Реформа избирательного законодательства
03.12.09 Сергей Альфер
30 ноября Палата представителей в первом чтении приняла около 130 поправок в избирательный кодекс республики Беларусь, а также изменила ряд других законов, относящихся к выборам. Что же будет означать принятие данных изменений?
-----
В настоящий момент Беларусь переживает один из наиболее интересных моментов в истории развития своего избирательного права. 30 ноября Палата представителей в первом чтении приняла около 130 поправок в избирательный кодекс республики Беларусь, а также изменила ряд других законов, относящихся к выборам. По заявлению председателя Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов Лидии Ермошиной при представлении законопроекта в парламенте, разработчиками законопроекта были учтены около 85-90 процентов всех предложений БДИПЧ ОБСЕ, проступивших после проведения выборов 2008 года. [1] Вместе с тем предложения ОБСЕ прокламировались как необходимые, чтобы избирательное законодательство Беларуси максимально было приближено к международным правовым стандартам в области проведения свободных и справедливых выборов. Так что же будет означать принятие данных изменений. Мы на 90 процентов сможем провести демократические выборы? Или же это словесная шелуха, скрывающая за красивыми словами отсутствие реального реформирования избирательного законодательства. Постараемся разобраться в этом.
Скачать работу целиком на сайте НМ
3. Выводы и предложения
3.1. Выводы
Анализ белорусского избирательного законодательства и практики его применения в проводившихся после принятия Конституции 1994 года и, особенно, после принятия новой версии Конституции 1996 года показывает, что избирательное законодательство Республики Беларусь в настоящее время в существенной степени вобрало в себя установленные Конституцией международные стандарты в отношении принципов всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, а также обязательности и периодичности выборов. Однако важнейшие принципы открытости и гласности выборов до настоящего дня не стали основополагающими при проведении выборов в Беларуси и тем более совершенно не утвердились на практике.
Комплексный анализ белорусского избирательного законодательства, а также связанных с ним иных законов (о массовых мероприятиях, о средствах массовой информации, о политических партиях и ряд других) совместно с правоприменительной практикой проведения выборов всех их уровней позволяет сделать вывод о том, что выборы в Беларуси в существенной степени не соответствуют международным избирательным стандартам. Наиболее серьезные расхождения связаны с тем, что на выборах в Беларуси совершенно не обеспечивается свободная конкуренция кандидатов и идей. С одной стороны, органы власти, подконтрольные им избирательные комиссии и суды, злоупотребляя процедурами отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов, часто проводят селекцию кандидатов, не допуская к выборам кандидатов, не только имеющих хорошие шансы на победу, но и любых альтернативных кандидатов. [2] С другой стороны, органы власти создают для кандидатов неравные условия проведения предвыборной агитации, в том числе неравный доступ к средствам массовой информации. Кроме того, законодательство и правоприменительная практика не обеспечивают в полной мере честный подсчет голосов.
Как мы показали выше, независимость избирательных комиссий от органов власти, к сожалению, пока остается лишь декларацией. Фактически же все эти комиссии находятся под контролем органов исполнительной власти. С высокой степенью уверенности можно утверждать, что реально выборы проводит исполнительная власть.
Указанные проблемы в большинстве случаев определяются неудовлетворительной практикой применения законодательства, однако в существенной степени они связаны и с недостатками избирательного законодательства. Нормы законодательства, регулирующие образование избирательных комиссий, условия выдвижения и регистрации кандидатов дают властям возможность для собственного их трактования, что не отвечает требованиям международных избирательных норм, обязывающих исключить в процессе регистрации административный произвол. Нормы, регулирующие предвыборную агитацию, лишь формально провозглашают равенство кандидатов и не содержат правовых механизмов, гарантирующих равенство. Нормы, регулирующие голосование, подсчет голосов и подведение итогов голосования, не обеспечивают эффективных механизмов, препятствующих фальсификациям.
Однако главные причины, из-за которых белорусские выборы нельзя в полной мере считать свободными и справедливыми, лежат вне сферы избирательного законодательства. Это, в первую очередь, общие недостатки судебной системы, вследствие которых суды не всегда принимают объективные решения. Проведению подлинно конкурентных выборов мешает сильная зависимость от исполнительной власти средств массовой информации. Не менее существенным фактором выборов является сложившаяся административная система, когда белорусские чиновники вплоть до самого высокого уровня откровенно игнорируют один из принципов правового государства, согласно которому они вправе осуществлять лишь те полномочия, которые им предписаны законом. В результате органы исполнительной власти становятся главным субъектом любых выборов, и их административное вмешательство стало подлинным бедствием выборов.
Планируемые изменения и дополнения в Избирательный кодекс могут привести к демократизации избирательного процесса в Беларуси. Вместе с тем они, как и ранее, предоставляют широкий простор действий для исполнительной власти и не устанавливают реальных гарантий равноправного участия в избирательном процессе иных его субъектов. Вследствие этого только практика применения закона может показать, приближается ли Республики Беларусь при проведении выборов к условиям их подлинной свободы и справедливости.
3.2. Предложения
Для исправления создавшейся ситуации необходимо выполнение комплекса мер, как срочных, так и рассчитанных на определенную перспективу.
В качестве срочных мер, не учтенных представленным проектом изменений и дополнений Избирательного кодекса, предлагается:
1. Установить демократический плюралистический порядок формирования и деятельности избирательных комиссий.
Территориальные, окружные, участковые избирательные комиссии должны образовываться в первую очередь из представителей политических партий. Доукомплектование комиссий может осуществляется из представителей общественных объединений, трудовых коллективов, а также представителей граждан, выдвинутых в состав комиссии путем подачи заявления. Установить в законе требование обязательного включения в состав избирательных комиссий представителей оппозиционных действующей власти политических партий.
Необходимо также установить право выдвижения представителей во все комиссии с правом совещательного голоса. Правом выдвижения этой категории представителей должны обладать зарегистрированные в установленном порядке политические партии.
Все комиссии должны действовать открыто и гласно. На заседаниях комиссий вправе присутствовать и получать заверенные копии всех решений, а также заверенную копию протокола также наблюдатели и лица, приравниваемые к ним, а также представители средств массовой информации. Сроки заседаний комиссий должны быть заблаговременно доведены до сведения всех заинтересованных лиц.
2. Упростить порядок выдвижения кандидатов в депутаты.
Процедура сбора подписей и подсчета голосов не должна нарушать законные права граждан и политических партий на выдвижение их представителей. Поэтому при проверке подписей должно быть обеспечено право инициативной группы кандидата и наблюдателей наблюдать за действиями избирательных комиссий, осуществляющих проверку собранных подписей в подписных листах.
Выдвижение кандидатов от политических партий должно быть приведено в соответствии с законом «О политических партиях». Выдвижение не должно зависеть от наличия нижестоящих организационных структур партии. Поскольку закон устанавливает обязанность партии иметь только свои областные структуры, они должны получить право выдвижения кандидатов в депутаты местных Советов любых уровней.
Должна стать более демократичной процедура регистрации кандидатов. Установить в законе критерии значительности нарушений, препятствующих регистрации.
Снятие кандидатов в депутаты должно производиться только по решению суда.
3. Изменить порядок проведения выборов.
Особому регулированию подлежит институт досрочного голосования. По нашему мнению, досрочно проголосовать могут только те избиратели, которые могут документально подтвердить реальность своего отсутствия на избирательном участке в день выборов. Процедура досрочного голосования должна обеспечить невозможность фальсификации его итогов.
Аналогично проголосовать по месту своего нахождения могут только те граждане, которые реально не могут прийти на избирательный участок. Свои просьбы они должны подтверждать собственноручным заявлением.
Избирательное законодательство в вопросах агитации должно иметь право прямого действия. Вопросы проведения встреч с избирателями, проведение тех или иных агитационных мероприятий в поддержку кандидата в депутаты или против него должно регламентироваться только нормами избирательного законодательства, а не общими нормами других законов. Проведение встреч с избирателями не требует предварительного уведомления. И только предвыборные мероприятия, имеющие массовый характер - митинги, уличные шествия, демонстрации, должны проводиться по предварительному уведомлению органов власти.
Следует запретить государственным служащим или определенным их категориям агитировать за кандидата в депутаты. Подобная норма содержится в избирательном законодательстве ряда европейских стран и способствует большей объективности при проведении избирательного процесса.
4. Изменить порядок подсчета голосов.
Подсчет голосов осуществляется гласно и открыто. Члены комиссии обязаны гласно объявлять волеизъявление избирателя. Наблюдатели находятся на таком расстоянии от стола, где осуществляется подсчет голосов, которое позволяет им в полной мере видеть всю информацию, содержащуюся в бюллетене для голосования.
Протокол участковой комиссии об итогах голосования должен соответствовать требованиям Избирательного кодекса и в обязательном порядке содержать графы, в которые должны заноситься данные о количестве бюллетеней, находившиеся в ящике для голосования, использовавшемся при досрочном голосовании; в переносных ящиках, использовавшихся при голосовании по месту нахождения избирателей и в ящиках, находившихся в день выборов в помещении участка для голосования. Кроме этого в протоколе об итогах голосования должны быть графы в виде таблицы, в которые участковая комиссия вначале раздельно, а затем, суммируя данные, заносит результаты подсчёта голосов по каждому кандидату в отдельности и в отдельности по каждому виду голосования: на досрочном голосовании, голосовании по месту нахождения избирателей и в помещении для голосования.
5. Установить реальные условия общественного контроля за подготовкой и проведением выборов.
Общественные наблюдатели должны иметь право полного контроля за деятельностью избирательной комиссии. Наблюдатели от международных организаций, политических партий и других общественных объединений, имеющие соответствующие полномочия, должны быть включены в протокол заседания участковой избирательной комиссии и своей подписью заверить правильность подсчета голосов или изложить свои замечания о ходе голосования на данном избирательном участке.
По требованию любого члена избирательной комиссии или наблюдателя участковая избирательная комиссия обязана предоставить ему заверенную копию протокола об итогах голосования.
На каждом избирательном участке в месте, удобном для обозрения всех избирателей и наблюдателей, должна находиться увеличенная копия протокола, в которую ежечасно обязаны заноситься сведения о количестве и проценте явки избирателей, а также данные подсчета голосов, поданных за кандидатов немедленно после завершения подсчета.
6. Установить реальную возможность обжалования всех избирательных споров.
Законодательно в соответствии со статьей 60 Конституции Республики Беларусь гарантировать возможность судебного обжалования любых решений избирательных комиссий всех уровней. С этой целью отменить действие статьи 335 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь.
Очевидно, что предложенные изменения не являются необходимыми условиями по уменьшению влияния административного ресурса и устранению властями как нежелательных конкурентов из избирательного процесса, так и фальсификаций ими итогов выборов. Тем не менее, внесение подобных изменений в законодательство и в практику его применения будет способствовать постепенному процессу превращения политической кампании под названием «выборы» в действительно свободный и справедливый избирательный процесс.
В качестве перспективных мер предлагаем:
1. Вносить любые изменения в избирательное законодательство только после широкого их обсуждения в кругу политических партий, общественных объединений и экспертного сообщества.
2. Установить в стране подлинно заявительную систему регистрации граждан, позволяющую им быть зарегистрированными там, где они реально проживают.
3. Провести судебную и административную реформы, одним из результатов которой должна стать эффективная защита избирательных прав граждан.
4. Создать материальные и правовые условия для деятельности в стране независимых средств массовой информации.
[1] См.: Ярмошына: мы ж з вамі не ў Японіі жывём. Радыё Свабода: http://www.svaboda.org/content/article/1891457.html
[2] На последних выборах в Палату Представителей 2008 года безальтернативными в результате «селекции» были 13 округов (почти 12 процентов от общей численности 110 округов), причем половину из этого
30 ноября Палата представителей в первом чтении приняла около 130 поправок в избирательный кодекс республики Беларусь, а также изменила ряд других законов, относящихся к выборам. Что же будет означать принятие данных изменений?
-----
В настоящий момент Беларусь переживает один из наиболее интересных моментов в истории развития своего избирательного права. 30 ноября Палата представителей в первом чтении приняла около 130 поправок в избирательный кодекс республики Беларусь, а также изменила ряд других законов, относящихся к выборам. По заявлению председателя Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов Лидии Ермошиной при представлении законопроекта в парламенте, разработчиками законопроекта были учтены около 85-90 процентов всех предложений БДИПЧ ОБСЕ, проступивших после проведения выборов 2008 года. [1] Вместе с тем предложения ОБСЕ прокламировались как необходимые, чтобы избирательное законодательство Беларуси максимально было приближено к международным правовым стандартам в области проведения свободных и справедливых выборов. Так что же будет означать принятие данных изменений. Мы на 90 процентов сможем провести демократические выборы? Или же это словесная шелуха, скрывающая за красивыми словами отсутствие реального реформирования избирательного законодательства. Постараемся разобраться в этом.
Скачать работу целиком на сайте НМ
3. Выводы и предложения
3.1. Выводы
Анализ белорусского избирательного законодательства и практики его применения в проводившихся после принятия Конституции 1994 года и, особенно, после принятия новой версии Конституции 1996 года показывает, что избирательное законодательство Республики Беларусь в настоящее время в существенной степени вобрало в себя установленные Конституцией международные стандарты в отношении принципов всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, а также обязательности и периодичности выборов. Однако важнейшие принципы открытости и гласности выборов до настоящего дня не стали основополагающими при проведении выборов в Беларуси и тем более совершенно не утвердились на практике.
Комплексный анализ белорусского избирательного законодательства, а также связанных с ним иных законов (о массовых мероприятиях, о средствах массовой информации, о политических партиях и ряд других) совместно с правоприменительной практикой проведения выборов всех их уровней позволяет сделать вывод о том, что выборы в Беларуси в существенной степени не соответствуют международным избирательным стандартам. Наиболее серьезные расхождения связаны с тем, что на выборах в Беларуси совершенно не обеспечивается свободная конкуренция кандидатов и идей. С одной стороны, органы власти, подконтрольные им избирательные комиссии и суды, злоупотребляя процедурами отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов, часто проводят селекцию кандидатов, не допуская к выборам кандидатов, не только имеющих хорошие шансы на победу, но и любых альтернативных кандидатов. [2] С другой стороны, органы власти создают для кандидатов неравные условия проведения предвыборной агитации, в том числе неравный доступ к средствам массовой информации. Кроме того, законодательство и правоприменительная практика не обеспечивают в полной мере честный подсчет голосов.
Как мы показали выше, независимость избирательных комиссий от органов власти, к сожалению, пока остается лишь декларацией. Фактически же все эти комиссии находятся под контролем органов исполнительной власти. С высокой степенью уверенности можно утверждать, что реально выборы проводит исполнительная власть.
Указанные проблемы в большинстве случаев определяются неудовлетворительной практикой применения законодательства, однако в существенной степени они связаны и с недостатками избирательного законодательства. Нормы законодательства, регулирующие образование избирательных комиссий, условия выдвижения и регистрации кандидатов дают властям возможность для собственного их трактования, что не отвечает требованиям международных избирательных норм, обязывающих исключить в процессе регистрации административный произвол. Нормы, регулирующие предвыборную агитацию, лишь формально провозглашают равенство кандидатов и не содержат правовых механизмов, гарантирующих равенство. Нормы, регулирующие голосование, подсчет голосов и подведение итогов голосования, не обеспечивают эффективных механизмов, препятствующих фальсификациям.
Однако главные причины, из-за которых белорусские выборы нельзя в полной мере считать свободными и справедливыми, лежат вне сферы избирательного законодательства. Это, в первую очередь, общие недостатки судебной системы, вследствие которых суды не всегда принимают объективные решения. Проведению подлинно конкурентных выборов мешает сильная зависимость от исполнительной власти средств массовой информации. Не менее существенным фактором выборов является сложившаяся административная система, когда белорусские чиновники вплоть до самого высокого уровня откровенно игнорируют один из принципов правового государства, согласно которому они вправе осуществлять лишь те полномочия, которые им предписаны законом. В результате органы исполнительной власти становятся главным субъектом любых выборов, и их административное вмешательство стало подлинным бедствием выборов.
Планируемые изменения и дополнения в Избирательный кодекс могут привести к демократизации избирательного процесса в Беларуси. Вместе с тем они, как и ранее, предоставляют широкий простор действий для исполнительной власти и не устанавливают реальных гарантий равноправного участия в избирательном процессе иных его субъектов. Вследствие этого только практика применения закона может показать, приближается ли Республики Беларусь при проведении выборов к условиям их подлинной свободы и справедливости.
3.2. Предложения
Для исправления создавшейся ситуации необходимо выполнение комплекса мер, как срочных, так и рассчитанных на определенную перспективу.
В качестве срочных мер, не учтенных представленным проектом изменений и дополнений Избирательного кодекса, предлагается:
1. Установить демократический плюралистический порядок формирования и деятельности избирательных комиссий.
Территориальные, окружные, участковые избирательные комиссии должны образовываться в первую очередь из представителей политических партий. Доукомплектование комиссий может осуществляется из представителей общественных объединений, трудовых коллективов, а также представителей граждан, выдвинутых в состав комиссии путем подачи заявления. Установить в законе требование обязательного включения в состав избирательных комиссий представителей оппозиционных действующей власти политических партий.
Необходимо также установить право выдвижения представителей во все комиссии с правом совещательного голоса. Правом выдвижения этой категории представителей должны обладать зарегистрированные в установленном порядке политические партии.
Все комиссии должны действовать открыто и гласно. На заседаниях комиссий вправе присутствовать и получать заверенные копии всех решений, а также заверенную копию протокола также наблюдатели и лица, приравниваемые к ним, а также представители средств массовой информации. Сроки заседаний комиссий должны быть заблаговременно доведены до сведения всех заинтересованных лиц.
2. Упростить порядок выдвижения кандидатов в депутаты.
Процедура сбора подписей и подсчета голосов не должна нарушать законные права граждан и политических партий на выдвижение их представителей. Поэтому при проверке подписей должно быть обеспечено право инициативной группы кандидата и наблюдателей наблюдать за действиями избирательных комиссий, осуществляющих проверку собранных подписей в подписных листах.
Выдвижение кандидатов от политических партий должно быть приведено в соответствии с законом «О политических партиях». Выдвижение не должно зависеть от наличия нижестоящих организационных структур партии. Поскольку закон устанавливает обязанность партии иметь только свои областные структуры, они должны получить право выдвижения кандидатов в депутаты местных Советов любых уровней.
Должна стать более демократичной процедура регистрации кандидатов. Установить в законе критерии значительности нарушений, препятствующих регистрации.
Снятие кандидатов в депутаты должно производиться только по решению суда.
3. Изменить порядок проведения выборов.
Особому регулированию подлежит институт досрочного голосования. По нашему мнению, досрочно проголосовать могут только те избиратели, которые могут документально подтвердить реальность своего отсутствия на избирательном участке в день выборов. Процедура досрочного голосования должна обеспечить невозможность фальсификации его итогов.
Аналогично проголосовать по месту своего нахождения могут только те граждане, которые реально не могут прийти на избирательный участок. Свои просьбы они должны подтверждать собственноручным заявлением.
Избирательное законодательство в вопросах агитации должно иметь право прямого действия. Вопросы проведения встреч с избирателями, проведение тех или иных агитационных мероприятий в поддержку кандидата в депутаты или против него должно регламентироваться только нормами избирательного законодательства, а не общими нормами других законов. Проведение встреч с избирателями не требует предварительного уведомления. И только предвыборные мероприятия, имеющие массовый характер - митинги, уличные шествия, демонстрации, должны проводиться по предварительному уведомлению органов власти.
Следует запретить государственным служащим или определенным их категориям агитировать за кандидата в депутаты. Подобная норма содержится в избирательном законодательстве ряда европейских стран и способствует большей объективности при проведении избирательного процесса.
4. Изменить порядок подсчета голосов.
Подсчет голосов осуществляется гласно и открыто. Члены комиссии обязаны гласно объявлять волеизъявление избирателя. Наблюдатели находятся на таком расстоянии от стола, где осуществляется подсчет голосов, которое позволяет им в полной мере видеть всю информацию, содержащуюся в бюллетене для голосования.
Протокол участковой комиссии об итогах голосования должен соответствовать требованиям Избирательного кодекса и в обязательном порядке содержать графы, в которые должны заноситься данные о количестве бюллетеней, находившиеся в ящике для голосования, использовавшемся при досрочном голосовании; в переносных ящиках, использовавшихся при голосовании по месту нахождения избирателей и в ящиках, находившихся в день выборов в помещении участка для голосования. Кроме этого в протоколе об итогах голосования должны быть графы в виде таблицы, в которые участковая комиссия вначале раздельно, а затем, суммируя данные, заносит результаты подсчёта голосов по каждому кандидату в отдельности и в отдельности по каждому виду голосования: на досрочном голосовании, голосовании по месту нахождения избирателей и в помещении для голосования.
5. Установить реальные условия общественного контроля за подготовкой и проведением выборов.
Общественные наблюдатели должны иметь право полного контроля за деятельностью избирательной комиссии. Наблюдатели от международных организаций, политических партий и других общественных объединений, имеющие соответствующие полномочия, должны быть включены в протокол заседания участковой избирательной комиссии и своей подписью заверить правильность подсчета голосов или изложить свои замечания о ходе голосования на данном избирательном участке.
По требованию любого члена избирательной комиссии или наблюдателя участковая избирательная комиссия обязана предоставить ему заверенную копию протокола об итогах голосования.
На каждом избирательном участке в месте, удобном для обозрения всех избирателей и наблюдателей, должна находиться увеличенная копия протокола, в которую ежечасно обязаны заноситься сведения о количестве и проценте явки избирателей, а также данные подсчета голосов, поданных за кандидатов немедленно после завершения подсчета.
6. Установить реальную возможность обжалования всех избирательных споров.
Законодательно в соответствии со статьей 60 Конституции Республики Беларусь гарантировать возможность судебного обжалования любых решений избирательных комиссий всех уровней. С этой целью отменить действие статьи 335 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь.
Очевидно, что предложенные изменения не являются необходимыми условиями по уменьшению влияния административного ресурса и устранению властями как нежелательных конкурентов из избирательного процесса, так и фальсификаций ими итогов выборов. Тем не менее, внесение подобных изменений в законодательство и в практику его применения будет способствовать постепенному процессу превращения политической кампании под названием «выборы» в действительно свободный и справедливый избирательный процесс.
В качестве перспективных мер предлагаем:
1. Вносить любые изменения в избирательное законодательство только после широкого их обсуждения в кругу политических партий, общественных объединений и экспертного сообщества.
2. Установить в стране подлинно заявительную систему регистрации граждан, позволяющую им быть зарегистрированными там, где они реально проживают.
3. Провести судебную и административную реформы, одним из результатов которой должна стать эффективная защита избирательных прав граждан.
4. Создать материальные и правовые условия для деятельности в стране независимых средств массовой информации.
[1] См.: Ярмошына: мы ж з вамі не ў Японіі жывём. Радыё Свабода: http://www.svaboda.org/content/article/1891457.html
[2] На последних выборах в Палату Представителей 2008 года безальтернативными в результате «селекции» были 13 округов (почти 12 процентов от общей численности 110 округов), причем половину из этого