«Разбор полетов» г-жи Хейли
13 июня Генеральная Ассамблея ООН подавляющим большинством голосов (128 «за», 8 «против» при 45 воздержавшихся) проголосовала за резолюцию A/ES-10/L.23 «Защита палестинского гражданского населения», которая выразила сожаление “в связи со всеми случаями чрезмерного, несоразмерного и неизбирательного применения силы израильскими силами против палестинских гражданских лиц на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, и особенно в секторе Газа, включая стрельбу боевыми патронами по мирным демонстрантам, в том числе детям, а также медицинским работникам и журналистам, и выражает глубокую обеспокоенность в связи с гибелью ни в чем не повинных людей”.
Резолюция была принята в ходе 38-го заседания возобновленной Десятой чрезвычайной специальной сессии ООН по пункту 5 повестки дня «Незаконные действия Израиля в оккупированном Восточном Иерусалиме и на остальной части оккупированной палестинской территории».
События, происходившие в зале заседаний Генеральной Ассамблеи на вечернем заседании 13 июня весьма драматичны сами по себе. Нас интересует главным образом процедурная подоплёка драмы, происходившей на наших глазах, которая дает основания для некоторых выводов.
Напомним некоторые факты.
После вето США 1 июня в Совете Безопасности ООН на резолюцию аналогичного содержания, внесенную Кувейтом, группа арабских государств перенесла свои усилия в Генеральную Ассамблею. Алжир, Турция и Государство Палестина внесли проект резолюции A/ES-10/L.23 в рамках Десятой чрезвычайной специальной сессии ООН.
США внесли поправку в письменном виде (A/ES-10/L.24) к проекту Алжира, Турции и Государства Палестина, которая предлагала добавить новый пункт 1 постановляющей части следующего содержания и соответствующим образом изменить нумерацию последующих пунктов:
«1. осуждает ХАМАС за неоднократные ракетные обстрелы территории Израиля и за подстрекательство к насилию в районах близ ограждения на границе сектора, что создает угрозу для гражданского населения, требует, чтобы ХАМАС прекратила все акты насилия и провокации, осуждает далее отвлечение ресурсов в Газе для строительства объектов военной инфраструктуры, включая тоннели для проникновения на территорию Израиля и установки для пуска ракет в направлении районов проживания гражданского населения, в то время как такие ресурсы могли бы использоваться для удовлетворения насущных потребностей гражданского населения, и выражает серьезную обеспокоенность в связи с разрушением субъектами в Газе контроль-но-пропускного пункта Керем-Шалом, вследствие чего серьезно затруднилась доставка продовольствия и топлива населению Газы;»
Внесение поправок, в том числе в письменной форме, к различным проектам резолюций Генеральной Ассамблеи ООН является достаточно распространённой практикой в Организации. Это дает делегациям, вносящим поправки, даже с учетом того, что они заведомо не будут приняты, дополнительные возможности для разъяснения своей позиции, помимо стандартных заявлений в ходе обсуждения и голосования проектов резолюций. В этом плане действия американской делегации вполне укладываются в русло упомянутой тактической линии.
Однако то, что произошло в зале заседаний Генассамблеи ООН, и, в частности, поведение руководителя делегации США г-жи Никки Хейли, вряд ли укладывается в такую тактическую линию.
Напомним читателям ход событий. По установленной процедуре, голосование по предложенным поправкам к проектам революций, предшествует голосованию по самой резолюции.
Представляя поправку США, г-жа Хейли заявила, что подобные демонстрации происходят в Никарагуа, Иране, в Йемене разворачивается гуманитарный кризис, а в Мьянме почти миллион гражданских лиц, вынуждены покинуть свои дома из-за насилия, однако ООН не объявляет чрезвычайные сессии по этим поводам и вместо этого посвящает свое ценное время обсуждению ситуации в Газе. Далее последовали аргументы в защиту Израиля и осуждение действий Хамас. По словам г-жи Хейли, голосование покажет какие именно государства серьезно относятся к делу мира, а какие действуют на основании своей политической повестки дня.
После выступлений постоянного наблюдателя от Государства Палестина, а также представителей Турции, Израиля, Бангладеш (от имени Организации Исламского Сотрудничества), Венесуэлы (от имени Движения Неприсоединения), Европейского Союза, Боливии, Южной Африки, постоянного наблюдателя от Святого Престола, представитель Алжира предложил не предпринимать никаких действий в отношении поправки США. Представители Кубы и Бангладеш поддержали предложение Алжира.
Представитель США призвал страны-члены проголосовать против предложения Алжира, охарактеризовав это предложение как попытку отрицания возможности голосовать по поправке американской делегации. Представитель Канады выразил разочарование по поводу предложения не предпринимать никаких действий в отношении поправки США.
После выступлений последовало голосование по предложению Алжира не предпринимать никаких действий в отношении поправки США. Предложение Алжира было отвергнуто 78 голосами «против», 59 голосами «за» при 26 воздержавшихся. За этим действием последовало собственно голосование по поправке США (L.24). В пользу американской поправки проголосовали 62 делегации, против - 58 при 42 воздержавшихся. Казалось бы - вот она, победа делегации США.
И тут наступило отрезвление: Председатель Генассамблеи г-н Мирослав Лайчак (Словакия) объявил, что Генассамблея не приняла поправку, потому что она не набрала требуемой две трети голосов членов Генассамблеи.
И тут делегация США во главе с г-жой Хейли совершила грубейший стратегический просчет. Г-жа Хейли, выступая по порядку ведения собрания сослалась на правило 71 правил процедуры Генеральной Ассамблеи.
Правило 71 (113) гласит:
«Во время обсуждения любого вопроса каждый представитель может взять слово по порядку ведения заседания, и поднятый им вопрос немедленно решается Председателем в соответствии c правилами процедуры. Представитель должен опротестовать постановление Председателя. Протест может быть немедленно поставлен на голосование, и постановление Председателя остается в силе, если оно не будет отклонено большинством присутствующих и участвующих в голосовании членов Организации. Представитель, выступающий по порядку ведения заседания, не может говорить по существу обсуждаемого вопроса.»
Г-жа Хейли, в связи с правилом 71 процедуры потребовала принятия поправки.
Председателю Генассамблеи пришлось заняться вплотную ликбезом американского представителя. Г-н Лайчак обратил внимание на правило процедуры 84, согласно которому «...Решения Генеральной Ассамблеи по поправкам к предложениям, касающимся важных вопросов, и по отдельным частям таких предложений, когда по ним проводится раздельное голосование, принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов Организации.»
В связи с этим процедурным правилом Председатель Генассамблеи принял соответствующее решение. Поскольку делегация США опротестовала решение Председателя, он поставил протест США на голосование согласно правилу 71. Т.е. «…протест может быть немедленно поставлен на голосование, и постановление Председателя остается в силе, если оно не будет отклонено большинством присутствующих и участвующих в голосовании членов Организации».
Г-жа Хейли поблагодарила Председателя за возможность проголосовать по протесту ее делегации и призвала все делегации проголосовать за протест.
Генассамблея отклонила протест США 73 голосами «против» 66 «за» при 26 воздержавшихся.
Наконец, Генассамблея проголосовала за основной проект резолюции L.23 одобрив его 120 голосами, «против» проголосовали 8 делегаций (Австралия, Израиль, Маршалловы острова, Микронезия, Науру, Соединенные Штаты, Соломоновы острова, Того). 45 делегаций воздержались.
Делегации Швейцарии, Норвегии, Австралии, Чехии, Ирана, Новой Зеландии, Мексики, Соединенного Королевства, Аргентины, Гватемалы, Канады, Исландии и Сингапура сделали заявления по мотивам голосования.
А теперь, собственно, краткий «разбор полетов».
Во-первых, доскональное знание правило процедуры различных органов ООН, дает возможность делегациям, и большим, и малым, эффективно пропагандировать и отстаивать свою точку зрения на международных форумах. Ввиду своего процедурного нигилизма в отношении ООН и преобладания силовых методов работы с делегациями, США оказались неспособными понять значение процедурных методов работы в Организации. Сославшись на неприменимое правило процедуры, делегация США, по существу, оказалась в проигрыше. Достаточно указать на то, что указанные события происходили в контексте чрезвычайной специальной сессии ООН, что уже сигнализировало о значении квалифицированного (две трети) большинства при принятии процедурных решений, носящих важный характер. Причем приоритет определения «важности» вопроса принадлежит именно Председателю Генассамблеи. Если бы делегация США ограничилась только голосованием по предлагаемой ими поправке и не предпринимала дальнейших шагов, то им удалось бы избежать немалых репутационных потерь в ходе вчерашнего заседания.
И здесь мы подходим ко второму вопросу.
Делегация США нарушила основополагающее неписанное правило ООН. Прошу прощения за недипломатическую лексику, но его можно охарактеризовать политически неправильными словами: «Выступать против председателя, это все равно что с**ть против ветра». Видимо, вдохновившись успехом при голосовании по своей поправке и добившись простого большинства, г-жа Хейли не заметила, что ее победа оказалась пирровой. Настояв на дальнейшем голосовании по своему протесту, США не учли эффект «сплочения вокруг флага», который присутствуют при всех аналогичных случаях на форумах ООН. Голосование по протесту имеет смысл только в том случае, когда председательствующий грубо нарушает правила процедуры. В противоположном случае, даже делегации, которым председательствующий не по нутру, будут голосовать за его решения, потому что речь идет не о личности председательствующего или его страны, а об институте власти и авторитете ООН, поскольку в роли председательствующего может оказаться любая делегация.
Наконец, основываясь на многолетнем опыте работы в Секретариате ООН могу с уверенностью констатировать резкое снижение уровня профессионализма американских дипломатов в международных организациях. Я наблюдал за этим процессом в разного рода органах ООН в области разоружения и международной безопасности, когда было намного легче работать с представителями агентства по контролю над разоружением, чем представителями госдепа. Впоследствии, когда агентство было интегрировано в госдепартамент, весьма часто звучали жалобы на засилье политических назначенцев, в ущерб кадровым специалистам. В середине 2000-х многие «зубры» агентства предпочли уйти на пенсии, чем служить недалёким проводникам «линии партии». Осмелюсь предположить, что аналогичный процесс затронул и кадры постпредства США при ООН, в особенности после назначения «сельской дивчины» без какого-либо международного опыта на пост постпреда.
В связи с только что опубликованным материалом не могу не оставить без внимания бесхребетно-гибкую позицию украинской дипломатии. В качестве иллюстрации приведу два скриншота голосования в декабре 2017 по Иерусалиму и нынешней резолюции по сектору Газа. Желающие могут убедиться в том, как украинская дипломатия откликается на "зов природы" (call of nature), которым отличались делегации третьего мира, не желающие огорчать своих кураторов. Отсутствие в зале заседаний оправдывалось потребностями физиологического порядка. В последнем по времени голосовании Украина оказалась в теплой компании аутсайдеров третьего мира. Поиски дна продолжаются.
Голосование 21 декабря 2017 г.
Голосование 13 июня 2018 г.