Дерегуляцию осилит лишь сильная власть
Бывший заместитель министра инфраструктуры, идеолог и организатор дерегуляции в морской отрасли в 2015-2016 годов Юрий Васьков о том, что сегодня происходит с дерегуляцией в морской отрасли. Когда сегодня, весной 2019 года, откроешь «Дорожную карту» реформ на водном транспорте на сайте Министерства инфраструктуры Украины, то прочтешь там предложения всего по двум позициям. Первая - совершенствование системы дипломирования моряков. Вторая - дерегуляция условий ведения бизнеса, включая сокращение числа документов при оформлении судов в украинских портах.
О том, как, мягко сказать, неразумно сегодня совершенствуется система дипломирования моряков, наслышаны многие - СМИ и соцсети полны публикаций о коррупционных скандалах в этой сфере, о блокировании возможностей морякам вовремя получить свои документы и так далее.
Но в данной публикации редакция хотела разобраться, что происходит с дерегуляцией, за успешное проведение которой еще по итогам 2015 года призером Национального морского рейтинга в номинации «Человек года» стал тогдашний министр инфраструктуры Андрей Пивоварский. Об этом мы попросили рассказать Юрия Васькова, бывшего заместителя министра инфраструктуры, идеолога и организатора дерегуляции в морской отрасли в 2015-2016 годах.
- Когда мы пробивали пакет документов по дерегуляции, у нас на вооружении была фраза о том, что ни по количеству контролирующих органов, ни по их качеству мы не соответствуем мировым стандартам, в частности европейским. У нас гораздо больше проверяющих служб принимает участие в оформлении каждого судна, каждого контейнера, каждой тонны груза. И качество работы этих служб очень далеко от уровня, на котором работают много десятилетий европейские порты.
Летом 2015 года были приняты решения Кабмина, а следом и приказы министерств, позволившие сократить количество контролирующих служб и значительно улучшить качество работы оставшихся. Эти усилия были оценены морской общественностью, что отразилось и в награде Андрею Пивоварскому.
Но прошло четыре года. По количеству проверяющих служб в морской отрасли и качеству их работы мы вновь откатились назад, причем даже не на уровень 2014 года, а куда раньше во времени. И на сегодня практически все достижения в части дерегуляции сведены к нулю.
- Чтобы не оставаться на уровне общих слов, предъявите, так сказать, факты.
- Пожалуйста. Нам в 2015 году удалось внедрить оформление судов в режиме так называемой свободной практики. Она предполагает, что судно сразу после постановки к причалу начинает грузовые операции, а не ждет, когда на борт поднимется и поработает комиссия из представителей семи контролирующих служб. А на борт в обязательном порядке подниматься могли лишь пограничники, и они не влияли на время начала грузовых операций. Представители других контролирующих органов могли подняться на суда исключительно в тех случаях, когда в этом возникала потребность по результатам анализа рисков, перечень которых также был четко определен. За этим ежедневно следили руководители филиалов и центрального аппарата АМПУ. Министерство эту ситуацию контролировало, по каждому порту периодически проводились совещания, в том числе на местах. Смотрели, как убывает частота посещения контролирующими органами судов. Мы вышли на показатель, очень хороший для того времени - 80% судов у нас сразу начинали грузовые операции после швартовки. И на большинство из них никто, кроме пограничников, не приезжал вообще, потому что никакой реальной потребности в этом не было. То есть дерегуляция заработала.
Деление полномочий уже негативно повлияло на систему дипломирования моряков
Она работала длительный промежуток времени, но примерно с 2017 года АМПУ, а следом и министерство, перестали контролировать этот процесс, и затем все вернулось «на круги своя». Да еще в худшем варианте, когда вместо сложной, но предсказуемой бюрократической системы, существовавшей до 2015 года, налицо хаотические наскоки, наезды, когда моряки, портовики просто не понимают, что им нужно делать. Вершиной этой неопределенности, хаоса стала последняя ситуация с так называемым «двоевластием» капитанов морских портов. А для дела, для бизнеса нет ничего хуже, чем непредсказуемость.
- А что произошло с сокращениями контролирующих служб?
- Сегодня у нас в стране наблюдается уникальная ситуация, которую я бы назвал временем дублеров. Недавно был принят закон о едином таможенном окне, который пробивали очень долго. Отраслевики надеялись, что процедуры оформления упростятся - ура, заживем по-новому. В этом законе прописана норма, что экологический контроль судов передается Администрации морских портов Украины, которая должна с экологической инспекцией разработать документ о порядке контроля. Закон вступил в силу, но подзаконного документа до сих пор нет. В результате вместо одного органа данного вида контроля мы имеем два: АМПУ и экоинспекцию.
Этим же законом радиологический контроль передается от экологической инспекции к погранслужбе. Но для того, чтобы его правильно осуществлять, они также должны были разработать порядок. Такого документа нет. В итоге сегодня радиологию контролируют вместо одного органа два: погранслужба и экоинспекция.
У нас реформировали СЭС. В итоге вместо одного органа в морской отрасли санэпидемконтроль уже осуществляют три (!) органа: СЭС, Госпотребслужба и областные лабораторные центры. Ну и «вишенка» на этом бюрократическом «торте» - по два капитана порта в каждом морском порту, от чего у иностранных моряков глаза на лоб лезут.
В результате критически усложнилась жизнь для отраслевого бизнеса. Мининфраструктуры и особенно АМПУ, как предприятие, которое отвечает за функционирование морских портов, в ответ на жалобы представителей бизнеса говорят: мы не правоохранительные органы, пишите заявления, подавайте в суд и т. д. Пивоварский тоже не был правоохранителем, но у него была позиция, он пришел к премьер-министру и сказал, что есть узкие места, из-за которых страдает транспортная отрасль, бюджет, возможность привлечения инвестиции и так далее. Ситуация критическая, нужно принимать меры. Премьера аргументы убедили. С этого и началась дерегуляция в то время.
- Стоит отметить, что буквально на днях, вроде бы, Кабмин поставил точку в вопросе о контроле изолированного балласта на судах. Сообщали, что этот контроль просто отменен.
- Во-первых, на данный момент никто еще не видел текст решения КМУ и не ясно, как это будет работать. Во-вторых, я напомню, что обязательный контроль изолированного балласта был отменен в Украине еще в 2015 году. Тогда же экологам запретили самостоятельно подниматься на борт судна, чтобы брать пробы. Но экологи, цепляясь за противоречия в нормативных документах и пользуясь разбалансированной системой власти, пытались всеми силами сохранить за собой эту форму контроля, проявляя просто поразительную настойчивость и изобретательность. Даже интересно, неужели они тут сдадутся?
- Вернемся к дерегуляции. Вы успели провести только первый ее этап. А что предполагалось сделать на втором?
- В отношении оформления прихода судов мы добились того, чтобы на борт в обязательном порядке не поднимался никто, кроме пограничников. Они по закону обязаны сверять личность членов экипажа с паспортами. Но они не мешали проведению погрузочных работ. На последующем этапе мы разработали и согласовали с пограничниками законопроект, исключающий это требование. Если моряк не сходит на берег, то не надо сверять его личность с паспортом. Это можно сделать, когда он выходит из порта в город. Четыре года прошло, что с этим законопроектом, не знаю, но он точно не принят.
Мы поддержали тогда предложения погранслужбы, чтобы в порту оставались только два контролирующих органа - они и таможенники. И было даже поручение президента и премьер-министра отработать данное предложение и довести до имплементации.
В отношении оформления контейнерных грузов планировалось осуществление полного предварительного таможенного оформления до вывоза контейнера из порта. Чтобы машина не находилась по три-четыре часа на территории порта, а заезжала в порт на 15 минут исключительно затем, чтобы забрать контейнер.
Планировалось перевести в электронную форму различные документы, например документ, подтверждающий оформление судна всеми службами и являющийся основанием для выхода из порта, ввести электронные лоцманские квитанции и так далее. И по завершении второго этапа порядки в наших морских портах соответствовали бы лучшим мировым стандартам. Увы, это не случилось.
- В ходе подведения итогов «Национального морского рейтинга Украины 2018» лучшим достижением прошлого года большинство экспертов назвали создание Морской администрации Украины. Но при этом одной из главных неудач года назвали… начало работы этой администрации. Почему?
- Это два разных события или процесса. Сам факт создания центрального органа исполнительной власти для водного транспорта - безусловно плюс. По моему мнению, именно такому органу власти нужно было бы со временем переподчинить все государственные предприятия и организации водной отрасли, выведя их из-под Министерства инфраструктуры. Но это реально можно сделать, когда появится сильная вертикаль власти с четким пониманием смысла проводимых изменений и политической волей их завершить.
Сегодня таких условий нет. Тут могла бы быть другая переходная модель существования морской администрации, чтобы она спокойно готовилась, добивалась нормального финансирования, которое может дать возвращение из бюджета административного сбора, прописывала нормативную базу, наводила порядок в имплементации международных конвенций и так далее. Модель, так сказать, на вырост, до лучших времен.
Но Морская администрация, АМПУ и Мининфраструктуры на старте стали несогласованно делить полномочия. В результате - острый конфликт, выходящий на международный уровень, с двумя капитанами портов в каждом морском порту, неразбериха, которая дискредитирует Морскую администрацию, да и Украину в целом.
Деление полномочий уже негативно повлияло на систему дипломирования моряков, и слышим скандалы, жалобы моряков на бюрократизм, значительное удорожание, непрозрачность и т. д. Разве так можно? Ведь наши моряки, не тратя никаких украинских ресурсов, ежегодно привозят в страну более $2 млрд. Эта сумма равна примерно половине того, что страна получает от экспорта своих зерновых и сопоставима с доходом от транзита газа. А морякам не только не помогают в своей стране, а пытаются ставить палки в колеса. Верная государственная позиция была бы в том, чтобы всемерно помогать морякам, выводя их в лидеры на мировом рынке труда, как это делают сегодня в Филиппинах, Вьетнаме, Китае и ряде других стран.
- Вы принимали самое активное участие в создании АМПУ. Предполагалось, что администрация будет освобождаться от несвойственных функций, сокращаясь структурно и численно. Но мы видим ее расширение по разным параметрам.
- К сожалению, сегодня отрасль и АМПУ развиваются не по тому пути, который был определен в Законе о морских портах. Когда шел непростой раздел ранее единых госпредприятий-морских портов на филиалы АМПУ и госпредприятия-стивидорные компании, удалось четко все спланировать и не допустить двоевластия в портах. Разделение произошло понятным образом и в целом не усложнило работу бизнес-структур.
На февраль 2014 года в центральном аппарате АМПУ у нас было около 110 человек. Тогда аппарат отвечал еще и за работу крымских портов. И этот персонал не только справлялся с текущей работой, но и готовил колоссальное количество нормативных документов, требующихся для проводимой портовой реформы.
Когда мой преемник на посту главы АМПУ уходил с поста где-то в начале 2017 года, центральный аппарат насчитывал уже около 190 человек. На сегодняшний же день, насколько мне известно, численность сотрудников центрального аппарата выросла до 300. И это при гораздо меньшем количестве филиалов, при меньшем количестве грузооборота, меньшем количестве капитальных инвестиций. Это же кто-то допускает? Кто-то подписывает?
Создали в АМПУ новый филиал дноуглубительного флота, нагрузили его задачей заниматься дноуглублением Днепра. По классике, это должен делать бюджет. Нельзя забирать деньги из портовых сборов морских портов. Хорошо, если срочно нужно подставить плечо, окажите разовую финансовую помощь «Укрводпути», чтобы они необходимую работу сделали, но не берите на себя эту ношу навсегда.
Кстати, АМПУ в силу своей неповоротливой громоздкой структуры будет намного дольше проводить тендеры и дноуглубление реки, чем предприятие, которое занимается только этим. То есть это идет не децентрализация, а централизация в чистом виде.
И не только АМПУ не избавляется от хозяйственных функций. Не реализуется и другая часть портовой реформы - передача в какой-либо форме госпредприятий или части их активов частному бизнесу. При этом сектор государственных стивидорных компаний стремительно теряет свои позиции на рынке грузоперевалки. Мы просто идем к самому неэффективному способу приватизации, когда государственные стивидоры дойдут до такой точки, что им нечем будет выплачивать заработную плату, не говоря уже о ремонте инфраструктуры. Надо будет им срочно вернуть портовые сборы, чтобы начать платить людям зарплату. Потом они потратят эти портовые сборы, потом целиком все распродадут, причем за бесценок.
- Общее ощущение, что источники болезней нашей отрасли «произрастают» сверху.
- К сожалению, сегодня у нас в стране система власти разбалансирована, зачастую ее просто не видно. Вместо общей политики - борьба различных групп, политических сил. Жертвой этой борьбы становятся и руководители разных госструктур, госпредприятий в морской отрасли. Сегодняшняя политическая модель позволяет сильным мира сего назначать своих людей, необязательно профессионалов и часто в статусе исполняющих обязанности, которым говорят: туда смотри, сюда не смотри и так далее. И не у многих хватает духа пытаться отстаивать интересы коллектива или отрасли.
Эти процессы мы все ощущаем, как рост непрофессионализма и отсутствие системы управления как таковой. Власть не ставит задачи и не контролирует их выполнения. Никто же не следит за показателями предприятий, никто не наказывает за негативные производственные и экономические показатели. Вы когда последний раз были на Коллегии Мининфраструктуры? Давно, потому что она не проводится.
Безвластие ли порождает непрофессионализм или непрофессионализм безвластие? Это какой-то замкнутый круг. Его нужно разрывать с теми людьми, которые готовы бороться за отрасль и за страну. Что же касается темы нашей беседы, то я скажу так: дерегуляция посильна лишь сильной власти, когда она появится, и если она захочет.
08 мая 2019 Константин Ильницкий
https://ports.com.ua