобы конституционно повысить политическую устойчивость правительства, предохранив его от смещения теми оппозиционными фракциями, которых объединяет лишь общее желание свалить премьера, но не альтернативная политическая программа [8]. В случае же отклонения предложения премьер-министра о доверии парламент должен в течение четко зафиксированного срока (обычно не превышающего трех-четырех недель) избрать нового премьер-министра или глава государства будет вынужден распустить парламент и назначить новые выборы.
Противники института конструктивного вотума недоверия считают его упрощенной системой стабильности правительства. Они обращают внимание на то, что этот вотум плохо работает при относительно равном соотношении правящих и оппозиционных сил в парламенте. В такой ситуации резолюция о конструктивном недоверии принимается (или отвергается) с незначительным перевесом голосов. Это делает положение кабинета крайне непрочным, что нередко вынуждает главу правительства инициировать роспуск парламента и назначение новых выборов.
Наилучшие примеры такого развития ситуации в результате конструктивного вотума недоверия дает ФРГ, где с 1949 г. было два случая применения этой процедуры (1972, 1982) [9]. В подобных ситуациях, по мнению критиков, деструктивный вотум недоверия, наиболее часто используемый в парламентских системах и в близких к ним системах смешанных типов, был бы целесообразнее, поскольку это более «мягкая» и гибкая процедура. Если в результате негативного голосования правительство уходит в отставку, то у политических партий в парламенте всегда есть достаточный простор во времени и выборе кандидатур для формирования нового правительства.
Идеальных процедур, разумеется, не бывает, и конструктивный вотум недоверия тут не исключение. Однако нельзя не признать, что успешное применение этого вотума недоверия всегда требует максимальной консолидации оппозиционных сил вокруг конкретной кандидатуры, противопоставляемой главе правительства, и такая задача намного сложнее, чем создание негативной коалиции для деструктивного вотума недоверия. Уже одно это обстоятельство значительно повышает уровень стабильности действующего кабинета, который было бы значительно легче и быстрее низложить посредством негативного голосования. Процесс подготовки конструктивного вотума недоверия требует много времени, усилий и тоже создает определенное пространство для политического маневра, но в результате оппозиция может придти к голосованию за позитивное недоверие уже с фактически готовым коалиционным кабинетом, тогда как в результате негативного недоверия такой кабинет еще только предстоит создать.
Что же касается немецких примеров, то в обоих случаях досрочные парламентские выборы были инициированы Канцлерами по причинам не чисто политического, а скорее, политико-этического характера. (В этом отношении особенно показателен случай с Г. Колем, серьезно воспринявшим начавшиеся в обществе дебаты, должна ли маленькая партия - СвДП - владеть такой властью, которая дает ей возможность сменить канцлера и не является ли смена состава пришедшей к власти коалиции предательством избирателей?). На обоих выборах (1972, 1983) правящие коалиции сумели одержать убедительные победы и тем значительно укрепили свое положение в Бундестаге.
Стабильность правительств зависит, в конечном счете, не столько от юридических конструкций, сколько от политической культуры элиты, характера партийной системы, степени ответственности и дисциплинированности политических партий. Хорошо известно, что в коалиционных парламентских режимах с конфликтной и фрагментированной партийной системой кабинеты могут часто сменять друг друга, как в чехарде, становясь тем самым заложниками фракционной борьбы в парламенте. Тем не менее, одним из наиболее эффективных институциональных способов поддержания стабильности правительства в случае частых вотумов недоверия кабинету считается угроза применения главой государства процедуры досрочного роспуска представительного органа. Дееспособность системы правления, отмечает, например, Джованни Сартори, нельзя ставить в зависимость от готовности парламентских акторов создать дееспособное правительство. Если этого не происходит, то парламент должен быть наказан лишением власти [10].
Проект «Малой Конституции» тоже позволяет Президенту наказать Верховную Раду лишением власти, если в течение одного года депутаты дважды вынесли вотум недоверия Правительству. Но с введением в Конституционный проект процедуры конструктивного вотума недоверия данное основание для роспуска Парламента теряет свой смысл. Конструктивный вотум недоверия есть выражение неотъемлемого права законодателей на смену кабинета, которое не может быть ограничено угрозой роспуска Парламента, поскольку этот вотум уже и без того ограничен требованием позитивного голосования. Кроме того, процедурные особенности конструктивного вотума недоверия делают маловероятным его повторение в течение одного года. Поэтому в тех конституциях, в которых предусмотрена возможность применения данной процедуры, роспуск парламента обычно не увязывается с частотой вотумов недоверия. Вместе с тем в ч. 4 ст. 51 должно быть зафиксировано право Президента на роспуск Верховной Рады и назначение новых выборов при возникновении одного их трех следующих условий:
• отказ в доверии Премьер-министру без избрания в течение строго определенного времени нового Премьер-министра (императивное право);
• двукратный отказ в доверии Премьер-министру в течение одного года (диспозитивное право);
• деструктивный вотум недоверия Премьер-министру (императивное право).
Для того чтобы адекватно оценить возможную эффективность таких мер, необходимо отчетливо понимать, что в коалиционных парламентских режимах даже реальная угроза досрочного роспуска законодательного органа и проведения новых выборов сама по себе еще не может служить эффективным институциональным инструментом поддержания стабильности кабинета. Как уже отмечалось, ответная реакция депутатов во многом зависит не только от типа парламентского режима, но и от типа избирательной системы, по которой они должны будут избираться в новый парламент. Угроза досрочных парламентских выборов представляется наиболее эффективной в случае применения чисто мажоритарной системы голосования (особенно в сочетании с режимом однопартийного большинства), которая в силу своих процедурных особенностей не может гарантировать подавляющему большинству депутатов, что они успешно выступят на новых выборах и не потеряют свои места.
Однако в условиях списочной пропорциональной системы, которая обычно ведет к образованию коалиционных парламентских режимов, угроза роспуска парламента может напугать далеко не многих парламентариев, во всяком случае - только не верхушку более или менее сильной партии, способной преодолеть заградительный барьер [11]. В результате новых выборов большинство представителей партийной элиты, скорее всего, вновь окажутся депутатами. Эта вероятность становится еще более высокой, если для голосования будут использоваться не «свободные», а «связанные» партийные списки [12]. Они, в отличие от «свободных» списков, сводят на нет индивидуальную конкуренцию между кандидатами за голоса избирателей, и тем самым гарантируют высшей партийной элите, которая всегда занимает верхние места в списках, безусловное прохождение в парламент.
Следовательно, чисто пропорциональная система, несмотря на ряд своих очевидных преимуществ (более справедливое, пропорциональное партийное представительство в парламенте, содействие формированию многопартийной системы, рынка политических партий и их программ, развитию политической культуры избирателей), существенно снижает значение угрозы роспуска законодательного собрания в поддержании устойчивости исполнительного органа. К тому же, пропорциональная система позволяет руководству партии манипулировать персональным составом партийного списка, не стимулирует создание предвыборных партийных коалиций и ведет, несмотря на заградительный порог, к проникновению в парламент мелких, нередко ультрарадикальных партий, что увеличивает политическую фрагментацию и затрудняет создание стабильного коалиционного правительства.
В этом смысле предпочтительнее выглядит мажоритарная система голосования, которая, как упоминалось выше, делает угрозу роспуска парламента более чувствительной для большинства депутатов. Кроме того, она позволяет сравнительно легко сформировать кабинет и сделать его стабильным, поскольку побуждает партии к коалициям или слиянию еще до начала выборов и отсеивает мелкие партии, неспособные обеспечить своим кандидатам большинство в избирательных округах. Однако и мажоритарная система имеет существенные недостатки (искаженное представительство электората, политическая поляризация общества, опасность неравномерного нарезания округов и ослабления легитимности правительства), из-за чего вряд ли целесообразно использовать ее в «чистом» виде, особенно в остроконфликтных обществах.
Таким образом, разработчики Конституционного проекта сделали достаточно обоснованный выбор, предложив смешанную избирательную систему, которая с теми или иными особенностями применяется сегодня в целом ряде демократических стран (Венгрия, Германия, Италия, Литва, Новая Зеландия, Южная Корея, Япония и др.). Ее апологеты уверены, что смешанная система голосования, сочетающая в различном соотношении элементы пропорциональной и мажоритарной систем, позволяет использовать достоинства каждой из них и одновременно нейтрализовать их недостатки. Однако непредвзятый наблюдатель может резонно возразить: «А почему не наоборот?». На самом деле максимальный положительный эффект от электорального микса достигается тогда, когда применяется так называемая «смешанная связанная» избирательная система, наиболее яркими примерами которой являются Германия и Новая Зеландия [13].
В начале 1990-х гг. политики и ученые посткоммунистического мира часто ссылались на немецкую избирательную систему в качестве одного из аргументов, оправдывающих введение смешанных систем в их странах [14]. В действительности же, смешанные системы голосования почти во всех этих государствах не являются даже частично «связанными». В какой-то степени «связанность» присуща лишь Албании и Венгрии. Например, в Венгрии при ее чрезвычайно сложной избирательной системе подавляющее большинство мандатов распределяется по двум разным формулам, никак не связанным друг с другом.
Беларусь, скорее всего, пойдет по пути, проторенному ее восточноевропейскими соседями, в результате чего будет введена «смешанная несвязанная» избирательная система. Но в этом случае будущему законодателю тем более следует предусмотреть переход (возможно, постепенный) к «свободным» спискам для голосования, которые чаще всего применяются в демократиях с пропорциональной или смешанной системой представительства (Австрия, Италия, Швейцария, Швеция и др.). Они дают возможность избирателям, как при мажоритарной системе, напрямую влиять на формирование персонального состава парламента, и тем самым значительно повышают персональную ответственность депутатов.
Итак, резюмируем. В проекте «Малой Конституции утверждается идея сильной и гибкой исполнительной власти, политически ответственной перед законодательным собранием. Формирование и смещение Правительства зависит, в конечном счете, от партийного состава Верховной Рады. Однако, что касается назначения и увольнения членов Правительства, то здесь существует колоссальный дисбаланс полномочий в пользу многопартийного Парламента. Это определенно ослабит контроль Премьер-министра над коалиционным кабинетом и сделает положение Правительства не вполне стабильным. Правительство де-юре не уполномочено участвовать в определении государственного политического курса, что также приведет к ослаблению власти Премьер-министра и усилению односторонней зависимости кабинета от Верховной Рады. Процедура формирования нового кабинета в случае отказа в доверии или вотума недоверия не обеспечивает быстрого создания дееспособного Правительства и создает угрозу как минимум ежегодного политического кризиса. Авторы проекта не использовали такой важный институциональный инструмент обеспечения устойчивости положения исполнительного органа, как конструктивный вотум недоверия. Наличие мажоритарной составляющей в системе парламентских выборов, возможно, несколько смягчит остроту этой проблемы, но будет ли коалиционное Правительство хотя бы относительно стабильным, остается неясным.
Будет ли коалиционное Правительство хотя бы относительно стабильным, остается неясным.
Будет ли Правительство стабильным?
Любая реформа системы государственного правления тогда чего-нибудь стоит, если она ведет к повышению уровня институционализации, легитимности и эффективности исполнительной ветви власти [1]. Институциональность, легитимность и эффективность являются основными факторами (переменными), от которых зависит та или иная степень стабильности государственной власти. Различное сочетание этих факторов определяет также определенную степень и характер управляемости общества, или политического господства.
Согласно проекту Конституционного закона высшим органом исполнительной власти является Правительство, или Совет Министров Республики Беларусь. Такое название исполнительного органа впервые появляется в главе 5. В этой связи стоит заметить, что использование в юридическом документе одинаковых по смыслу, но разноязычных слов «Рада» и «Совет» выглядит, с моей точки зрения, не вполне корректно. Не лучше было бы предложить другое второе название Правительства - Кабинет Министров Республики Беларусь?
Правительство должно состоять «из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления» (ст. 50). Общее число членов Правительства не оговаривается, зато содержится четкое указание на то, что «члены Правительства не могут занимать другие должности…» (ст. 53, ч. 3). Данная норма исключает возможность совмещения поста министра с депутатским мандатом, хотя политическая практика большинства государств парламентского типа устройства сложилась таким образом, что министры подбираются из членов парламента, причем, находясь в составе правительства, министры, как правило, не слагают депутатских полномочий [2].
Работой Совета Министров руководит Премьер-министр, избираемый Верховной Радой. В отличие от своего нынешнего статуса, он является не административным (техническим) премьером, воплощающим политический курс Главы государства, а самостоятельным политическим актором, который несет ответственность только перед Парламентом и занимает фактически первое место в государственной иерархии.
«Статья 52. Премьер-министр:
1) представляет Правительство;
2) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
3) подписывает постановления Правительства;
4) информирует Парламент об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения».
Сила политической власти премьер-министра определяется тем, насколько он контролирует назначение и деятельность членов правительства, что во многом зависит от типа парламентского режима. Мажоритарные однопартийные кабинеты (Вестминстерская модель) отличаются бесспорным лидерством премьера, которым, как правило, становится лидер партии парламентского большинства. Он подбирает остальных министров по собственному усмотрению и, если считает нужным, единолично прекращает их полномочия. При этом хорошее знание общей политики парламента и личная лояльность главе кабинета больше способствуют продвижению чиновника к министерскому креслу, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Премьер-министр руководит политикой кабинета и оказывает решающее влияние на деятельность правительственных ведомств. Степень автономии отдельных министров минимальна. Глава кабинета может инициировать новый политический курс и добиваться его воплощения в жизнь. Механизм голосования на заседаниях кабинета не практикуется. Все решения от имени правительства премьер принимает фактически единолично [3].
В странах с коалиционными парламентскими системами (континентально-европейская модель) премьер-министр обычно не так силен по отношению к другим членам правительства, как при однопартийных кабинетах большинства. Он в меньшей степени влияет на формирование коалиционного кабинета, поскольку его партийный и нередко персональный состав определяется результатами переговоров между партнерами по коалиции. Однако высокий уровень компетентности кандидата на министерский пост принимается во внимание больше, чем лояльность главе правительства. В таких условиях значительно возрастает автономия отдельных министров. Премьер, как правило, осуществляет лишь общий надзор за деятельностью министерств и обычно не вмешивается в их работу. Большинство политических решений кабинет принимает путем мажоритарного голосования.
С переходом Беларуси к парламентскому способу формирования Правительства его состав, как уже говорилось, будет наверняка коалиционным, поскольку ни одна из политических партий не добьется преобладающего большинства в Парламенте. Учитывая высокую вероятность такого варианта развития политического режима и обострение в этой связи проблемы устойчивости многопартийного Правительства, необходимо, на мой взгляд, усилить полномочия Премьер-министра в сфере формирования персонального состава Совета Министров и контроля над его деятельностью и ограничить, соответственно, влияние на данные процессы Верховной Рады и ее партийных фракций.
Парламент, напомним, обладает как правом утверждения состава Правительства (ст.38, п.12), так и правом смещения отдельных министров посредством вотума недоверия (ст. 51, ч. 3). Не считая уже того, что избранный парламентским путем Премьер-министр не уполномочен назначать членов Правительства, с которыми ему придется работать, проект «Малой Конституции» лишает его даже права уволить того или иного члена Правительства. В результате получится, что Премьер просто не будет властен над своей собственной (!) командой и, в вопросах кадровой политики, окажется заложником межпартийных разногласий и длительных согласований в правящей коалиции.
Таким образом, в ст. 52 Конституционного проекта следовало бы четко зафиксировать следующие положения:
• Премьер-министр в рамках установленных партийных квот свободен в персональном подборе и выдвижении кандидатур на министерские посты;
• по предложению Премьер-министра министры назначаются Президентом;
• каждый министр ответственен перед Премьер-министром;
• по предложению Премьер-министра Президент производит увольнения министров.
На мой взгляд, именно такой политико-правовой статус главы Правительства, который, кстати, типичен для современных, рационализированных парламентских систем, позволит ему обрести действительную политическую силу и оказывать эффективное стабилизирующее воздействие на исполнительную власть. В то же время за Верховной Радой останутся: право контроля над регулированием партийного состава Правительства и право на вотум недоверия отдельным министрам, от чего они будут нести двойную ответственность - перед Премьер-министром и перед Парламентом.
Правительство обладает по некоторым позициям более широким кругом полномочий, чем нынешний Совет Министров Республики Беларусь. Они закреплены в ст. 53 и состоят из 12 пунктов, в числе которых:
• руководство системой подчиненных Правительству органов государственного управления; реализация основных направлений внутренней и внешней политики;
• разработка и представление Верховной Раде проект государственного бюджета и отчет о его исполнении;
• обеспечение проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;
• принятие мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями;
• заключение международных договоров и соглашений, отнесенных к компетенции Правительства;
• осуществление надзора за местным самоуправлением в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Республики Беларусь.
Однако обращает на себя внимание положение, согласно которому в компетенцию Совета Министров входит, в отличие от действующей Конституции, только «реализация (выделено авт.) основных направлений внутренней и внешней политики» (ст. 53, п. 2). Следовательно, определение основных направлений государственной политики относится к сфере компетенции Парламента, а не Правительства, что и зафиксировано в проекте (ст. 38, п. 18).
Разумеется, формирование государственного политического курса является, прежде всего, функцией законодательного собрания. Однако на практике правительства в системах с парламентским способом их формирования оказывают очень существенное, а иногда, определяющее влияние на выработку общеполитического курса. Это объясняется тем, что в таких системах правления обе ветви власти контролируются одной и той же партией (или коалицией партий). Кабинет, состоящий из руководства партии (коалиции) парламентского большинства, посредством партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом. Поэтому политический курс разрабатывается и выдвигается именно правительством. Рядовые парламентарии правящей фракции, связанные партийной дисциплиной, в основном голосуют в поддержку тех законопроектов, бюджетов и иных политических решений, которые предлагаются их лидерами в кабинете. В результате парламент нередко обладает меньшим влиянием на выработку государственного политического курса, нежели правительство, и оказывается в определенной зависимости от него. Но степень такой зависимости парламента от правительства опять-таки определяется типом парламентского режима.
В режимах однопартийного большинства законодательный орган почти не оказывает независимого влияния на определение государственного курса и в обычной ситуации находится в очень сильной зависимости от правительства. Правящая партия контролирует законодательную и исполнительную власть посредством дисциплинированного партийного голосования парламентского большинства. Рядовые депутаты иногда выступают с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако решающее влияние на результаты голосования оказывают члены кабинета и, прежде всего, лидер правящей партии, который одновременно является премьер-министром. Депутаты, представляющие партию большинства, обычно голосуют в соответствии с установками главы кабинета, ибо только солидарное голосование может обеспечить их партии сохранение контроля над правительством. Отклонение от партийной линии грозит внутрипартийным кризисом и как следствие - возможным поражением на новых выборах.
В коалиционных парламентских системах, к каким будет относиться и Беларусь в случае принятия данного Конституционного проекта, солидарное голосование многопартийного большинства является гораздо менее частым явлением, нежели при мажоритарно-однопартийных режимах. Депутаты той или иной партийной фракции, входящей в правящую коалицию, нередко голосуют вразрез с установками главы правительства. Это ведет к ослаблению его контроля над законодательной и исполнительной властью, но, с другой стороны, открывает широкие возможности для парламентских инициатив в области законодательной политики и повышает роль парламента в формировании и смещении кабинетов.
Таким образом, для коалиционных парламентских режимов характерно снижение роли правительства в определении государственного курса при одновременном усилении независимого влияния на этот процесс законодательного органа. Данное обстоятельство, а также высокая вероятность того, что члены Правительства не будут одновременно депутатами Верховной Рады, особенно требуют конституционного закрепления права высшего исполнительного органа на непосредственное участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, которые должны разрабатываться Верховной Радой совместно с Советом Министров. Эта необходимость косвенно признается и авторами проекта, предусмотревшими такие традиционные легислативные полномочия исполнительного органа, как право Правительства на законодательную инициативу, представление Верховной Раде проекта закона о государственном бюджете, а также возможность представления Верховной Раде Программы деятельности Правительства. Но, как показывает сравнительный анализ легислативных полномочий исполнительной власти в парламентских и смешанных системах, во многих конституциях таких государств более или менее четко фиксируется право членов правительства на непосредственное участие в законодательной деятельности самих парламентариев и выработке ими государственного курса [4].
Осуществляя свою компетенцию, «Правительство… на основании Конституции и законов издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь» (ст. 53, ч. 2). Однако проект умалчивает о том, каким должен быть механизм принятия правительственных решений. Поскольку состав Правительства будет многопартийным, основные решения придется принимать коллегиально, посредством мажоритарного голосования. При такой модели голосования для принятия постановления Правительства обычно необходимо согласие более половины от общего числа его членов. Кроме того, было бы нелишним конституционно зафиксировать положение о том, что в процессе принятия и осуществления своих решений Правительство должно сотрудничать с заинтересованными общественными (неправительственными и некоммерческими) организациями.
Авторы проекта «Малой Конституции» оставили без внимания и вопрос о роли Правительства в период военного или чрезвычайного положения. На мой взгляд, для таких случаев необходимо наделить Совет Министров правом издавать постановления, имеющие силу закона. Такие постановления, которые можно назвать декретами, должны быть подписаны Президентом и представлены на утверждение Верховной Рады в течение определенного времени (например, одной недели) с момента их издания или с момента созыва сессии Верховной Рады.
Как уже неоднократно отмечалось, Правительство, согласно проекту, несет политическую ответственность только перед Верховной Радой. Правительство в своей деятельности подотчетно Парламенту, может быть смещено им посредством вотума недоверия, а также слагает свои полномочия перед вновь избранной Верховной Радой. Причем в проекте содержатся нормы не только о коллективной политической ответственности Правительства, но и об индивидуальной ответственности министров перед Парламентом. Все это обеспечивает гибкость исполнительной власти, но одновременно создает для нее потенциальную угрозу нестабильности своего положения.
Обычно нестабильность правительства объясняется не столько применением парламентом своих контрольных полномочий, сколько разногласиями внутри правящей партии или коалиции. Тем не менее, институциональная инженерия может внести определенный вклад в укрепление исполнительной власти. Какие же институциональные инструменты противодействия Правительства Парламенту предлагают авторы проекта Конституционного закона? Их всего два: глава кабинета вправе «поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии Правительству по представленной Программе или по конкретному поводу» (ст. 51, ч. 2) и, во-вторых, «при выражении двукратного вотума недоверия Правительству в течение года Президент может распустить Верховную Раду и назначить новые выборы» (ст. 51, ч. 4). Но вопрос, конечно, не в количестве таких инструментов, а в том, насколько они действительно будут эффективны для обеспечения стабильности исполнительной власти в условиях мультипартийного Парламента?
Внесение на парламентское голосование предложения о доверии своему политическому курсу обычно используется премьер-министром в качестве инструмента давления на фрондирующих депутатов правящей фракции (коалиции). Эта процедура чаще всего применяется тогда, когда отсутствие сплоченности внутри большинства в законодательном собрании затрудняет принятие важного закона или иного политического решения. В этом случае, как уже упоминалось, предложение о доверии выдвигается в одной связке с законопроектом, который поддерживается кабинетом, но не одобряется парламентским большинством. В результате парламентарии оказываются в ситуации выбора между одобрением этого законопроекта и падением кабинета. Отклонение правительственного законопроекта будет рассматриваться как отказ правящего большинства в доверии своему собственному правительству и повлечет за собой его неминуемую отставку. Хотя такая отставка кабинета чревата для депутатов роспуском парламента, нет никаких гарантий, что предложение о доверии все же будет одобрено членами парламента. Поэтому его инициирование премьером некоторые политологи сравнивают с игрой в русскую рулетку.
Но насколько результативно голосование о доверии в качестве способа давления правительства на законодательный орган? В зависимости от типа парламентского режима и избирательной системы угроза отставки кабинета может влиять на практическое поведение депутатов диаметрально противоположным образом. О роли избирательной системы мы поговорим ниже, а здесь отметим, что в условиях режима однопартийного большинства отказ в доверии кабинету позволяет премьер-министру от имени главы государства распустить парламент и объявить досрочные выборы, благоприятный результат которых для правящей партии и большинства членов ее фракции отнюдь не гарантирован. И это обстоятельство заставляет многих из них голосовать в поддержку своего лидера. Поэтому «мятежи» внутри правящей фракции обычно не поддерживаются остальными ее членами. Оппозиция, несмотря на свободу критики и голосования против политики правящего кабинета, также весьма редко может ему противостоять, поскольку составляет меньшинство в парламенте. Таким образом, говоря словами Сеймура М. Липсета, «условием силы кабинета министров является необходимость проведения новых выборов при поражении кабинета в ходе парламентского голосования» [5].
Однако выведенная Липсетом формула характерна, скорее, для мажоритарно-однопартийных кабинетов, нежели для коалиционных парламентских систем. Дело в том, что в условиях реальной многопартийности представительного собрания изменения в составе правящей коалиции и даже поражение правительства в результате вотума недоверия необязательно ведут к досрочным парламентским выборам. Если парламентскую фракцию по каким-либо причинам не устраивает политика партнеров по коалиции, то она всегда может покинуть кабинет, чем наверняка спровоцирует правительственный кризис и угрозу роспуска парламента. Но если подобные фракции блокируются с оппозиционными фракциями, чтобы сместить правительство и заменить его кабинетом со своими людьми, то основание для немедленных досрочных выборов может на какое-то время отпасть либо вообще больше не появиться [6].
В режимах коалиционного большинства ближайшим отрицательным последствием отказа в доверии или выражения недоверия правительству нередко становится не роспуск парламента, а мучительный процесс формирования нового кабинета (переговоры, дебаты, голосования, снова переговоры и т.д.), который иногда может длиться месяцами и закончиться при этом нулевым результатом, а, следовательно, новыми парламентскими выборами. В итоге, стране довольно длительное время приходится жить без дееспособной исполнительной власти. На мой взгляд, возможность неоднократного осуществления именно такого, крайне нежелательного политического сценария институционально заложена в проекте «Малой Конституции», ч. 2 ст. 51 которого гласит:
«Если Верховная Рада в доверии отказывает, Правительство слагает свои полномочия. В этом случае внесение предложений о кандидатуре на должность Премьер-министра и назначение Правительства производятся в порядке, предусмотренном частями четвертой, пятой и шестой статьи 50 настоящего Конституционного закона».
Таким образом, в случае отказа Верховной Рады в доверии Правительству или, надо полагать, выражения ему недоверия авторы проекта предлагают повторно запустить весь сложнейший и очень затратный по времени механизм формирования кабинета, прописанный в ст. 50. Напомню, что он допускает возможность избрания Премьер-министра с третьей попытки с последующим утверждением Парламентом состава Правительства и рассчитан на срок почти до трех месяцев (11 недель) [7]. С учетом уже ранее высказанных мною критических замечаний подобный механизм более или менее пригоден для формирования Правительства вновь избранным Парламентом. Но когда мы имеем дело с проблемой быстрого создания - на базе действующего Парламента - нового кабинета взамен кабинета, подавшего в отставку вследствие отказа в доверии или вотума недоверия, то столь сложную, длительную и чреватую неприятными сюрпризами процедуру трудно назвать рациональной и эффективной.
Вместо того чтобы вслед за вотумом недоверия вновь вводить громоздкую процедуру избрания Премьер-министра в соответствии со ст. 50 проекта «Малой Конституции», его разработчики должны были бы прописать в ст. 51 механизм так называемого конструктивного вотума недоверия, который, в отличие от традиционного деструктивного вотума недоверия, является элементом обеспечения стабильности правительства. Особенность данной процедуры состоит в том, что резолюция о выражении недоверия премьер-министру должна приниматься с одновременным избранием нового премьер-министра, за которым автоматически следует смещение прежнего кабинета. Деструктивный (негативный) вотум недоверия, напротив, влечет за собой безусловный роспуск парламента. Таким образом, смысл и значение института конструктивного вотума недоверия в том, чтобы конституционно повысить политическую устойчивость правительства, предохранив его от смещения теми оппозиционными фракциями, которых объединяет лишь общее желание свалить премьера, но не альтернативная политическая программа [8]. В случае же отклонения предложения премьер-министра о доверии парламент должен в течение четко зафиксированного срока (обычно не превышающего трех-четырех недель) избрать нового премьер-министра или глава государства будет вынужден распустить парламент и назначить новые выборы.
Противники института конструктивного вотума недоверия считают его упрощенной системой стабильности правительства. Они обращают внимание на то, что этот вотум плохо работает при относительно равном соотношении правящих и оппозиционных сил в парламенте. В такой ситуации резолюция о конструктивном недоверии принимается (или отвергается) с незначительным перевесом голосов. Это делает положение кабинета крайне непрочным, что нередко вынуждает главу правительства инициировать роспуск парламента и назначение новых выборов.
Наилучшие примеры такого развития ситуации в результате конструктивного вотума недоверия дает ФРГ, где с 1949 г. было два случая применения этой процедуры (1972, 1982) [9]. В подобных ситуациях, по мнению критиков, деструктивный вотум недоверия, наиболее часто используемый в парламентских системах и в близких к ним системах смешанных типов, был бы целесообразнее, поскольку это более «мягкая» и гибкая процедура. Если в результате негативного голосования правительство уходит в отставку, то у политических партий в парламенте всегда есть достаточный простор во времени и выборе кандидатур для формирования нового правительства.
Идеальных процедур, разумеется, не бывает, и конструктивный вотум недоверия тут не исключение. Однако нельзя не признать, что успешное применение этого вотума недоверия всегда требует максимальной консолидации оппозиционных сил вокруг конкретной кандидатуры, противопоставляемой главе правительства, и такая задача намного сложнее, чем создание негативной коалиции для деструктивного вотума недоверия. Уже одно это обстоятельство значительно повышает уровень стабильности действующего кабинета, который было бы значительно легче и быстрее низложить посредством негативного голосования. Процесс подготовки конструктивного вотума недоверия требует много времени, усилий и тоже создает определенное пространство для политического маневра, но в результате оппозиция может придти к голосованию за позитивное недоверие уже с фактически готовым коалиционным кабинетом, тогда как в результате негативного недоверия такой кабинет еще только предстоит создать.
Что же касается немецких примеров, то в обоих случаях досрочные парламентские выборы были инициированы Канцлерами по причинам не чисто политического, а скорее, политико-этического характера. (В этом отношении особенно показателен случай с Г. Колем, серьезно воспринявшим начавшиеся в обществе дебаты, должна ли маленькая партия - СвДП - владеть такой властью, которая дает ей возможность сменить канцлера и не является ли смена состава пришедшей к власти коалиции предательством избирателей?). На обоих выборах (1972, 1983) правящие коалиции сумели одержать убедительные победы и тем значительно укрепили свое положение в Бундестаге.
Стабильность правительств зависит, в конечном счете, не столько от юридических конструкций, сколько от политической культуры элиты, характера партийной системы, степени ответственности и дисциплинированности политических партий. Хорошо известно, что в коалиционных парламентских режимах с конфликтной и фрагментированной партийной системой кабинеты могут часто сменять друг друга, как в чехарде, становясь тем самым заложниками фракционной борьбы в парламенте. Тем не менее, одним из наиболее эффективных институциональных способов поддержания стабильности правительства в случае частых вотумов недоверия кабинету считается угроза применения главой государства процедуры досрочного роспуска представительного органа. Дееспособность системы правления, отмечает, например, Джованни Сартори, нельзя ставить в зависимость от готовности парламентских акторов создать дееспособное правительство. Если этого не происходит, то парламент должен быть наказан лишением власти [10].
Проект «Малой Конституции» тоже позволяет Президенту наказать Верховную Раду лишением власти, если в течение одного года депутаты дважды вынесли вотум недоверия Правительству. Но с введением в Конституционный проект процедуры конструктивного вотума недоверия данное основание для роспуска Парламента теряет свой смысл. Конструктивный вотум недоверия есть выражение неотъемлемого права законодателей на смену кабинета, которое не может быть ограничено угрозой роспуска Парламента, поскольку этот вотум уже и без того ограничен требованием позитивного голосования. Кроме того, процедурные особенности конструктивного вотума недоверия делают маловероятным его повторение в течение одного года. Поэтому в тех конституциях, в которых предусмотрена возможность применения данной процедуры, роспуск парламента обычно не увязывается с частотой вотумов недоверия. Вместе с тем в ч. 4 ст. 51 должно быть зафиксировано право Президента на роспуск Верховной Рады и назначение новых выборов при возникновении одного их трех следующих условий:
• отказ в доверии Премьер-министру без избрания в течение строго определенного времени нового Премьер-министра (императивное право);
• двукратный отказ в доверии Премьер-министру в течение одного года (диспозитивное право);
• деструктивный вотум недоверия Премьер-министру (императивное право).
Для того чтобы адекватно оценить возможную эффективность таких мер, необходимо отчетливо понимать, что в коалиционных парламентских режимах даже реальная угроза досрочного роспуска законодательного органа и проведения новых выборов сама по себе еще не может служить эффективным институциональным инструментом поддержания стабильности кабинета. Как уже отмечалось, ответная реакция депутатов во многом зависит не только от типа парламентского режима, но и от типа избирательной системы, по которой они должны будут избираться в новый парламент. Угроза досрочных парламентских выборов представляется наиболее эффективной в случае применения чисто мажоритарной системы голосования (особенно в сочетании с режимом однопартийного большинства), которая в силу своих процедурных особенностей не может гарантировать подавляющему большинству депутатов, что они успешно выступят на новых выборах и не потеряют свои места.
Однако в условиях списочной пропорциональной системы, которая обычно ведет к образованию коалиционных парламентских режимов, угроза роспуска парламента может напугать далеко не многих парламентариев, во всяком случае - только не верхушку более или менее сильной партии, способной преодолеть заградительный барьер [11]. В результате новых выборов большинство представителей партийной элиты, скорее всего, вновь окажутся депутатами. Эта вероятность становится еще более высокой, если для голосования будут использоваться не «свободные», а «связанные» партийные списки [12]. Они, в отличие от «свободных» списков, сводят на нет индивидуальную конкуренцию между кандидатами за голоса избирателей, и тем самым гарантируют высшей партийной элите, которая всегда занимает верхние места в списках, безусловное прохождение в парламент.
Следовательно, чисто пропорциональная система, несмотря на ряд своих очевидных преимуществ (более справедливое, пропорциональное партийное представительство в парламенте, содействие формированию многопартийной системы, рынка политических партий и их программ, развитию политической культуры избирателей), существенно снижает значение угрозы роспуска законодательного собрания в поддержании устойчивости исполнительного органа. К тому же, пропорциональная система позволяет руководству партии манипулировать персональным составом партийного списка, не стимулирует создание предвыборных партийных коалиций и ведет, несмотря на заградительный порог, к проникновению в парламент мелких, нередко ультрарадикальных партий, что увеличивает политическую фрагментацию и затрудняет создание стабильного коалиционного правительства.
В этом смысле предпочтительнее выглядит мажоритарная система голосования, которая, как упоминалось выше, делает угрозу роспуска парламента более чувствительной для большинства депутатов. Кроме того, она позволяет сравнительно легко сформировать кабинет и сделать его стабильным, поскольку побуждает партии к коалициям или слиянию еще до начала выборов и отсеивает мелкие партии, неспособные обеспечить своим кандидатам большинство в избирательных округах. Однако и мажоритарная система имеет существенные недостатки (искаженное представительство электората, политическая поляризация общества, опасность неравномерного нарезания округов и ослабления легитимности правительства), из-за чего вряд ли целесообразно использовать ее в «чистом» виде, особенно в остроконфликтных обществах.
Таким образом, разработчики Конституционного проекта сделали достаточно обоснованный выбор, предложив смешанную избирательную систему, которая с теми или иными особенностями применяется сегодня в целом ряде демократических стран (Венгрия, Германия, Италия, Литва, Новая Зеландия, Южная Корея, Япония и др.). Ее апологеты уверены, что смешанная система голосования, сочетающая в различном соотношении элементы пропорциональной и мажоритарной систем, позволяет использовать достоинства каждой из них и одновременно нейтрализовать их недостатки. Однако непредвзятый наблюдатель может резонно возразить: «А почему не наоборот?». На самом деле максимальный положительный эффект от электорального микса достигается тогда, когда применяется так называемая «смешанная связанная» избирательная система, наиболее яркими примерами которой являются Германия и Новая Зеландия [13].
В начале 1990-х гг. политики и ученые посткоммунистического мира часто ссылались на немецкую избирательную систему в качестве одного из аргументов, оправдывающих введение смешанных систем в их странах [14]. В действительности же, смешанные системы голосования почти во всех этих государствах не являются даже частично «связанными». В какой-то степени «связанность» присуща лишь Албании и Венгрии. Например, в Венгрии при ее чрезвычайно сложной избирательной системе подавляющее большинство мандатов распределяется по двум разным формулам, никак не связанным друг с другом.
Беларусь, скорее всего, пойдет по пути, проторенному ее восточноевропейскими соседями, в результате чего будет введена «смешанная несвязанная» избирательная система. Но в этом случае будущему законодателю тем более следует предусмотреть переход (возможно, постепенный) к «свободным» спискам для голосования, которые чаще всего применяются в демократиях с пропорциональной или смешанной системой представительства (Австрия, Италия, Швейцария, Швеция и др.). Они дают возможность избирателям, как при мажоритарной системе, напрямую влиять на формирование персонального состава парламента, и тем самым значительно повышают персональную ответственность депутатов.
Итак, резюмируем. В проекте «Малой Конституции утверждается идея сильной и гибкой исполнительной власти, политически ответственной перед законодательным собранием. Формирование и смещение Правительства зависит, в конечном счете, от партийного состава Верховной Рады. Однако, что касается назначения и увольнения членов Правительства, то здесь существует колоссальный дисбаланс полномочий в пользу многопартийного Парламента. Это определенно ослабит контроль Премьер-министра над коалиционным кабинетом и сделает положение Правительства не вполне стабильным. Правительство де-юре не уполномочено участвовать в определении государственного политического курса, что также приведет к ослаблению власти Премьер-министра и усилению односторонней зависимости кабинета от Верховной Рады. Процедура формирования нового кабинета в случае отказа в доверии или вотума недоверия не обеспечивает быстрого создания дееспособного Правительства и создает угрозу как минимум ежегодного политического кризиса. Авторы проекта не использовали такой важный институциональный инструмент обеспечения устойчивости положения исполнительного органа, как конструктивный вотум недоверия. Наличие мажоритарной составляющей в системе парламентских выборов, возможно, несколько смягчит остроту этой проблемы, но будет ли коалиционное Правительство хотя бы относительно стабильным, остается неясным.