Второй шанс ОДКБ
Сегодня - 20 лет со дня подписания договора о коллективной безопасности стран СНГ.
Статья подготовлена Юлией Никитиной (МГИМО) для РСМД.
Если бы в 2001 г. международная коалиция не начала контртеррористическую операцию в Афганистане, именно странам-участницам Договора о коллективной безопасности пришлось бы отражать потенциальные угрозы, исходящие с территории этого государства.
Однако приход коалиции и НАТО в Афганистан позволил созданной в 2002 г. ОДКБ развиваться в мирных условиях, постепенно наращивая свой потенциал. Сможет ли окрепшая ОДКБ эффективно бороться с возросшими угрозами экстремизма и наркотрафика в регионе Центральной Азии после вывода войск НАТО?
Достаточен ли потенциал ОДКБ для борьбы с новыми вызовами и угрозами в Центральной Азии?
Государства-члены ДКБ/ОДКБ столкнулись с угрозами терроризма и экстремизма задолго до событий 11 сентября 2001 г., после которых борьба с этими угрозами приобрела глобальный масштаб. Основная часть «новых» вызовов и угроз (терроризм, экстремизм, наркотрафик) для стран ОДКБ исходит с территории Афганистана. Движение «Талибан» захватило власть в этой стране в 1996 г., однако дестабилизация ситуации началась еще раньше - с 1992 г. после падения режима Наджибуллы. То есть афганская угроза существовала «фоном» с момента подписания Договора о коллективной безопасности (ДКБ) в 1992 г.
После вторжения исламистских боевиков на территорию Кыргызстана и Узбекистана в 1999 и 2000 гг. участники ДКБ решили предпринять меры, которые позволили бы избежать повторения этих событий. Осенью 2000 г. было принято решение о создании Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР) для Центральной Азии, которые были созданы годом позже из контингентов, предоставленных Россией и центральноазиатскими странами. С 2004 г. КСБР ежегодно проводят антитеррористические учения «Рубеж», сценарии которых как раз предусматривают ликвидацию боевиков, вторгшихся на территорию одного из государств региона.
Помимо КСБР, которые предназначены лишь для региона Центральной Азии, в рамках ОДКБ в 2009 г. были созданы многофункциональные высокомобильные Коллективные силы оперативного реагирования (КСОР), которые смогут не только отражать внешние вторжения, но и противодействовать наркотрафику, террористической угрозе, оргпреступности, ликвидировать последствия природных и техногенных катастроф. Помимо частей и соединений вооруженных сил, в КСОР (общая численность - около 20 тыс. человек) вошли подразделения специального назначения органов внутренних дел, органов безопасности и других спецслужб, а также органов в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Важное направление сотрудничества ОДКБ - борьба с наркотрафиком. С 2003 г. ежегодно проводится комплексная оперативно-профилактическая операция «Канал», которая в 2008 г. получила статус постоянно действующей региональной антинаркотической операции. Ее цели - выявление и блокирование каналов нелегальной транспортировки наркотиков и их прекурсоров по Северному маршруту и части Балканского маршрута.
Таким образом, за время своего существования ОДКБ, которая в мае 2012 г. празднует свое десятилетие и двадцатилетие самого ДКБ, создала достаточно эффективные механизмы борьбы с новыми вызовами и угрозами безопасности в регионе, однако возможность их применения зависит от развития региональной ситуации в целом. В свою очередь, эффективность ОДКБ будет во многом оцениваться по способности отразить реальные, а не учебные угрозы - до настоящего времени ни КСБР, ни КСОР не были задействованы в реальных операциях.
ОДКБ и НАТО: нужно ли сотрудничество?
В среднесрочной перспективе, в связи с постепенным выводом войск международной коалиции из Афганистана и передачей всей полноты управления местным властям, неизбежно произойдет рост объема наркотрафика и увеличится риск дестабилизации обстановки в регионе Центральной Азии. В настоящее время Запад и, в частности, НАТО пытаются переложить на Россию часть будущей ответственности по обеспечению региональной стабильности и борьбе с наркотрафиком. Однако ни Россия, ни другие члены ОДКБ не готовы и не будут готовы отправить контингенты для участия в операциях на территории Афганистана. Таким образом, речь может идти только о борьбе с наркотрафиком и возможными вылазками экстремистов непосредственно в зоне ответственности ОДКБ.
Руководство ОДКБ с 2004 г. пытается наладить официальное взаимодействие с НАТО, однако в альянсе считают, что существующие форматы двустороннего взаимодействия НАТО с государствами-членами ОДКБ вполне достаточны для решения текущих задач. Возможно, такая позиция действительно оправдана: для борьбы с региональными угрозами безопасности скорее ОДКБ может помочь альянсу, чем наоборот. Необходимо понимать, что заинтересованность НАТО и США в обеспечении региональной безопасности достаточно низка - целью операции была борьба с террористическими группировками, а не обеспечение стабильности в самом Афганистане или в регионе. Поэтому НАТО - не лучший партнер в деле поддержания региональной стабильности из-за своей относительно низкой заинтересованности в процессе.
Опасения России и стран ОДКБ также вызывает потенциальный рост активности экстремистских группировок, которые, как предполагается, после ухода войск НАТО будут проникать на территорию стран Центральной Азии в попытках дестабилизировать обстановку и захватить власть. Есть ли необходимость в помощи НАТО в реагировании на такие типы угроз? Очевидно, что ни Россия, ни страны Центральной Азии не допустят НАТОвские контингенты на свою территорию. Таким образом, для реагирования именно на рост экстремистской активности сотрудничество с НАТО также нецелесообразно.
Что касается наркотрафика, то борьба с наркопроизводством не является приоритетом для НАТО, поэтому она уже сейчас недостаточно эффективна. Присутствие сил НАТО в Афганистане нельзя считать реальным сдерживающим фактором для производства наркотиков, наоборот, произошел рост производства после начала операции в 2001 г.
Ситуация вокруг Афганистана: проблема консенсуса внутри ОДКБ
Возможные проблемы с реагированием на угрозы с территории Афганистана могут возникнуть не из-за отсутствия конкретных механизмов и сил, а из-за различающихся позиций членов ОДКБ по данным вопросам. Так, в неконструктивном поведении часто обвиняют Узбекистан. В частности, Ташкент не подписал ряд документов о силах и средствах системы коллективной безопасности ОДКБ и некоторые документы по КСОР. Он считает нецелесообразными функционирование КСБР и создание региональной группировки войск на их основе, выступает против установления отношений ОДКБ с НАТО. Кроме того, Узбекистан высказывает «особую позицию» по вопросу постконфликтного обустройства Афганистана, фактически препятствуя формированию единой линии ОДКБ в отношении Афганистана. Хотя в целом он подробно не аргументирует свою позицию, общие замечания со стороны Ташкента можно свести к неучету его национальных интересов и к недостаточной проработанности принимаемых документов. Напомним, что решения в рамках ОДКБ принимаются консенсусом, однако из-за сложностей согласования позиций на саммите в декабре 2010 г. было принято решение о переходе на такую систему принятия решений, при которой незаинтересованное государство может воздержаться при голосовании, если одновременно оно не против принимаемого решения, т. е. вводится своеобразное право вето. Внутри организации высказывались предложения о переходе на принятие решений большинством голосов, но они не были поддержаны.
Насколько эффективна ОДКБ в борьбе с афганской угрозой?
Основная проблема обеспечения региональной безопасности силами ОДКБ состоит не в отсутствии возможностей реагирования на потенциально возросшие угрозы с территории Афганистана, а в отсутствии консенсуса относительно использования этих возможностей. Белоруссия и Армения не сильно заинтересованы в отправке своих сил в регион Центральной Азии, в самом центральноазиатском регионе есть «особое мнение» Узбекистана относительно афганской ситуации, при этом и сама Россия устала брать на себя основное бремя ответственности по отражению региональных угроз безопасности. Таким образом, эффективность коллективного реагирования будет зависеть от способности государств-членов ОДКБ найти «общий знаменатель» для совместных действий и научиться согласовывать свои национальные интересы на новом уровне, без иллюзий относительно того, что общее советское прошлое может обеспечить достаточные основания для результативного сотрудничества.
Статья подготовлена Юлией Никитиной (МГИМО) для РСМД.
Если бы в 2001 г. международная коалиция не начала контртеррористическую операцию в Афганистане, именно странам-участницам Договора о коллективной безопасности пришлось бы отражать потенциальные угрозы, исходящие с территории этого государства.
Однако приход коалиции и НАТО в Афганистан позволил созданной в 2002 г. ОДКБ развиваться в мирных условиях, постепенно наращивая свой потенциал. Сможет ли окрепшая ОДКБ эффективно бороться с возросшими угрозами экстремизма и наркотрафика в регионе Центральной Азии после вывода войск НАТО?
Достаточен ли потенциал ОДКБ для борьбы с новыми вызовами и угрозами в Центральной Азии?
Государства-члены ДКБ/ОДКБ столкнулись с угрозами терроризма и экстремизма задолго до событий 11 сентября 2001 г., после которых борьба с этими угрозами приобрела глобальный масштаб. Основная часть «новых» вызовов и угроз (терроризм, экстремизм, наркотрафик) для стран ОДКБ исходит с территории Афганистана. Движение «Талибан» захватило власть в этой стране в 1996 г., однако дестабилизация ситуации началась еще раньше - с 1992 г. после падения режима Наджибуллы. То есть афганская угроза существовала «фоном» с момента подписания Договора о коллективной безопасности (ДКБ) в 1992 г.
После вторжения исламистских боевиков на территорию Кыргызстана и Узбекистана в 1999 и 2000 гг. участники ДКБ решили предпринять меры, которые позволили бы избежать повторения этих событий. Осенью 2000 г. было принято решение о создании Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР) для Центральной Азии, которые были созданы годом позже из контингентов, предоставленных Россией и центральноазиатскими странами. С 2004 г. КСБР ежегодно проводят антитеррористические учения «Рубеж», сценарии которых как раз предусматривают ликвидацию боевиков, вторгшихся на территорию одного из государств региона.
Помимо КСБР, которые предназначены лишь для региона Центральной Азии, в рамках ОДКБ в 2009 г. были созданы многофункциональные высокомобильные Коллективные силы оперативного реагирования (КСОР), которые смогут не только отражать внешние вторжения, но и противодействовать наркотрафику, террористической угрозе, оргпреступности, ликвидировать последствия природных и техногенных катастроф. Помимо частей и соединений вооруженных сил, в КСОР (общая численность - около 20 тыс. человек) вошли подразделения специального назначения органов внутренних дел, органов безопасности и других спецслужб, а также органов в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Важное направление сотрудничества ОДКБ - борьба с наркотрафиком. С 2003 г. ежегодно проводится комплексная оперативно-профилактическая операция «Канал», которая в 2008 г. получила статус постоянно действующей региональной антинаркотической операции. Ее цели - выявление и блокирование каналов нелегальной транспортировки наркотиков и их прекурсоров по Северному маршруту и части Балканского маршрута.
Таким образом, за время своего существования ОДКБ, которая в мае 2012 г. празднует свое десятилетие и двадцатилетие самого ДКБ, создала достаточно эффективные механизмы борьбы с новыми вызовами и угрозами безопасности в регионе, однако возможность их применения зависит от развития региональной ситуации в целом. В свою очередь, эффективность ОДКБ будет во многом оцениваться по способности отразить реальные, а не учебные угрозы - до настоящего времени ни КСБР, ни КСОР не были задействованы в реальных операциях.
ОДКБ и НАТО: нужно ли сотрудничество?
В среднесрочной перспективе, в связи с постепенным выводом войск международной коалиции из Афганистана и передачей всей полноты управления местным властям, неизбежно произойдет рост объема наркотрафика и увеличится риск дестабилизации обстановки в регионе Центральной Азии. В настоящее время Запад и, в частности, НАТО пытаются переложить на Россию часть будущей ответственности по обеспечению региональной стабильности и борьбе с наркотрафиком. Однако ни Россия, ни другие члены ОДКБ не готовы и не будут готовы отправить контингенты для участия в операциях на территории Афганистана. Таким образом, речь может идти только о борьбе с наркотрафиком и возможными вылазками экстремистов непосредственно в зоне ответственности ОДКБ.
Руководство ОДКБ с 2004 г. пытается наладить официальное взаимодействие с НАТО, однако в альянсе считают, что существующие форматы двустороннего взаимодействия НАТО с государствами-членами ОДКБ вполне достаточны для решения текущих задач. Возможно, такая позиция действительно оправдана: для борьбы с региональными угрозами безопасности скорее ОДКБ может помочь альянсу, чем наоборот. Необходимо понимать, что заинтересованность НАТО и США в обеспечении региональной безопасности достаточно низка - целью операции была борьба с террористическими группировками, а не обеспечение стабильности в самом Афганистане или в регионе. Поэтому НАТО - не лучший партнер в деле поддержания региональной стабильности из-за своей относительно низкой заинтересованности в процессе.
Опасения России и стран ОДКБ также вызывает потенциальный рост активности экстремистских группировок, которые, как предполагается, после ухода войск НАТО будут проникать на территорию стран Центральной Азии в попытках дестабилизировать обстановку и захватить власть. Есть ли необходимость в помощи НАТО в реагировании на такие типы угроз? Очевидно, что ни Россия, ни страны Центральной Азии не допустят НАТОвские контингенты на свою территорию. Таким образом, для реагирования именно на рост экстремистской активности сотрудничество с НАТО также нецелесообразно.
Что касается наркотрафика, то борьба с наркопроизводством не является приоритетом для НАТО, поэтому она уже сейчас недостаточно эффективна. Присутствие сил НАТО в Афганистане нельзя считать реальным сдерживающим фактором для производства наркотиков, наоборот, произошел рост производства после начала операции в 2001 г.
Ситуация вокруг Афганистана: проблема консенсуса внутри ОДКБ
Возможные проблемы с реагированием на угрозы с территории Афганистана могут возникнуть не из-за отсутствия конкретных механизмов и сил, а из-за различающихся позиций членов ОДКБ по данным вопросам. Так, в неконструктивном поведении часто обвиняют Узбекистан. В частности, Ташкент не подписал ряд документов о силах и средствах системы коллективной безопасности ОДКБ и некоторые документы по КСОР. Он считает нецелесообразными функционирование КСБР и создание региональной группировки войск на их основе, выступает против установления отношений ОДКБ с НАТО. Кроме того, Узбекистан высказывает «особую позицию» по вопросу постконфликтного обустройства Афганистана, фактически препятствуя формированию единой линии ОДКБ в отношении Афганистана. Хотя в целом он подробно не аргументирует свою позицию, общие замечания со стороны Ташкента можно свести к неучету его национальных интересов и к недостаточной проработанности принимаемых документов. Напомним, что решения в рамках ОДКБ принимаются консенсусом, однако из-за сложностей согласования позиций на саммите в декабре 2010 г. было принято решение о переходе на такую систему принятия решений, при которой незаинтересованное государство может воздержаться при голосовании, если одновременно оно не против принимаемого решения, т. е. вводится своеобразное право вето. Внутри организации высказывались предложения о переходе на принятие решений большинством голосов, но они не были поддержаны.
Насколько эффективна ОДКБ в борьбе с афганской угрозой?
Основная проблема обеспечения региональной безопасности силами ОДКБ состоит не в отсутствии возможностей реагирования на потенциально возросшие угрозы с территории Афганистана, а в отсутствии консенсуса относительно использования этих возможностей. Белоруссия и Армения не сильно заинтересованы в отправке своих сил в регион Центральной Азии, в самом центральноазиатском регионе есть «особое мнение» Узбекистана относительно афганской ситуации, при этом и сама Россия устала брать на себя основное бремя ответственности по отражению региональных угроз безопасности. Таким образом, эффективность коллективного реагирования будет зависеть от способности государств-членов ОДКБ найти «общий знаменатель» для совместных действий и научиться согласовывать свои национальные интересы на новом уровне, без иллюзий относительно того, что общее советское прошлое может обеспечить достаточные основания для результативного сотрудничества.