О пользе изучения матчасти
Немало шуму наделала недавняя поездка возглавляемой спикером представительной делегации Верховной Рады (в ее составе были главы депутатских фракций и групп, парламентских комитетов - около шестидесяти человек) в Брюссель. Там в рамках «Украинской недели» состоялась «Конференция высокого уровня Европейского парламента и Верховной Рады Украины о развитии способностей ради реформ».
Перед визитом В. Гройсман выражал надежду на то, что его результатом станет «преобразование Верховной Рады Украины в современный парламент европейского образца, избавленный от... пережитков советского прошлого».
Странно слышать в данном случае ритуальное для нынешних «керманичів» Украины заявление, учитывая, что если что и связывает современный парламент с законодательным органом Советской Украины, то лишь остающееся пока еще название - Верховная Рада. Правда, тогда он мог называться и в переводе на русский.
Целью поездки было отчитаться о ходе выполнения обязательств по Соглашению «Украина-ЕС», поучиться у европейцев опыту парламентской деятельности, в очередной раз заверить в «верности Украины европейскому выбору», «успокоить Европу», постараться убедить зарубежную общественность, что «не надо преувеличивать серьезность политического, в частности правительственного кризиса», в нашей стране. Не обошлось и без униженных просьб к ПАСЕ: «заявить, что мы, украинцы, одной крови с европейцами»...
Итогом многочисленных встреч и дискуссий стало «домашнее задание» Верховной Раде Украины - безоговорочно принятые к исполнению 52(!) рекомендации от Европарламента относительно реформирования ее деятельности. Есть среди них такие, которые уже высказывались, в том числе в известной Резолюции номер 1862 (2012) Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 26 января 2012 г. по Украине, но так и не были реализованы. Изложена взвешенная, основанная на опыте европейского парламентаризма позиция по вопросу о депутатской неприкосновенности, относительно которого в ВР многие годы, особенно перед парламентскими выборами, ведутся бесплодные популистские дискуссии, рассчитанные на завоевание голосов доверчивых избирателей.
Но особенно поражают пункты, поставленные в рекомендациях на первый план, а именно: дисциплина в зале, прохождение законов через все законодательные процедуры, публичная деятельность парламента. Это же надо было так опустить авторитет законодательного органа страны безобразным поведением депутатов, циничными нарушениями парламентской процедуры, неспособностью или нежеланием навести элементарный порядок в сессионном зале, что это вызывает озабоченность на уровне Межпарламентской Ассамблеи Совета Европы!
А ведь это только часть претензий к депутатскому корпусу, спикеру и его заместителям. Трудно не согласиться с констатацией, высказанной в одном из столичных изданий: «Сьогодні парламентаризм в Україні остаточно дискредитований: депутати брешуть, вивертаються, надувають щоки, виконуючи рішення, прийняті далеко за межами парламенту, справляючи враження жалюгідних маріонеток у руках олігархів і вищих бюрократів».
Вызывает удивление реакция некоторых депутатов-участников поездки и обозревателей на то, что руководитель пропрезидентской парламентской фракции по возвращению из Брюсселя рассказал о закрытых («очень откровенных») встречах с руководством Европарламента и Еврокомиссии, о выводах, сделанных миссией содействия украинскому парламенту, о которых доложил ее руководитель экс-президент главного законодательного органа Евросоюза Пэт Кокс.
Оказывается, европейских парламентариев многое в Украине беспокоит, что создает сложности при решении вопроса о безвизовом режиме и вообще для выстраивания отношений с нашей страной. Европейцы откровенно заявляют: «невозможно договариваться о стратегии со страной, где не преодолены коррупция и олигархия, где правительство утратило поддержку парламентского большинства». Они недоумевают по поводу «законодательного цунами» в украинском парламенте, неэффективной работы в профильных комитетах.
К слову, истерика в связи с оглашением этой озабоченности была развернута еще до того, как было обнародовано заявление президента Еврокомиссии Жана-Клода Юнкера о том, что «Евросоюзу необходима длинная пауза, прежде чем предоставлять членство в Сообществе новым партнерам... Украина, без сомнения, не сможет присоединиться к ЕС в ближайшие 20-25 лет. Это же касается и членства в НАТО».
Складывается впечатление, что от нашей общественности хотели скрыть истинное отношение лидеров европейских институций к положению в Украине и к ее европейским перспективам.
Как бы там ни было, «Украинская неделя» в Европарламенте должна послужить поводом для серьезных размышлений о том, как обстоит дело с соблюдением законности, прав и свобод человека в нашей стране, о той роли, которую играет Конституция, как реализуются ее положения о демократическом, правовом государстве, политическом и идеологическом плюрализме, основополагающем принципе верховенства права.
И первое, с чем приходится считаться, это то, что наша страна фактически не имеет легальной конституции. Основной Закон провозгласившей независимость Украины был принят только в июне 1996 г. Как, в какой обстановке он принимался, известно. Тем не менее украинская Конституция была признана одной из лучших в Европе.
В декабре 2004 г. в атмосфере острейшего политического противостояния в нее были внесены изменения, превратившие Украину из президентско-парламентской республики в парламентско-президентскую. Спустя почти шесть лет(!) Конституционный Суд под давлением режима Януковича признал закон о внесении изменений в Конституцию неконституционным - «из-за нарушения процедуры», что вызвало недоумение прежде всего в среде признанных специалистов в области конституционного права. А после февральского (2014 г.) государственного переворота, т. е. спустя еще почти четыре года Верховная Рада, нарушая требования раздела XIII Основного Закона, приняла решения, которыми фактически восстановила действие Конституции Украины в редакции 1996 г.
Раздрай в верхах
Возникли непростые правовые вопросы: легитимны ли законы, принятые на основе незаконно измененной Конституции? Как выйти из сложившейся ситуации?
Перипетии с Конституцией отражают острую борьбу во властных украинских верхах, прежде всего между президентами (всем им «не хватало полномочий») и главами правительств. Все президенты пытались изменить - в своих интересах - Основной Закон, создавали с этой целью различные органы («конституционная рада», «конституционная ассамблея», «конституционная комиссия»), в апреле 2000 г. проводился даже референдум. Но дальше разговоров дело не шло. Изменения, которых действительно требовала обстановка в стране, в Конституцию не вносились.
После государственного переворота 2014 г. были подготовлены и без широкого обсуждения в обществе внесены президентом на рассмотрение ВР законопроекты о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации власти (фактически об укреплении ее президентской вертикали - через систему назначаемых главой государства, ему подконтрольных и подотчетных префектов с чрезвычайно широкими полномочиями, включая функцию общего надзора, которую прежде осуществляли органы прокуратуры) и о реформировании судебной системы. Как будет проходить окончательное принятие парламентом этих законов, особенно о децентрализации, сегодня сказать трудно.
В то же время активизировались попытки инициировать подготовку новой Конституции. Сообщается, в частности, о проекте нового Основного Закона, подготовленном Оппозиционным блоком. Проектом предусматривается радикальное изменение политической системы Украины - превращение ее в парламентскую республику, парламента - в двухпалатный, изменение его наименования, существенное уменьшение депутатского корпуса, даже перенос столицы Украины из Киева в Чигирин.
Шумную кампанию развернули и лидер «Батькивщины» Юлия Тимошенко и руководитель общественной организации «Антикорупційний рух» Валентин Наливайченко. В широко разрекламированном «Спільному Заклику до нації» они огласили свою «Стратегію порятунку України», суть которой сводится к необходимости разработки обществом новой Конституции. Она должна быть принята на всеукраинском референдуме одновременно с проведением парламентских выборов. С этой целью предлагается создать «Громадську Національну Асамблею».
На двух с половиной газетных полосах в истеричном, популистском тоне говорится о том, что «только принятие новой Конституции разрушит теневой кланово-политический сговор, являющийся сущностью управления нашим государством, и положит конец коррупции на самом высоком политическом уровне».
В обращении ни слова о том, что именно не устраивает инициаторов в действующей Конституции, даже намека на то, какую систему организации государственной власти они предлагают. Похоже, вопрос о новой Конституции указанные политики пытаются использовать как новую фишку для оболванивания избирателей, чтобы дорваться до власти. Эксплуатация острого вопроса о непомерных тарифах на жилищно-коммунальные услуги, электроэнергию, бытовой газ не срабатывает - результатов нет.
Потребность в совершенствовании Основного Закона страны действительно имеется. Дуализм исполнительной власти, вносящий дезорганизацию в деятельность государственного механизма, на что неоднократно обращали внимание европейские структуры, необходимость учета особенностей различных регионов страны, наделения их, органов местного самоуправления, реальными полномочиями и финансовыми возможностями, дискуссионный вопрос о федерализации, декларативный характер многих положений о правах и свободах граждан - это основные проблемы конституционного процесса, требующие решения.
Основной удар по Основному Закону
Но будем откровенны: не в недостатках существующей Конституции главная причина глубокого, всеохватывающего кризиса, в котором вот уже четверть века находится Украина. Причина в том, что в стране не действуют законы, зачастую грубо, бесцеремонно нарушаются положения Конституции. Нарушаются прежде всего властью, выражающей интересы криминально-олигархических кланов.
Широкомасштабное наступление на декларированные в Основном Законе социальные права граждан, повышение до европейского уровня - во исполнение требований Международного валютного фонда - тарифов на жилищно-коммунальные, транспортные и другие услуги, платы за энергоносители, цен на продовольствие и товары первой необходимости при сохранении зарплат и пенсий на порядок ниже, чем в Европе, фактическое уничтожение системы бесплатного медицинского обслуживания и образования привели к тому, что уже более половины населения Украины оказались за чертой выживания. И это наступление продолжается.
Конституция (ст. 49) запрещает сокращать существующую сеть государственных и коммунальных учреждений здравоохранения. Тем не менее за последние годы с ведома правительства были закрыты сотни поликлиник, фельдшерско-акушерских пунктов (ФАПов), и никто за это не несет ответственности. Сейчас продвигаются законопроекты, направленные на то, чтобы и юридически отказаться от конституционного права на бесплатное медицинское обслуживание.
Нарушение требования части третьей ст. 22 Основного Закона о том, что при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод, стало системой (особенно при принятии законов о государственном бюджете). Беспрецедентным для мировой практики явилось украинское «новшество» - обложение налогом пенсий граждан.
На вопиющие нарушения Конституции не реагирует президент - гарант соблюдения Основного Закона, прав и свобод граждан. Игнорируются решения Конституционного Суда по таким вопросам. Не слышно голоса уполномоченного ВР по правам человека.
Пожалуй, самое обидное здесь то, что пример «вольного» обращения с Конституцией зачастую показывает парламент. Деградация украинского законодательного органа, особенно после февраля 2014 г., приобрела характер государственной угрозы.
Возобновилась практика «кнопкодавства». Стало системой принятие «с голоса» законов, не рассматривавшихся предварительно в профильных парламентских комитетах, проектов которых законодатели в глаза не видели. Качество многих правовых актов ниже всякой критики. Процент законов о внесении изменений в ранее принятые законодательные акты зашкаливает.
Многие правовые акты, даже если их лоббистский характер очевиден, в угоду олигархическим кланам или правительству грубо навязываются, «продавливаются» - многократно (иногда до десяти и даже двадцати раз) ставятся на голосование, пока не будут приняты. Это - вопиющее нарушение закона о Регламенте ВР. Им допускается, но только однократное возвращение к голосованию - с согласия большинства депутатского корпуса - законопроекта, не поддержанного при первом голосовании.
Широко используется практика т. н. рейтингового голосования, призванного показать, хватает ли голосов для принятия того или иного закона. Если голосов не хватает, голосование по существу откладывается - до «удобного случая», когда спикер увидит, что закон можно «продвинуть». Это вовсе не безобидное дело. Согласно регламенту, если законопроект не набирает нужного количества голосов для его принятия, он снимается с повестки дня и может быть внесен только на следующей сессии. Рейтинговое же голосование позволяет руководству парламента и его кукловодам манипулировать голосами народных депутатов.
Утрата остатков профессионализма
Во время визита в Европарламент всерьез обсуждался вопрос об изменении в Верховной Раде системы голосования законов - считать их принятыми, если за внесенный законопроект проголосовало большинство присутствующих на заседании народных депутатов. Такая практика есть в парламентах некоторых государств. Но ведь в нашей Конституции (ст. 91) четко сказано, что Верховная Рада принимает законы, постановления и иные акты большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных Конституцией.
Чем подобные предложения объясняются - незнанием законов? Тогда, как принято говорить в армейской среде, надо «изучать материальную часть», т. е. действующее законодательство. Это особенно важно для тех, кто организует законодательный процесс. К сожалению, наша общая беда - утрата профессионализма - затронула и парламентскую деятельность.
Невежественный руководитель особенно опасен, если он к тому же страдает самоуверенностью, не считается с мнением специалистов. А это в украинском парламенте стало обычным делом.
В аппарате ВР есть два правовых управления. Как политик с немалым опытом парламентской деятельности могу засвидетельствовать, что в них трудятся юристы-профессионалы высокой квалификации. Скажем, такого аса в сфере конституционного законодательства, как Михаил Алексеевич Теплюк, поискать. Упомянутые управления - научно-экспертное и юридическое - не только оказывают огромную помощь парламентским комитетам, народным депутатам в подготовке добротных, качественных законопроектов, но и осуществляют, я бы сказал, внутренний - двойной! - контроль за качеством законотворческого процесса, прежде всего за соответствием принимаемых законодательных актов требованиям Основного Закона.
К сожалению, многочисленные факты свидетельствуют о том, что зачастую их заключения, содержащие аргументированные замечания на вносимые на рассмотрение ВР законопроекты, демонстративно игнорируются, и в результате принимаются законы, грубо нарушающие Конституцию, права и свободы граждан.
Это особенно проявилось при принятии пресловутых законов о т. н. «люстрации» и «декоммунизации». В выводах Главного научно-экспертного управления обоснованно отмечалось, что принятие внесенных на рассмотрение Верховной Рады законопроектов будет означать нарушение многих конституционных положений, касающихся элементарных прав и свобод граждан, презумпции невиновности, принципа индивидуальной ответственности за совершенное преступление и ряда других.
Тем не менее в атмосфере разнузданной антикоммунистической истерии указанные законы были приняты. «Несовершенство» закона о люстрации, на что обращали внимание и европейские институции, признавал и президент Порошенко, однако закон подписал, не сделав каких-либо замечаний. Нарушающий конституционные права сотен тысяч граждан закон продолжает действовать. Эффективным оружием в борьбе с коррупцией он не стал, а для расправы с оппозицией, с неугодными режиму деятелями вполне пригодился.
Законы о «декоммунизации» приняты явно с целью вытеснения с политической арены Украины оппозиции, прежде всего Компартии. Длившееся более двух лет расследование, проводившееся органами прокуратуры, СБУ, внутренних дел, не нашло оснований для обвинения партии в нарушении Конституции и ее запрещения, чего публично в категорической форме требовали высшие должностные лица Украины - и. о. президента Турчинов и его преемник.
Позорное судилище над КПУ, несмотря на все усилия бездарного руководителя украинского Минюста, фактически провалилось. Тогда был изобретен «безотбойный» предлог - объявить использование партией наименования «Коммунистическая» и ее символики - серпа и молота, красной звезды - преступлением, «пропагандой тоталитарного коммунистического режима» и на этом основании «прекратить деятельность партии».
Воинствующих невежественных антикоммунистов не остановило то, что украинская Конституция допускает возможность не прекращения, а запрещения деятельности политической партии, но только при наличии оснований, исчерпывающе перечисленных в Конституции (ст. 37). Этот перечень не может быть дополнен обычным законом без внесения изменений в Конституцию Украины. На это обстоятельство, а также на ряд других, обосновывавших антиконституционный характер законопроекта, с большой убедительностью указывало Главное научно-экспертное управление, заключение которого также было проигнорировано. В принятый закон пришлось буквально на второй день вносить изменения (чтобы погасить возмущение ветеранов).
Но изменения были косметическими. Послушный режиму окружной админсуд принял-таки позорное решение о «прекращении деятельности Компартии Украины».
Народ сбит с толку, и это их спасает
О том, что принятый в Украине закон о «декоммунизации» «не соответствует европейской демократической практике», отметила в «предварительном заключении» Венецианская комиссия, «приняв к сведению», что «украинские власти обязались внести в указанный закон необходимые изменения». О том, что предложения о каких-то изменениях в пресловутый закон готовятся, ничего не известно. Да если бы они и были внесены, поддержит ли их нынешний парламент, - большой вопрос. Власть все будет делать, лишь бы не допустить Компартию к участию в парламентских выборах. Можно себе представить, в каком положении оказались судьи апелляционного админсуда, рассматривая апелляцию КПУ на решение окружного суда, основанное на явно антиконституционном законе и фактически негативно оцененное Венецианской комиссией!
Не думаю, что это добавляет европейцам уверенности в решимости высших украинских государственных деятелей в укреплении законности, соблюдении в стране твердого конституционного порядка. Добавим к этому безнаказанную деятельность многочисленных вооруженных формирований, которые фактически не подчиняются официальной власти, к тому же в условиях, когда на руках у населения находится, по данным правоохранительных органов, не менее четырех тысяч нелегальных стволов.
Нельзя не сказать и о небывалом разгуле демагогии и популизма, которые отличают деятельность высших должностных лиц и многих парламентариев, об эксплуатации ими в беспринципной борьбе за власть социальной проблематики, других острых вопросов жизни нашего общества и государства. И в этом отношении украинский парламент, трибуну которого используют отъявленные демагоги, зачастую играет деструктивную роль. Все это происходит в условиях, когда в обществе углубляется раскол, назревает недовольство деятельностью высших руководителей страны, всех ветвей власти, политических партий, а правительство открыто выражает удовлетворение тем, что ему «удалось избежать социальных бунтов» (их оно явно боится).
Власть пока спасает то, что народ сбит с толку, дезориентирован, верит то одному, то другому демагогу, который кроет на чем свет стоит власть, а только получит мзду - тут же голосует за принятие законопроекта, который только что называл антинародным, грабительским. Несамостоятельность, флюгерство многих «народных избранников» с поразительной очевидностью были продемонстрированы, когда ВР признала работу яценюковского Кабмина неудовлетворительной, а голосов для принятия решения об отставке правительства «не хватило» - часть депутатов из пропрезидентского большинства и из т. н. «оппозиции» «слиняли» - явно по команде, последовавшей даже не из высоких кабинетов на Банковой.
Как показывают все опросы общественного мнения, подавляющее большинство граждан Украины не видят сегодня среди политических деятелей таких, которым они доверили бы управление страной и которые могли бы вывести страну из глубокого кризиса.
Но терпение народа, доведенного до отчаяния, не безгранично. Еще Сенека-младший - римский философ и государственный деятель IV в. до н. э. - говорил: «Недолговечна та власть, которая управляет во вред народу». В борьбе за выживание нации, за спасение своей страны вырастут и достойные лидеры, за которыми пойдут массы нашего обездоленного народа.
Автор: Георгий КРЮЧКОВ, Народный депутат Украины III и IV coзывов, сопредседатель Всеукраинского общественного объединения «Левая оппозиция»