Выборы на выбор
6 февраля комитет Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству поддержал поправку лидеров четырех фракций к законопроекту о выборах депутатов ГД, фактически отменяющую то, что было принято в мае 2012, - освобождение всех партий от сбора подписей. Российское избирательное законодательство крайне нестабильно - всего более полусотни серьезных изменений за восемь лет.Причем все эти правки не имеют единого вектора, а носят исключительно конъюнктурный характер.
Когда в 2010 году ассоциация «Голос» опубликовала самый первый вариант проекта Избирательного кодекса РФ, реакция представителей власти и околовластных экспертов была незамысловатой. Председатель комитета Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин заявил: «Вряд ли сейчас стоит что-то принципиально менять в избирательном законодательстве. Для федеральных выборов оно практически разработано во всех своих аспектах». Член ЦИК России Майя Гришина высказалась в том же духе: «Действующее избирательное законодательство оптимально и не требует кардинальных изменений». А Российский фонд свободных выборов (учрежденный ЦИК России) обнародовал заключение, в котором утверждалось: «В первую очередь необходимо отметить системное противоречие свыше 50 норм законопроекта современной правовой политике президента Российской Федерации по реформированию избирательной системы».
Сегодня, через три с половиной года после этих заявлений, интересно посмотреть, насколько они были адекватны.
Частота и характер изменений избирательного законодательства
Российское избирательное законодательство крайне нестабильно. Вот простые цифры: в 2006 году было принято 5 федеральных законов, внесших изменения в главный избирательный закон - федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в 2007-м - 6, в 2008-м - 6, в 2009-м - 8, в 2010-м - 7, в 2011-м - 8, в 2012-м - 5, в 2013-м - 8.
Итого 53 изменения за 8 лет.
Также непрерывным изменениям подвергаются федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и президента РФ и тесно связанный с избирательным законодательством федеральный закон о политических партиях.
Однако избирательное и смежное с ним партийное законодательство не только крайне нестабильны, но и не имеют единого вектора, отличаются метаниями из одной крайности в другую. Вот как это выглядит:
─ 2002 год: установлено, что на выборах региональных парламентов не менее половины депутатов должно избираться по пропорциональной системе (ранее почти во всех регионах партийные списки не применялись); 2013 год: для 81 субъекта РФ требование «не менее половины» заменено на «не менее четверти», а для Москвы и Санкт-Петербурга полностью отменено;
─ 2002 год: заградительный барьер на выборах в Государственную думу поднят с 5 до 7% (для выборов Думы начиная с 5-го созыва); 2005 год: подтверждено повышение барьера с 5 до 7%; 2009 год: партиям, получившим от 5 до 7%, даются 1-2 «утешительных» мандата; 2011 год: заградительный барьер на выборах в Государственную думу возвращен к 5%;
─ 2003 год: необходимое число подписей на выборах президента РФ увеличено с 1 млн до 2 млн; 2012 год: необходимое число подписей на выборах президента РФ снижено для самовыдвиженцев до 300 тыс., а для выдвиженцев непарламентских партий - до 100 тыс.;
─ 2004 год: отменены выборы глав регионов; 2012 год: восстановлены выборы глав регионов; 2013 год: регионам дано право отказаться от прямых выборов своих глав;
─ 2004 год: минимальное число членов политической партии увеличено с 10 тыс. до 50 тыс.; 2009 год: минимальное число членов политической партии поэтапно снижается с 50 тыс. до 40 тыс.; 2012 год: минимальное число членов политической партии снижено с 40 тыс. до 500;
─ 2005 год: для выборов в Государственную думу смешанная система заменена на полностью пропорциональную; 2013 год: в первом чтении принят закон по замене полностью пропорциональной системы на смешанную;
─ 2005 год: федеральная часть партийного списка на выборах в Государственную думу сокращена с 18 до 3 человек; 2010 год: федеральная часть партийного списка на выборах в Государственную думу увеличена с 3 до 10 человек;
─ 2005 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу увеличено с 7 до 100; 2007 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено со 100 до 80; 2011 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено с 80 до 70; 2013 год: в первом чтении принят закон, где минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено с 70 до 35;
─ 2006 год: отменена графа «Против всех»; 2014 год: в первом чтении принят закон о возврате графы «Против всех»;
─ 2011 год: установлено, что на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов, где число депутатов не менее 20, не менее половины депутатов должно избираться по пропорциональной системе; 2013 год: отменено это требование;
─ 2011 год: на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов, где число депутатов не менее 20, заградительный барьер ограничен 5%; 2013 год: ограничение заградительного барьера на муниципальных выборах повышено до 7%.
Таким образом, утверждение об оптимальности избирательного законодательства по состоянию на 2010 год сегодня выглядит совершенно неадекватным.
Законопроект о выборах партий в Госдуму получил поправки
При этом изменения обычно носят конъюнктурный характер, что лучше всего видно на примере перехода от смешанной системы к пропорциональной и обратно. Когда в связи с временным уходом В.В. Путина с поста президента РФ требовалось усилить его контроль над депутатским корпусом, смешанную систему заменили на пропорциональную. Но снижение результата «Единой России» вынудило вернуть смешанную систему, которая позволяет партии-лидеру получать большинство мандатов даже при поддержке всего около трети избирателей. С этими же мотивами связано и резкое увеличение числа участвующих в выборах партий, и возвращение графы «Против всех».
Конечно, наша страна не единственная, где избирательное законодательство подвергается конъюнктурной правке. Известны метания французов: они несколько раз вводили пропорциональную систему и возвращались к мажоритарной. Но в других странах избирательная система все же стабильнее. В Германии, например, хотя избирательное законодательство и подвергается изменениям, но основные параметры избирательной системы неизменны с 1953 года.
Направленность изменений
Уже тот факт, что изменения были разнонаправленны, не позволяет говорить о том, что существовала или существует какая-то политика по реформированию избирательной системы.
Интересно другое: как оценивать те или иные изменения, произведенные в последние годы (2011-2014)?
На этот вопрос можно ответить, сравнив эти изменения с нашими предложениями, включенными в проект Избирательного кодекса. Итак, сначала изменения, направленные в ту же сторону, что и в нашем проекте:
─ снижение до 5% заградительного барьера на выборах в Государственную думу (однако мы вначале предлагали снизить его до 4%, а позднее - до 3%);
─ возврат выборов глав регионов (но мы, конечно, не предлагали антидемократических ограничений типа «муниципального фильтра» и запрета самовыдвижения);
─ снижение требований к числу членов политических партий (в проекте Избирательного кодекса этого не было, но мы постоянно говорили, что принятие Избирательного кодекса должно дополняться внесением соответствующих изменений в закон о политических партиях);
─ запрет использования пропорциональной системы в небольших поселениях;
─ унификация правил проверки подписных листов (но мы одновременно предлагали сократить основания для выбраковки подписей);
─ уменьшение минимального числа региональных групп на выборах в Государственную думу (но мы предлагали уменьшить это число до 15);
─ возврат смешанной системы на выборах в Государственную думу (однако мы предлагали не просто возврат, а переход к связанной смешанной системе);
─ восстановление голосования «против всех» (но мы предлагали восстановить его на всех выборах, а не делать исключения для президентских и каких-либо иных).
Изменений в противоположную сторону было, пожалуй, меньше. Это:
─ замена двух в году единых дней голосования на один (мы предлагали вообще отменить единые дни голосования);
─ усиление ограничений пассивного избирательного права (мы предлагали отменить ограничения, не предусмотренные Конституцией РФ; сейчас, после решения Конституционного суда РФ от 10 октября 2013 года, ограничения будут смягчены);
─ право партийного руководства менять очередность получения мандатов кандидатами из партийного списка (теперь, после решения Конституционного суда РФ от 19 декабря 2013 года, это право, по-видимому, должно быть как минимум ограничено);
─ отмена партийных списков на выборах в Московскую городскую думу.
В общем, обвинение в том, что наш проект противоречит «современной политике» президента РФ, также выглядит неадекватно.
Почему надо быть конкретнее
Не так давно в одном журнале вышла статья, где говорилось, что «власть берет на вооружение лозунги оппозиции, чтобы затем легким движением руки превратить их в нечто противоположное».
Действительно, если мы попробуем восстановить политические требования оппозиции 2011 года, то они сведутся в основном к следующему:
─ облегчить регистрацию политических партий;
─ вернуть губернаторские выборы;
─ вернуть одномандатников на выборах в Государственную думу;
─ снизить заградительный барьер;
─ восстановить графу «Против всех».
Георгий Бовт о нашей чересчур непостоянной избирательной системе
Все эти требования в основном выполнены. Но удовлетворенности нет. Можно говорить, что они выполнены «не так». Но, к сожалению, большинство оппозиционеров ограничивалось лишь лозунгами в самой краткой формулировке (вроде тех, что приведены выше) - чтобы проще было донести до народа. И теперь им трудно говорить: «Не так».
Нам легче. Во-первых, мы изначально свои требования сформулировали в виде конкретного законопроекта, и теперь легко можно проверить, «так» они воплощены или «не так».
Во-вторых, мы не ограничивались пятеркой требований, у нас был довольно широкий перечень предложений, в том числе кардинальное изменение порядка формирования избирательных комиссий и совсем иной порядок регистрации кандидатов. И теперь мы можем лишь подтвердить то, что говорили несколько лет назад: от нескольких точечных изменений толку мало; без комплексного изменения избирательного законодательства ничего принципиально не изменится.gazeta.ru
Когда в 2010 году ассоциация «Голос» опубликовала самый первый вариант проекта Избирательного кодекса РФ, реакция представителей власти и околовластных экспертов была незамысловатой. Председатель комитета Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин заявил: «Вряд ли сейчас стоит что-то принципиально менять в избирательном законодательстве. Для федеральных выборов оно практически разработано во всех своих аспектах». Член ЦИК России Майя Гришина высказалась в том же духе: «Действующее избирательное законодательство оптимально и не требует кардинальных изменений». А Российский фонд свободных выборов (учрежденный ЦИК России) обнародовал заключение, в котором утверждалось: «В первую очередь необходимо отметить системное противоречие свыше 50 норм законопроекта современной правовой политике президента Российской Федерации по реформированию избирательной системы».
Сегодня, через три с половиной года после этих заявлений, интересно посмотреть, насколько они были адекватны.
Частота и характер изменений избирательного законодательства
Российское избирательное законодательство крайне нестабильно. Вот простые цифры: в 2006 году было принято 5 федеральных законов, внесших изменения в главный избирательный закон - федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в 2007-м - 6, в 2008-м - 6, в 2009-м - 8, в 2010-м - 7, в 2011-м - 8, в 2012-м - 5, в 2013-м - 8.
Итого 53 изменения за 8 лет.
Также непрерывным изменениям подвергаются федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и президента РФ и тесно связанный с избирательным законодательством федеральный закон о политических партиях.
Однако избирательное и смежное с ним партийное законодательство не только крайне нестабильны, но и не имеют единого вектора, отличаются метаниями из одной крайности в другую. Вот как это выглядит:
─ 2002 год: установлено, что на выборах региональных парламентов не менее половины депутатов должно избираться по пропорциональной системе (ранее почти во всех регионах партийные списки не применялись); 2013 год: для 81 субъекта РФ требование «не менее половины» заменено на «не менее четверти», а для Москвы и Санкт-Петербурга полностью отменено;
─ 2002 год: заградительный барьер на выборах в Государственную думу поднят с 5 до 7% (для выборов Думы начиная с 5-го созыва); 2005 год: подтверждено повышение барьера с 5 до 7%; 2009 год: партиям, получившим от 5 до 7%, даются 1-2 «утешительных» мандата; 2011 год: заградительный барьер на выборах в Государственную думу возвращен к 5%;
─ 2003 год: необходимое число подписей на выборах президента РФ увеличено с 1 млн до 2 млн; 2012 год: необходимое число подписей на выборах президента РФ снижено для самовыдвиженцев до 300 тыс., а для выдвиженцев непарламентских партий - до 100 тыс.;
─ 2004 год: отменены выборы глав регионов; 2012 год: восстановлены выборы глав регионов; 2013 год: регионам дано право отказаться от прямых выборов своих глав;
─ 2004 год: минимальное число членов политической партии увеличено с 10 тыс. до 50 тыс.; 2009 год: минимальное число членов политической партии поэтапно снижается с 50 тыс. до 40 тыс.; 2012 год: минимальное число членов политической партии снижено с 40 тыс. до 500;
─ 2005 год: для выборов в Государственную думу смешанная система заменена на полностью пропорциональную; 2013 год: в первом чтении принят закон по замене полностью пропорциональной системы на смешанную;
─ 2005 год: федеральная часть партийного списка на выборах в Государственную думу сокращена с 18 до 3 человек; 2010 год: федеральная часть партийного списка на выборах в Государственную думу увеличена с 3 до 10 человек;
─ 2005 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу увеличено с 7 до 100; 2007 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено со 100 до 80; 2011 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено с 80 до 70; 2013 год: в первом чтении принят закон, где минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено с 70 до 35;
─ 2006 год: отменена графа «Против всех»; 2014 год: в первом чтении принят закон о возврате графы «Против всех»;
─ 2011 год: установлено, что на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов, где число депутатов не менее 20, не менее половины депутатов должно избираться по пропорциональной системе; 2013 год: отменено это требование;
─ 2011 год: на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов, где число депутатов не менее 20, заградительный барьер ограничен 5%; 2013 год: ограничение заградительного барьера на муниципальных выборах повышено до 7%.
Таким образом, утверждение об оптимальности избирательного законодательства по состоянию на 2010 год сегодня выглядит совершенно неадекватным.
Законопроект о выборах партий в Госдуму получил поправки
При этом изменения обычно носят конъюнктурный характер, что лучше всего видно на примере перехода от смешанной системы к пропорциональной и обратно. Когда в связи с временным уходом В.В. Путина с поста президента РФ требовалось усилить его контроль над депутатским корпусом, смешанную систему заменили на пропорциональную. Но снижение результата «Единой России» вынудило вернуть смешанную систему, которая позволяет партии-лидеру получать большинство мандатов даже при поддержке всего около трети избирателей. С этими же мотивами связано и резкое увеличение числа участвующих в выборах партий, и возвращение графы «Против всех».
Конечно, наша страна не единственная, где избирательное законодательство подвергается конъюнктурной правке. Известны метания французов: они несколько раз вводили пропорциональную систему и возвращались к мажоритарной. Но в других странах избирательная система все же стабильнее. В Германии, например, хотя избирательное законодательство и подвергается изменениям, но основные параметры избирательной системы неизменны с 1953 года.
Направленность изменений
Уже тот факт, что изменения были разнонаправленны, не позволяет говорить о том, что существовала или существует какая-то политика по реформированию избирательной системы.
Интересно другое: как оценивать те или иные изменения, произведенные в последние годы (2011-2014)?
На этот вопрос можно ответить, сравнив эти изменения с нашими предложениями, включенными в проект Избирательного кодекса. Итак, сначала изменения, направленные в ту же сторону, что и в нашем проекте:
─ снижение до 5% заградительного барьера на выборах в Государственную думу (однако мы вначале предлагали снизить его до 4%, а позднее - до 3%);
─ возврат выборов глав регионов (но мы, конечно, не предлагали антидемократических ограничений типа «муниципального фильтра» и запрета самовыдвижения);
─ снижение требований к числу членов политических партий (в проекте Избирательного кодекса этого не было, но мы постоянно говорили, что принятие Избирательного кодекса должно дополняться внесением соответствующих изменений в закон о политических партиях);
─ запрет использования пропорциональной системы в небольших поселениях;
─ унификация правил проверки подписных листов (но мы одновременно предлагали сократить основания для выбраковки подписей);
─ уменьшение минимального числа региональных групп на выборах в Государственную думу (но мы предлагали уменьшить это число до 15);
─ возврат смешанной системы на выборах в Государственную думу (однако мы предлагали не просто возврат, а переход к связанной смешанной системе);
─ восстановление голосования «против всех» (но мы предлагали восстановить его на всех выборах, а не делать исключения для президентских и каких-либо иных).
Изменений в противоположную сторону было, пожалуй, меньше. Это:
─ замена двух в году единых дней голосования на один (мы предлагали вообще отменить единые дни голосования);
─ усиление ограничений пассивного избирательного права (мы предлагали отменить ограничения, не предусмотренные Конституцией РФ; сейчас, после решения Конституционного суда РФ от 10 октября 2013 года, ограничения будут смягчены);
─ право партийного руководства менять очередность получения мандатов кандидатами из партийного списка (теперь, после решения Конституционного суда РФ от 19 декабря 2013 года, это право, по-видимому, должно быть как минимум ограничено);
─ отмена партийных списков на выборах в Московскую городскую думу.
В общем, обвинение в том, что наш проект противоречит «современной политике» президента РФ, также выглядит неадекватно.
Почему надо быть конкретнее
Не так давно в одном журнале вышла статья, где говорилось, что «власть берет на вооружение лозунги оппозиции, чтобы затем легким движением руки превратить их в нечто противоположное».
Действительно, если мы попробуем восстановить политические требования оппозиции 2011 года, то они сведутся в основном к следующему:
─ облегчить регистрацию политических партий;
─ вернуть губернаторские выборы;
─ вернуть одномандатников на выборах в Государственную думу;
─ снизить заградительный барьер;
─ восстановить графу «Против всех».
Георгий Бовт о нашей чересчур непостоянной избирательной системе
Все эти требования в основном выполнены. Но удовлетворенности нет. Можно говорить, что они выполнены «не так». Но, к сожалению, большинство оппозиционеров ограничивалось лишь лозунгами в самой краткой формулировке (вроде тех, что приведены выше) - чтобы проще было донести до народа. И теперь им трудно говорить: «Не так».
Нам легче. Во-первых, мы изначально свои требования сформулировали в виде конкретного законопроекта, и теперь легко можно проверить, «так» они воплощены или «не так».
Во-вторых, мы не ограничивались пятеркой требований, у нас был довольно широкий перечень предложений, в том числе кардинальное изменение порядка формирования избирательных комиссий и совсем иной порядок регистрации кандидатов. И теперь мы можем лишь подтвердить то, что говорили несколько лет назад: от нескольких точечных изменений толку мало; без комплексного изменения избирательного законодательства ничего принципиально не изменится.gazeta.ru